劉紀文與民國首都建設(shè)經(jīng)費籌集研究

陳海懿

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劉紀文與民國首都建設(shè)經(jīng)費籌集研究

陳海懿

（南京大學(xué) “中華民國”史研究中心，江蘇 南京 210000）

南京作為“中華民國”政府的首府，初期的市政建設(shè)艱難，經(jīng)費極難籌集。劉紀文作為南京的首任市長以及初期建設(shè)的主要負責(zé)人，在建設(shè)經(jīng)費籌集工作中做出了極大的貢獻。從1927年到1930年，他在各種場合利用種種機會積極籌措了龐大的首都建設(shè)經(jīng)費。在籌集經(jīng)費的背后，存在著國家權(quán)力的滲透與運作，劉紀文的努力離不開國民政府與蔣介石的支持。

劉紀文；南京；建設(shè)經(jīng)費；國家權(quán)力

1927年4月18日，以蔣介石為首的部分國民黨黨政軍大員正式定都南京，南京成了當(dāng)時的國家中央。在歷經(jīng)滄桑歲月與戰(zhàn)爭破壞之后，南京的城市設(shè)施狀況不容樂觀。早在1924年，就有評論說南京“各種公共事業(yè)之不良”，主要是“街道之不平，電燈之黑暗，鐵路之腐敗，衛(wèi)生之惡劣，俗有‘電燈不明’，‘電話不靈’，‘道路不平’，‘火車裝兵’四大特色之稱，幾無一能滿居民之意”[1]。即使是在南京成為國民政府的首都后，這種狀況依然在延續(xù)。首任市長劉紀文曾回憶，“當(dāng)籌辦之始，并無市政經(jīng)費，亦無辦公地址”，只是從國民革命軍總司令部領(lǐng)到了3000元開辦費，在舊貢院處尋得幾間遺留房屋，就簡單地成立了南京市政廳[2]71。

首都建設(shè)離不開經(jīng)費的支持，沒有經(jīng)費任何建設(shè)計劃都只是草案計劃而已。劉紀文認為“惟經(jīng)費為辦事之母，經(jīng)費不充進行匪易”，他甚至估計首都建設(shè)“夫以現(xiàn)在北京都市之成績估計，旦非八九千萬元不辦”[3]。當(dāng)時的南京市政府承擔(dān)著國民政府首都建設(shè)的重責(zé)，根據(jù)馬超俊1937年的統(tǒng)計，1927年南京市財政的收支情況為收入924920.55元，支出941690.12元[2]87，每個月的收入還不到8萬元。

一、劉紀文初任南京市長時首都建設(shè)經(jīng)費的籌集

1927年6月6日，國民政府定南京為特別市，任命劉紀文為南京特別市首任市長。在劉紀文看來：“南京既定為首都，為全國政治中心，萬邦觀瞻所系，亦為東方文化總匯之所，一切經(jīng)營，規(guī)模自宜務(wù)取遠大，而市庫收入，數(shù)極有限，中央補助，額亦不巨，二難也?！盵2]72更何況，定都南京之后，國民政府還處于北伐戰(zhàn)爭時期，戰(zhàn)爭也制約了南京的首都建設(shè)。

劉紀文為置辦首都建設(shè)經(jīng)費，積極籌劃。其經(jīng)費籌劃辦法依據(jù)于“南京既為國都所在，則撥用國稅建設(shè)國都與各省協(xié)助首都建設(shè)費皆有至充足之理由”[3]。1927年6月28日，他向國民政府提議，將國家的二五附加稅、卷煙特稅、鹽稅三項稅收，每年撥600萬元，三年共計1800萬元，作為首都建設(shè)的經(jīng)費。此外，他還請求在“各省收入正雜賦稅項下，提出百分之二，每年分兩次匯解財政部，撥交收用……在未經(jīng)提撥以前，擬請先由財部預(yù)提五百萬元以資應(yīng)用”[4]。?

