社會管理創(chuàng)新與有限政府的權力規(guī)制

高松元

（揚州職業(yè)大學人文學院，江蘇揚州 225000）

社會管理創(chuàng)新與有限政府的權力規(guī)制

高松元

（揚州職業(yè)大學人文學院，江蘇揚州 225000）

在社會管理過程中，政府常以“創(chuàng)新”為由，突破憲法與法律約束，不斷地擴充自己的權力。因此，社會管理創(chuàng)新需要通過政府與市場分權、強化社會組織自治功能、建設法治政府與健全基本權利法律體系等路徑，對有限政府的權力進行規(guī)制。

社會管理；創(chuàng)新；有限政府；權力規(guī)制

一、社會管理創(chuàng)新理論的提出及意涵

2004年黨的十六屆四中全會提出：“加強社會建設和管理，推進社會管理體制創(chuàng)新?！?007年黨的十七大報告進一步強調：“要健全黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局，健全基層社會管理體制?！痹谶@一大背景下，從中央到地方的各級政府積極尋求社會管理創(chuàng)新的突破點，社會管理創(chuàng)新由此提出并實踐。

在“社會管理”意涵的解讀上，學者們各有其解讀與定義面向。應松年教授認為，“社會管理創(chuàng)新，是指在現(xiàn)有的社會資源和管理經(jīng)驗的基礎上，引入新的社會管理理念、知識和方法，對傳統(tǒng)的社會管理模式及管理方法進行完善，從而建構新的社會管理機制，更好地實現(xiàn)社會管理目標的活動。社會管理創(chuàng)新既是活動，也是活動的過程，其目的在于形成更為良好的社會秩序，產(chǎn)生更為理想的政治、經(jīng)濟和社會效益?！保?］這種解讀著眼于社會管理模式與方式的轉變。劉旺洪教授認為，“社會管理創(chuàng)新是指政府和社會組織依據(jù)社會運行和發(fā)展規(guī)律，把握經(jīng)濟、政治和社會新的發(fā)展態(tài)勢，研究并運用新的社會管理理論、知識、技術和方法等，創(chuàng)新社會管理理念思路、體制機制、方式方法，實現(xiàn)社會善治的活動和過程?！痹搶W者同時強調，社會管理創(chuàng)新是“從管制型社會管理向服務型社會管理的根本轉變；從單純政府管理向多元社會主體協(xié)同治理的根本轉變；從主要依靠政策管理向依法治理和綜合施策的根本轉變。其重要價值目標是建設法治社會，實現(xiàn)社會管理和服務的法治化。”［2］

以前社會管理的主體只有政府，政府壟斷了管理社會事務的各項權力，是“全能政府”。盡管權力無限，但面對復雜多樣的社會事務與矛盾，政府又無能為力，出現(xiàn)“政府失靈”。因此，社會管理創(chuàng)新首先要解決政府在社會管理中高度集權的問題。從多元治理面向去解讀與定義社會管理創(chuàng)新是一個現(xiàn)實的選擇，即社會管理不限于只是政府的社會管理，它還“包括其他主體以及社會自身的管理，即以政府為主導的包括其他社會組織和公眾在內(nèi)的社會管理主體，在法律法規(guī)、政策框架內(nèi)，通過各種方式對社會領域各個環(huán)節(jié)進行組織、協(xié)調、服務、監(jiān)督和控制的過程”［3］。

二、社會管理創(chuàng)新與有限政府

（一）全能政府向有限政府的轉變

較早時期的政府只是階級統(tǒng)治的工具，政府在社會中僅僅扮演著一個“守夜人”的角色，至多是對一些國民不能管也不愿意管的所謂純粹的社會公共事務進行管理，管理規(guī)模與管理權力都極其有限。在資產(chǎn)階級革命中，資本主義生產(chǎn)方式逐步占據(jù)了優(yōu)勢，資本主義取得了前所未有的發(fā)展。在資本主義經(jīng)濟發(fā)展過程中，國家權力開始走向分化，政府部門日益變成與立法、司法等機關并列的部門，成為國家機構的重要組成部分。與此同時，階級統(tǒng)治變得越來越隱蔽，而政府管理卻越來越彰顯，以至于在國民的公共意識中，階級統(tǒng)治似乎已被人們所忘卻，人們處處可見的是政府對社會的公共管理。二戰(zhàn)以后，世界各國政府的統(tǒng)治職能日趨弱化，而社會服務職能日顯重要，行政權力出現(xiàn)擴大化的趨勢。伴隨著行政權的不斷擴大，政府管理的范圍也日益拓寬。無論是在經(jīng)濟領域、政治領域、文化領域，還是在其他社會生活領域，人們幾乎都可以看到政府干預的身影，政府管理似乎無處不在。政府開始了其“全能政府”的歷程。建國后，我國仿制了前蘇聯(lián)的社會管理體制。這是一整套高度集權的政治經(jīng)濟管理體制，政府作為權力的唯一載體，行使著所有管理職能，政府成為“全能政府”。