劉紀文能夠擔(dān)任南京特別市首任市長，離不開蔣介石的全力支持。在首都建設(shè)經(jīng)費的籌措中，蔣介石給予了劉紀文一定的幫助。蔣介石考慮到南京市政的重要性，建議將葉楚傖已經(jīng)提議并議決的繼續(xù)征收二角畝捐，撥發(fā)三成用作建設(shè)市政經(jīng)費的專款，并于1927年7月13日由財政部以公函告知劉紀文。但劉紀文認為這三成二角畝捐由全國各個縣征收后再繳納至中央，需要漫長地等待一段時間，相對于首都建設(shè)經(jīng)費的急用“似嫌過緩”。因此，劉紀文在與江蘇省政府各委員及中央委員丁惟汾商討之后，提議市政經(jīng)費應(yīng)由國民政府與省政府充分接濟，數(shù)目由中央議定。這個提案由丁惟汾報告至中央政治會議后，再由劉紀文于8月13日呈請國民政府命令江蘇省政府財政廳每月?lián)芨?5萬元。

1927年8月20日，國民黨中央政治會議第105次會議議決，由財政部出面禁煙。隨后，財政部頒布《禁煙暫行章程》，推出“寓禁于征”政策[5]。由于僅江浙禁煙稅每年就有一千五百四十萬元，故劉紀文又提議在該項收入下“月?lián)艹鋈f元，以為建設(shè)首都之用”，并呈請國民政府和中央政治會議核示。此項提議議決后由國民政府天字第二八二號指令提交財政部核辦[5]。

1927年8月底，劉紀文以生病為由，辭去南京特別市市長一職。此后，何民魂接任該職。

二、劉紀文復(fù)任南京市長時首都建設(shè)經(jīng)費的籌集

1928年劉紀文接替何民魂，復(fù)任南京特別市市長。其實，此前劉紀文以生病為由辭去首都市長一職的實際原因是，他跟隨蔣介石共同下野，東渡日本。1928年2月，蔣介石重新掌握了實權(quán)，并于7月，再次任命劉紀文為南京特別市市長，將首都要地重新交給了自己的心腹。

劉紀文復(fù)任南京市市長時，國民政府的首都建設(shè)有兩個有利條件。首先，首都建設(shè)有了專門的機構(gòu)設(shè)置。前任市長何民魂在1928年年初就提議設(shè)置設(shè)計委員會，制定了南京的建設(shè)計劃，并按照所確定的計劃慢慢地逐步實施[6]。7月，何氏在市府中又設(shè)立了“規(guī)劃首都圖案委員會”。8月，張靜江又提議設(shè)立“建設(shè)首都委員會”（簡稱“建委會”），取代“規(guī)劃圖案委員會”，并直屬于國民政府下的“建設(shè)委員會”，由蔣介石任委員長。至此，國民政府開始介入南京的首都建設(shè)工作。其次，國民政府開始準備進入“訓(xùn)政”時期，集中力量進行國家建設(shè)。1928年8月，國民政府召開了第二屆五中全會，會議通過了《依照總理主張訓(xùn)政時期頒布約法決議案》，這是國民政府開始準備進入訓(xùn)政時期的標(biāo)志。

劉紀文復(fù)任南京市長后，注重首都建設(shè)顧問的人選與民間對首都建設(shè)的意見，并將首都建設(shè)的經(jīng)費計劃進一步具體化。這樣一來，國民政府首都建設(shè)經(jīng)費的籌措不僅有專門的機構(gòu)負責(zé)，還有確保首都建設(shè)工作推進的良好的政治環(huán)境。最重要的是，首都建設(shè)得到了掌握實權(quán)的蔣介石支持。

在劉紀文積極籌措建設(shè)經(jīng)費的同時，國民政府的中央權(quán)力也不斷滲透進了首都建設(shè)中。在張靜江提議設(shè)置“建設(shè)首都委員會”后，胡漢民與戴季陶又于1928年11月提議設(shè)立直屬于國民政府的“國都設(shè)計技術(shù)專員辦事處”（簡稱“國都處”），并由曾經(jīng)負責(zé)廣州市政建設(shè)的孫科任總負責(zé)人。但這個提議與“建設(shè)首都委員會”相沖突，遭到了CC系的反對。后在胡漢民與孫科的積極爭取下，11月15日召開的國民政府國務(wù)會議通過了前述提議，并以“設(shè)置事務(wù)所，由孫委員科督同組織”的方式，暫時將“國都處”設(shè)立六個月[7]141。自此，由胡漢民、孫科聯(lián)合的中央派系暫時掌控了南京首都建設(shè)的指揮權(quán)。但沒過多久，蔣介石為首的中央正統(tǒng)派系奪去了首都建設(shè)的指揮權(quán)。1928年12月，在張靜江和蔡元培提議下，國民政府設(shè)立了“首都建設(shè)委員會”（簡稱“首建會”）。首建會于1929年1月8日公布組織條例，6月正式運作，9月成功合并“國都處”，成為南京首都建設(shè)的最高管理機構(gòu)。