如果說全能政府在面對相對單一的社會事務時尚可以應付的話，那么，面對市場經(jīng)濟條件下的繁雜多樣的社會事務，全能政府越來越顯得“無能”與“失靈”。由于政府把本來不該管、管不好、也管不了的大量事務都包攬在了自己手里，導致政府“失能”現(xiàn)象隨處可見。20世紀70年代伊始，西方國家政府失靈的現(xiàn)象大量出現(xiàn)，如公共物品供給的低效、尋租盛行等。面對日益嚴重的政府管理危機，20世紀90年代，“治理”理論如一縷清風，吹散了政府管理中的濃濃濁氣。治理理論強調了管理主體的多元性，“與統(tǒng)治不同，治理指的是一種由共同的目標支持的活動。這些管理活動的主體未必是政府，也無須依靠國家的強制力量來實現(xiàn)。”［4］治理理論是對“全能政府”的一種否定，是對“有限政府”的一種呼喚。

（二）社會管理創(chuàng)新中的有限政府

改革開放三十多年，中國社會已形成具有不同權利主張與利益訴求的階層。同時，中國正經(jīng)歷著社會轉型的關鍵時期，這必然牽涉社會的方方面面，正如英國社會學家安東尼·吉登斯所出的那樣，社會轉型至少要考慮三大因素，即文化因素、經(jīng)濟因素、政治因素。因此，社會轉型必然是一個巨大的歷史陣痛過程，會面臨各種社會問題，如社會結構的轉換、體制的轉軌、利益的重新分配等。社會問題的多樣性與復雜性，是政府介入社會管理事務的正當性理由，也是政府的職能，但也給政府擴張權力提供了契機，特別是地方政府權力擴張的沖動更大，“地方政府權力再度出發(fā)了，以更為強勁的態(tài)勢，對剛剛從國家的直接控制解放出來的社會空間，施以規(guī)制性的和強迫性的管理”［5］。實踐中，地方政府常借口“社會管理的創(chuàng)新”，通過規(guī)制性管理，侵占了許多本屬于社會的權力，大大縮小了社會自治的空間。

若要將多元的利益訴求統(tǒng)一在理性和法治的秩序中，克服轉型中的各種社會問題，是“全能政府”無法應對的，這也迫切要求政府進行觀念、體制、機制和管理方式的創(chuàng)新，以新的治理模式適應時代和環(huán)境的變化，實現(xiàn)社會轉型。多元治理理論認為，社會管理至少包括兩個基本面向，即社會的自我組織和自我管理以及政府對社會的管理。一方面，社會管理首先應該強調社會的自我組織和自我管理，因為從根本上說，最廣泛起作用的、維持社會穩(wěn)定和社會秩序的自動調節(jié)機制，必定是公民與社會組織的自我管理。在社會管理創(chuàng)新過程中，首先要克服一個認識上的誤區(qū)，即將社會管理看成是政府對社會的管控，而社會管理創(chuàng)新，則被理解為政府管控社會的內(nèi)容、手段和方式等方面的創(chuàng)新。這是一種“社會控制論”觀點。多元治理理論給我們的啟示是，在社會管理創(chuàng)新過程中，政府應當放權于社會，形成政府與社會共同管理社會事務的“合作共治”的局面。在“合作共治”中，政府與社會組織的角色與功能應有所不同，政府所應管理的事務是那些社會無法承擔和實現(xiàn)的事務，而社會能夠管理和完成的事務，政府只承擔調控、引導、服務的職責。從此種意義上講，社會管理創(chuàng)新就是要實現(xiàn)社會管理向社會治理的轉變，實現(xiàn)政府對社會單向度的管控向政府與社會對社會公共事務管理的合作治理轉變。社會管理創(chuàng)新的實質就是一場政府改革，是將“全能政府”轉變?yōu)椤坝邢拚薄?/p>

三、社會管理創(chuàng)新背景下的有限政府的權力限制與規(guī)制

傳統(tǒng)社會管理模式的最大弊端“就是沒有正視公民社會的興起，對社會發(fā)生的重大變遷視而不見，迷信政府統(tǒng)管一切而不是重視社會自治功能，熱衷人治而不是崇尚法治，壓制利益表達而不是暢通利益表達，甚至動輒采用專政工具來處理社會問題，最終使社會矛盾激化、沖突擴大。”［6］在當代中國已然是一個多元的公民社會，社會管理創(chuàng)新核心目標就是實現(xiàn)社會管理模式從傳統(tǒng)模式向現(xiàn)代模式轉變，即法治型的社會管理模式?！半S著社會轉型，我國治理社會的模式也從傳統(tǒng)的政治導向性的控制模式逐漸向公共導向性的法律模式轉變，這是社會管理創(chuàng)新的方向?！保?］這種模式以法治理念和法律制度為基礎，是國家的權力與公民的權利互動的有機統(tǒng)一，是政府依法管理與管理主體多元化的有機統(tǒng)一，是政府與市場相依托與制約的有機統(tǒng)一。為此，有必要對政府權力從以下路徑進行規(guī)制：