根據(jù)“首建會”組織條例第四條，“首建會”的“當(dāng)然委員”包括中央黨務(wù)常務(wù)委員、國府主席及委員、五院院長及副院長、各部院會主管長官、各省政府主席、各特別市市長、南京特別市黨部代表[8]?！笆捉〞钡氖着瘑T包括：主席蔣介石，常務(wù)委員趙戴文、孔祥熙、孫科、宋子文，委員囊括了當(dāng)時南京國民政府的所有黨政軍大員，秘書長為劉紀文[9]?！笆捉〞钡囊?guī)格之大與設(shè)計之巧，不僅囊括了南京國民政府的所有黨政軍人物，而且將各省主席列入其中，有利于將首都建設(shè)辦為“全國共有之事業(yè)”。

可以看出，國民黨內(nèi)部的派系斗爭直接影響到了首都建設(shè)以及建設(shè)經(jīng)費的籌措。但至此，“首建會”與“國都處”基本上就凌駕于南京市政府之上，積極插手首都建設(shè)事業(yè)，使得劉紀文籌集首都建設(shè)經(jīng)費的途徑自然也拓寬了很多。

三、劉紀文籌集首都建設(shè)經(jīng)費的諸多舉措

(一) 各省區(qū)分擔(dān)首都建設(shè)經(jīng)費

劉紀文再任市長之初，就接待了市內(nèi)各團體，商討首都建設(shè)并報告市政計劃。在1928年7月23日召開的茶話會中，劉氏即報告“關(guān)于市政總計劃，決定縮小行政經(jīng)費，增加建設(shè)經(jīng)費”。到會的南京總商會代表認為“首都建設(shè)經(jīng)費，非南京市民一部分之事，乃全國所應(yīng)共同負擔(dān)者，希望與國民政府商量，為適當(dāng)分配”[10]。

新成立的首都建設(shè)委員會也召開常委會，為籌集首都建設(shè)經(jīng)費提出建議。1928年7月31日，在由張靜江主席召開的第十次常會上，會議根據(jù)劉紀文的提議，決議首都建設(shè)經(jīng)費為五千萬元，并首次明確規(guī)定了中央與地方對經(jīng)費的負擔(dān)情況，“中央任一千五百萬元、各省合任三千五百萬元、分五年按期籌解本會”[11]。8月15日，“建委會”對各省分擔(dān)三千五百萬元提出了具體的分攤數(shù)目，這也是中央對各省分攤首都建設(shè)經(jīng)費的第一次有具體數(shù)目的規(guī)劃。該規(guī)劃由國府會議議決后交“馮玉祥李烈鈞孔祥熙蔣作賓何應(yīng)欽審查”[12]。

在國民黨二屆五中全會召開期間，劉紀文向大會提交了關(guān)于首都建設(shè)的五個提案，其中四個是與首都建設(shè)經(jīng)費直接相關(guān)。除了要求更定首都名稱“以崇體制”外，劉氏提議：(1) 將“江寧府屬六縣改隸市府”，全部行政財政權(quán)一并移交。(2) 要求中央補助首都建設(shè)經(jīng)費，“請暫定每月?lián)芙o一百萬元”，由“指定鹽稅附加，煙酒稅附加，卷煙統(tǒng)稅附加”[13]為經(jīng)費來源。(3) 給予各省分擔(dān)首都建設(shè)經(jīng)費一定的激勵措施，即首都道路由誰承擔(dān)建設(shè)經(jīng)費，就以誰命名。具體做法是“規(guī)劃全市干路二十四線，由中央與華僑及二十二行省，分擔(dān)收用土地及工程物料等費，將來中央擔(dān)任之路，即名中央路；華僑擔(dān)任之路，即名華僑路；某省擔(dān)任之路，即名某省路”[13]。(4) 設(shè)立首都市銀行，“請財部撥煤油特稅庫劵二百萬元為基金”，余下的由市府募集，“市銀行并有發(fā)行紙幣代理市金庫之權(quán)”[13]。

會上，國民黨南京市黨部研究指導(dǎo)員馬飲冰呼吁“把首都的區(qū)域范圍確定下來、首都的建設(shè)經(jīng)費決定下來”，提出“區(qū)域不確定，建設(shè)計劃就難著手，經(jīng)費無辦法，根本就談不到建設(shè)”[14]，擴大南京的市區(qū)范圍，不僅能提升南京作為首都的地位，也能為南京的首都建設(shè)提供經(jīng)費上的支持。同時，他還支持劉紀文提出的以道路命名來紀念各省承擔(dān)經(jīng)費的辦法。此外，還有人對設(shè)立首都市銀行表示支持意見，認為“市民銀行可為本市建筑抵押貸款”[15]。

1929年3月18日，國民黨在南京召開第三次全國大會，大會通過了實行“訓(xùn)政”的決定，并公布了1928年10月3日國民黨中央常務(wù)委員會第一百七十二次會議制定的《訓(xùn)政綱領(lǐng)》六條。由于這次大會是完全在建設(shè)時期召開的標(biāo)志性大會，劉紀文對該會充滿了期待，“對于首都建設(shè)，希望大會予以相當(dāng)?shù)膸椭盵16]。會上重申了以前的置辦首都建設(shè)經(jīng)費的辦法，例如在海關(guān)稅、卷煙特稅、鹽稅三種稅收項下，每年各撥六百萬元；提各省政府正雜賦稅百分之二充當(dāng)建設(shè)經(jīng)費。同時也提出了一個新的舉措，即“于滬寧路及津浦路南段，無論客票貨車每元附征市政捐一成”[17]，意圖在全國鐵路盈利中為首都建設(shè)分一杯羹。

(二) 出爐《首都計劃》

1929年12月31日，“國都處”在負責(zé)人孫科與主任林逸民領(lǐng)導(dǎo)下，經(jīng)過一年多設(shè)計規(guī)劃的中國近代史上第一個自主設(shè)計的城市建設(shè)計劃文本——《首都計劃》終于出爐?！妒锥加媱潯吩谧詈髮ｉT有兩章敘述了首都建設(shè)的經(jīng)費，預(yù)計了1930―1935年的建設(shè)經(jīng)費，總共需要五千一百八十萬元，年均約為八百六十萬[18]。首都計劃還建議由市府制定條例發(fā)行公債三百萬元興建自來水及市民住宅項目，并將中央與各省分擔(dān)的經(jīng)費提出了新的數(shù)目分配，即各省減少至承擔(dān)二千萬，其余三千萬由中央發(fā)行公債[18]263。

《首都計劃》提出的各省分攤二千萬元是在“斟酌各省經(jīng)濟狀況”的基礎(chǔ)上提出的，但這與上述前一年“建委會”擬定的各省攤分三千五百萬經(jīng)費數(shù)目表出現(xiàn)了差異，因此劉紀文再次提出新的經(jīng)費分攤計劃方案。1930年3月6日，在國民黨召開的三屆三中全會第五次會議上，由孔祥熙、孫科、劉紀文三委員共同提議了新的籌集首都建設(shè)經(jīng)費案。在該案中，對各省的分攤數(shù)目進行了新的確定[19]。

劉紀文等三委員表示新的分攤表是在“權(quán)各省壤賦之上下與區(qū)域之廣狹”的前提下提出的，通過比較兩個分攤表，可以發(fā)現(xiàn)各省區(qū)的承擔(dān)數(shù)目都減少了一半左右，這樣的改變接近各省對實際經(jīng)費支付的可接受程度，從而可提高有利于首都經(jīng)費籌集的實際效果。他們除了制定分攤數(shù)目計劃外，還對《首都計劃》中的公債發(fā)行提出了具體化建議，即將三千萬公債分兩次發(fā)行，“第一期為一千萬元，第二期為二千萬元，其本息基金均以關(guān)余擔(dān)保。”[20]?