（一）政府與市場分權，完善市場制約機制

治理理論從政府與市場關系出發(fā)，闡釋了有限政府的有限權力的必要性?！罢А笔侵卫砝碚撆d起的原因之一，“西方的政治學家和管理學家之所以提出治理概念，主張用治理代替統(tǒng)治，是他們在社會資源的配置中既看到了市場的失效，又看到了政府的失效?！保?］二戰(zhàn)以后政府權力不斷擴大和膨脹，政府大包大攬。針對這樣的全能政府，多元治理理論認為：市場有可能失敗，無限的政府干預一定會失敗。政府的職能必須市場化，必須區(qū)分“政府提供”和“政府生產(chǎn)”，政府應將主要精力集中在規(guī)則的制定和實施上，更好地完善由市場生產(chǎn)和供給集體物品和服務的競爭性選擇的多樣化機制。治理理論的核心就是政府與市場分權，市場應當成為限制政府權力的一道機制。

（二）加強社會組織立法，促進社會自治

法治國家并不意味著國家通過法律調控社會生活的一切，恰恰相反，它更可能意味著最大限度地通過個體以及各類社會組織的力量參與來解決社會自身問題的可能性。而社會自身化解矛盾的能力的提高，反過來也就限定了國家權力的邊界，從而達到了法治建設中限制國家權力的目的。就政府而言，法治政府是限權政府，限權的力量就來源于社會。在一個民主和法治的國家，政府的權力來源于社會有機體，社會有機體越發(fā)達，就越能有效地保障政府依法行政。法治政府決定了政府在社會管理中的職責與權力是有限的。

實現(xiàn)國家權力向社會回歸，通過社會制約也是馬克思主義的基本思想。早在19世紀40年代，馬克思就通過對黑格爾國家優(yōu)于社會的哲學批判，闡明了“社會先于國家，社會是國家的基礎，社會制約國家，國家服務于社會”歷史唯物主義的社會國家觀。馬克思不僅認為“市民社會是全部歷史的真正發(fā)源地和舞臺”，社會具有先天的自治能力。在社會管理活動中，社會組織日益活躍并多元。社會組織具有其自身的優(yōu)勢，如組織凝聚力強，具有熟人社會的自我約束性，可以集中反映群體利益等。從我國目前的立法情況看，關于社會組織的立法存在著立法不足、立法層次不高、法律規(guī)定的限制性條件過多、社會組織法律主體地位缺失等問題。因此，需要加強和完善社會組織的相關立法，尊重與確認社會組織的自主性地位，培育社會組織，促進社會自治，充分發(fā)揮社會組織在社會管理創(chuàng)新中的積極作用。

（三）建設法治政府，健全基本權利法律制度

1.社會管理權經(jīng)由憲法明確界定。

法治政府是西方憲政哲學和法治理論對政府原則、組織和運行規(guī)則的一種總體構想，是西方憲政和法治得以實現(xiàn)和維持的一種立憲政府治理模式?！皯椪?，即憲法政治。大致上是指憲法條文得以在生活的現(xiàn)世中兌現(xiàn)的狀態(tài)。其要義乃是將一切專橫的權力納入規(guī)范軌道的事業(yè)?！保?］真正的立憲主義的本質中最固定和最持久的東西仍然和其肇端時幾乎一模一樣，即通過法律限制政府。憲法以控制政府管理權為核心內(nèi)容，并且設立了限定政府管理權的憲政原則。這一憲政原則便是權力法定，它要求政府管理社會的權力必須源于憲法的設定。凡憲法未明確授予政府的管理權限，政府不得行使。在治理的意義上，現(xiàn)代憲法的首要功能在于配置國家權力，建立權限得當、關系合理的管理機構體系，并確立各機構的管理對象和任務。在社會管理創(chuàng)新活動中，政府是實施的主體。我國憲法應當從有限政府、服務政府、法治政府的定位出發(fā)，合理設定與配置行政權力。對于可以由社會組織承擔的公共管理事務，或者可以由社會團體進行協(xié)調處理的社會糾紛，這部分權力不再設定為行政權力，可以規(guī)定為社會權力，由社會組織行使。