(三) 召開第一次首都建設(shè)委員會全體大會

1930年4月16日，在名義上負責(zé)首都建設(shè)的最高機構(gòu)——“首都建設(shè)委員會”終于在南京勵志社召開了第一次全體大會。在這次關(guān)鍵的會議上，劉氏爭取到了籌集首都建設(shè)經(jīng)費的提案。

蔣介石在開幕式的致辭上提出：“首都是全國政治文化的中心，所以首都的建設(shè)，是全國建設(shè)的中心?！盵21]206大會宣言也明確指出“首都之建設(shè)，大別之為工程經(jīng)濟二者”，故應(yīng)設(shè)工程建設(shè)專門委員會與經(jīng)濟建設(shè)專門委員會；首都建設(shè)成功是“全國人民所共有共治共享者也”，故首都建設(shè)經(jīng)費應(yīng)以“平均負擔(dān)為天職”，再次重申各省分擔(dān)建設(shè)經(jīng)費的提議。大會具體審查討論提案分為三個小組，其中第二組專門負責(zé)審查建設(shè)首都經(jīng)費之籌措事項，由孔祥熙負責(zé)。

針對首都建設(shè)經(jīng)費由各省分攤與發(fā)行公債事宜，孔祥熙、劉紀文、何健、劉文島、魏道明和王正廷等都有相關(guān)提案的提交。眾多經(jīng)費提案總結(jié)起來，主要可以分為以下三種：第一種是將關(guān)于首都建設(shè)經(jīng)費由各省分擔(dān)的計劃再具體化。劉紀文提議“由各省區(qū)按照其歲入總額每例加征，以三年為限”[22]，每年分兩期繳納，并制定各省區(qū)分期繳納經(jīng)費數(shù)目表。第二種是發(fā)行公債的實施建議與推銷辦法?！埃駠┦拍炅掳l(fā)行二千萬元，二十一年二月發(fā)行一千萬元……月息八厘，每月還本二十分之一”，并且向華僑勸購一千萬元，各省市商會分擔(dān)一千萬元，其余一千萬元向“全國薦任以上公務(wù)人員勸購之”[23]。第三種是關(guān)于公債基金的建議。公債的還本付息基金是否充實直接關(guān)系到公債的認購。除了上述已經(jīng)提到的由關(guān)余擔(dān)保的建議之外，還有托二五庫券保管委員會兼管公債基金的建議。同時，臨時提案又提議將各國庚子退款中的相當(dāng)部分充作公債基金[23]。

四、劉紀文對民國首都建設(shè)的貢獻

在“首建會”第一次大會結(jié)束后不久的1930年4月19日，劉紀文即辭去了市長一職，改任江海關(guān)監(jiān)督，由魏道明接任市長一職。

首都建設(shè)的進行要以經(jīng)費的充裕為條件，所謂“巧婦難為無米之炊”，倘若經(jīng)費不能到位，任何建設(shè)都無法進行；經(jīng)費到位但若不夠充足，建設(shè)也只能是一種“半吊子”工程而已。南京作為首都，即成為“萬邦”注目之地，南京的市政設(shè)施建設(shè)與整個國家的形象聯(lián)系在了一起。南京的市政建設(shè)成就不僅關(guān)系到中國在世界的地位，也關(guān)系到國民政府的政治權(quán)威建設(shè)。當(dāng)時除了南京為特別市外，還有7個特別市，即上海、天津、青島、漢口、重慶、北平和廣州。每個特別市都各具特色，在各自的區(qū)域內(nèi)，甚至在全國，都具有一定的影響，“南京為首都之所在，上海為東亞之巨埠，廣州為都市之先進，漢口為全國之中心，北平為舊時之故都，天津為北方之商埠，青島為沿海之要港”[24]254。南京作為國民政府的首都所在地，若是不能夠建設(shè)得當(dāng)，或者說不能夠在氣勢上壓過其他特別市，那么南京的“首都”地位就無法展示。這樣一來，國家的政治權(quán)威就會受到打擊，國民黨早期致力于的國家權(quán)威構(gòu)建也會受到消極影響?？傊?，國家權(quán)威的構(gòu)建需要首都的恢宏氣象，需要將南京建設(shè)成為一個能夠展示“中華民國”首都氣魄的現(xiàn)代化大都市，而所有這一切的前提就是首都建設(shè)的經(jīng)費能否得到充分落實。