2.健全保障公民基本權利的法律體系。

有限政府源于古典自由主義哲學有關個人與政府關系的價值取向和選擇，即“個人必須保留某些基本權利，國家在任何情況下都不得侵越這些權利?！保?0］近現(xiàn)代憲政限制政府權力的路徑便是：通過憲法在權力制衡原則引導下設定政府權限，確認公民基本權利，以間接和否定的方式劃定政府權力與公民權利的界限，限定政府管理權，即政府在管理社會時，其管理權的行使不得侵害公民的基本權利，越界即為無效。通過劃分個人權利與政府權力邊界來約束和限制政府權力是古典自由主義的主張，也是近現(xiàn)代立憲主義的實踐。由此也推演出了憲政人權保障觀，即憲政的價值在于限制政府權力，保障公民權利與自由。

由現(xiàn)實觀之，今天發(fā)生的群體性事件、惡性事件有很多是由于公民的基本權利（如人身權、財產(chǎn)權等）未受到有效和充分保護而引發(fā)的。社會管理的實質是人的管理，社會管理創(chuàng)新的基本理念和出發(fā)點就是以人為本，強調維護人的尊嚴、彰顯人的價值、保障人的權利，著力改變過去那種把人作為消極客體的管理思想、模式和制度。以人為本的現(xiàn)代社會管理價值觀與憲政人權保障觀相契合。因此，從政治民主與法治角度審度，保障公民基本權利與自由既是社會管理的本質要求，也是政府管理社會正當性與合法性所在?！罢ㄒ缓线m的道德的目的是保護人們的權利，即保護他們免受暴力侵犯，保護他們的生命、自由、財產(chǎn)和追求幸福的權利。”［11］從彰顯社會管理創(chuàng)新的“以人為本”理念與公共服務性出發(fā)，社會管理創(chuàng)新需要建立健全保護公民基本權利的法律體系：（1）建立健全保障公民生存和發(fā)展權利的法律體系，包括就業(yè)、教育、分配、社保、醫(yī)療等方面的法律法規(guī)。特別是要明確政府保障“民生”的法律責任，確保公民生存和發(fā)展的權利得以實現(xiàn)。（2）建立健全保證公民平等參與社會管理權利的法律體系，為公民參與社會管理提供法律依據(jù)。參與原則是憲政的一個基本原則，平等參與社會管理是公民平等權得以實現(xiàn)的一條重要途徑。通過立法和法律的實施活動，保障公民對社會公共事務平等參與和獲益的權利，可以在社會管理活動中不斷增強公民意識，形成公民文化，提高公民參與社會管理活動的責任和能力，為社會管理主體多元化創(chuàng)造基本的條件，為公民和社會組織實現(xiàn)與政府有效的合作治理奠定基礎?！?/p>

［1］應松年.社會管理創(chuàng)新引論［J］.法學論壇，2010，（6）.

［2］劉旺洪.社會管理創(chuàng)新與社會治理的法治化［J］.法學，2011，（10）.

［3］李培林．創(chuàng)新社會管理是我國改革的新任務［N］．人民日報，2011－02－18．

［4］（美）詹姆斯·N·羅西瑙致．沒有政府的治理［M］．南昌：江西人民出版社，2001.75．

［5］D.Davis，R.Kraus&B.Naughton（eds.），Urban Spacesin Contemporary China，Cambridge：Cambridge University Press，1995.112.

［6］陳用龍．深化社會管理創(chuàng)新的法治思考［J］．嶺南學刊，2011，（1）．

［7］蔣傳光．公民社會與社會轉型中法治秩序的構建［J］．求是學刊，2009，（1）：76-84．

［8］俞可平.治理和善治引論［J］.馬克思主義與現(xiàn)實，1999，（5）.

［9］賀衛(wèi)方．憲政三章［J］．法學論壇，2003，（2）．

［10］李強.自由主義［M］.北京:中國社會科學出版社，1998.224.

［11］（美）愛因·蘭德.新個體主義倫理觀——愛因蘭德文選［M］.上海：三聯(lián)書店，1993.33.

On Innovation of Social Management and Regulating Power of Limited Government

GAO Song-yuan
（School of Humanism,Polytechnic University of Yangzhou,Yangzhou 225000,China）

In the modern democratic society,limited government is the mode of government under the rule of law.As a result of the impulse of power expansion,the government often cites“innovation”,and breaks through the bind of the constitution and laws to continually expand its own power in the process of innovation of social management.Therefore,innovation of social management needs to regulate power of limited government by ways of sharing powers between government and market,strengthening the autonomy function of social organization,constructing government under the rule of law,and improving legal system of basic rights.

innovation of social management;limited government;government under the rule of law; regulating power

D63-3

A

1009-6566（2014）01-0033-04

本文是揚州市2013年度社科立項課題《法治揚州背景下的社會管理創(chuàng)新法治化研究》（編號yzsh13077）的階段性成果。

2013-09-10

高松元（1967—），男，安徽滁州人，揚州職業(yè)大學人文學院副教授，博士，研究方向為憲法行政法、公共行政。