綜觀劉紀文兩次出任南京市市長期間對首都建設(shè)經(jīng)費貢獻，亦可用盡心竭力來形容，且取得了較大成果。初任南京特別市市長時期，由于國家仍然處于北伐戰(zhàn)爭時期，國民政府的重心在軍事上，且劉紀文的政治后臺蔣介石地位還未得到徹底鞏固，因此劉氏在籌集經(jīng)費上存在一定的難度，可謂“心有余而力不足”。復(fù)任市長后，首都建設(shè)的環(huán)境發(fā)生了極大變化，國家進入了“訓(xùn)政”建設(shè)時期，此時蔣介石政權(quán)逐漸穩(wěn)定，以蔣介石為首的中央正統(tǒng)派積極援助南京市政建設(shè)，再加上劉氏的經(jīng)費籌集計劃變得更加具體與實用，為建設(shè)經(jīng)費的籌集提供了更加切實的保障。

[1]南京市腐敗之一斑[N]．北京晨報，1924-08-04．

[2]馬超俊．十年來之南京[M]．南京：南京市政府秘書處，1937．

[3]劉紀文請撥款建設(shè)新都[N]．申報，1927-07-26(06)．

[4]何市長向中央全體會議吁請首都建設(shè)經(jīng)費文[N]．南京特別市市政公報，1928-02-28．

[5]吳永明．南京國民政府禁煙述略[J]．江西社會科學(xué)，1998(7)：28－32．

[6]何市長在第二次總理紀念周之報告[N]．南京特別市市政公報，1928-01-15．

[7]王俊雄：國民政府時期南京首都計劃之研究[M]．臺南：臺灣成功大學(xué)建筑研究所，2002．

[8]行政院秘書處印行．國民政府首都建設(shè)委員會組織條例[N]．行政院公報第12號，1929-01-12．

[9]張朋園，沈懷玉．國民政府職官年表（1925—1949）：1冊[J]．中央研究院近代史研究所，1987(6)：398．

[10]劉紀文招待各團體談話，報告市政進行方針[N]．申報，1928-07-25(08)．

[11]建委員昨開常會，設(shè)立首都道路工程處，籌措首都建設(shè)經(jīng)費[N]．申報，1928-08-01(08)．

[12]國府會議紀要[N]．申報，1928-08-16(03)．

[13]建設(shè)首都案內(nèi)容[N]．申報，1928-08-04(09)．

[14]五中全會與首都建設(shè)[N]．申報，1928-08-13(13)．

[15]市民銀行與市民[N]．申報，1928-10-24(13)．

[16]對于三全大會之祝望[N]．首都市政公報，1929-03-31．

[17]希望三全大會確定首都的建設(shè)經(jīng)費[N]．申報，1929- 03-18(22)．

[18]國都設(shè)計技術(shù)專員辦事處．首都計劃[M]．南京：南京出版社，2006．

[19]各省區(qū)分擔(dān)首都建設(shè)經(jīng)費表[J]．中央黨務(wù)月刊，1929(8)：331―332．

[20]孔祥熙孫科劉紀文三委員提籌集首都建設(shè)經(jīng)費案[N]．申報，1930-03-08(12)．

[21]秦孝儀．革命文獻：91輯[G]．臺北：中國國民黨中央委員會黨史委員會，1982．

[22]首都建設(shè)委員會第一次全體委員大會宣言[N]．中央日報，1930-04-16(01)．

[23]首都建設(shè)委員會全體大會及其提案分析[Z]．時事月報合訂本，1930，2．

[24]賈士毅．民國續(xù)財政史[M]．上海：商務(wù)印書館，1932．

2014-04-15

陳海懿（1990―），男，浙江麗水人，碩士研究生。

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〔責(zé)任編輯 牛建兵〕