民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)：典型經(jīng)驗與未來方向

郭 林,趙見偉

(1.中國人民大學(xué)中國社會保障研究中心,北京 100872；2.燕京理工學(xué)院會計學(xué)院,河北 廊坊 065201)

經(jīng)過三十多年的改革開放,中國養(yǎng)老保障資金制度的發(fā)展已經(jīng)取得了很大進(jìn)展。目前,在不忽視資金制度優(yōu)化的同時,如何通過健全養(yǎng)老服務(wù)體系來增強(qiáng)養(yǎng)老資源的可及性為政府民生政策之重點(diǎn)所在[1]。近年來,《老年人權(quán)益保障法》、《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》、《社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃(2011～2015年)》以及《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》等政策文件對民間資本[2]參與養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)進(jìn)行了積極規(guī)定[3]。這為我國民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)提供了有力的政策支撐。中國民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的現(xiàn)狀如何,有哪些典型經(jīng)驗,進(jìn)一步的發(fā)展方向是什么,本文擬結(jié)合對S和Y兩省的調(diào)研資料,對上述問題展開論述。

一、民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的現(xiàn)狀

S省于1986年進(jìn)入人口老齡化社會,比全國早13年。截至2012年底,全省60周歲以上老年人口1424.7萬,占總?cè)丝跀?shù)的18.89%,80周歲以上高齡老年人207.5萬,占全省老年人口的14.6%。目前,全省老年人群體呈現(xiàn)基數(shù)大、增速快、壽齡高和經(jīng)濟(jì)收入低的特點(diǎn)。Y省于1998年進(jìn)入人口老齡化社會,其60歲以上老年人口數(shù)到2015年和2020年將分別達(dá)到1500萬和1700萬。Y省的人口老齡化呈現(xiàn)出未富先老、規(guī)模大、增長速度快、高齡化趨勢明顯、空巢老人多(空巢率約48%)、失能老人多(100多萬)、農(nóng)村留守老人多等突出特點(diǎn),對養(yǎng)老服務(wù)的需求旺盛。

S省“十二五”老齡事業(yè)發(fā)展規(guī)劃提出,要將社會投資興辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位數(shù)占養(yǎng)老床位總數(shù)的比例增加到50%以上。截至2012年底,全省共有各類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)2286家,床位35.2萬張,其中公辦1457家、床位26.8萬張,民辦849家、床位8.4萬張。社會投資興辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位數(shù)占床位總數(shù)的23.86%,遠(yuǎn)低于50%的規(guī)劃指標(biāo)。

在一國或一地區(qū),老年人群體往往是醫(yī)療服務(wù)最大的目標(biāo)群體。當(dāng)前,S省醫(yī)療機(jī)構(gòu)已經(jīng)呈現(xiàn)出投資主體多元化、辦醫(yī)形式多樣化的發(fā)展態(tài)勢,逐步形成了以公立醫(yī)院為主導(dǎo)、私立醫(yī)療機(jī)構(gòu)、股份制醫(yī)療機(jī)構(gòu)等多種所有制形式并存的格局。2012年底,全省共有非公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)9191家,床位60069張；非公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)數(shù)量占醫(yī)療機(jī)構(gòu)總數(shù)的30.9%,床位數(shù)占醫(yī)療機(jī)構(gòu)總床位數(shù)的18%。上述指標(biāo)值超過全國平均水平。

截至2013年6月,S省有護(hù)理院46所,床位5698張(占全省床位數(shù)的1.71%)。其中,民辦37所,床位4863張,分別占護(hù)理院總數(shù)的80.4%和護(hù)理院床位總數(shù)的85.3%。上述指標(biāo)值均處于全國前列。非公立護(hù)理院等醫(yī)療機(jī)構(gòu)的發(fā)展,可為失能、半失能老年人患者提供各種醫(yī)療保健服務(wù),其人性化的服務(wù)理念、良好的服務(wù)態(tài)度和服務(wù)質(zhì)量以及精細(xì)化的管理機(jī)制對加強(qiáng)公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理起到了積極的引導(dǎo)和推動作用。

截至2013年6月,Y省各類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)(包括敬老院、光榮院、老年公寓等)3600多個,總床位28萬張,每千名老人擁有養(yǎng)老床位23.4張。其中農(nóng)村敬老院3200多家,公辦老年公寓11家,民辦老年公寓480多家(床位5萬多張),其服務(wù)內(nèi)容主要有農(nóng)村“五?！惫B(yǎng)、榮軍服務(wù)、老年人護(hù)理照料、臨終關(guān)懷等。城鎮(zhèn)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)入住率平均70%之上。已經(jīng)投入使用的城鄉(xiāng)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心700多個,享受養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼的老人有9萬多人。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)組織5000多個,老年協(xié)會1.7萬個。信息化居家養(yǎng)老服務(wù)平臺10個。截至2012年底,城市社區(qū)居家養(yǎng)老覆蓋率為10%,農(nóng)村社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)覆蓋率為3%,全省養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員數(shù)為3萬。

在Y省,民間資本參與社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的方式主要包括公建民營、民辦公助、民建民營三種。其中第一種約占2%,第二種約占90%,第三種約占8%。參與內(nèi)容包括機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)、社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)、信息化養(yǎng)老服務(wù)、老年產(chǎn)品研發(fā)生產(chǎn)等幾乎所有的養(yǎng)老服務(wù)方面。城鎮(zhèn)90%以上的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老床位和約50%的城區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)站點(diǎn)由民間資本投資運(yùn)營。

Y省L市老年人口約95萬,占總?cè)丝诘?4%。目前,L市共有社會辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)64個,在建機(jī)構(gòu)33個,建成后床位數(shù)將達(dá)到1.7萬余張,已經(jīng)建成城市社區(qū)日間照料中心23個,農(nóng)村老年人互助幸福院25個。L市居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)已覆蓋老人13萬人,覆蓋率13.6%,簽約服務(wù)商120余家,累計接聽電話大約19.3萬次。

由上述可知,S省和Y省民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)體系的建設(shè)已經(jīng)取得了一定成績,且兩省進(jìn)入人口老齡化社會的時間均早于全國平均水平(1999年),特別是前者老齡化的時間比全國早了10多年,其民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的步伐走在了全國前列或至少不落后于全國平均水平。因此,以上述兩省作為考察對象,可總結(jié)有益經(jīng)驗,為其他地區(qū)提供借鑒。

二、民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的典型經(jīng)驗

(一)基礎(chǔ)：法制建設(shè)

2009年,S省委省政府制定的《關(guān)于加快我省老齡事業(yè)發(fā)展的意見》明確提出,要積極支持社會力量興辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu),各地可采取土地劃撥、規(guī)費(fèi)減免、貸款貼息、床位建設(shè)補(bǔ)貼、以獎代補(bǔ)、購買服務(wù)等方式,吸引和鼓勵社會資本投資興辦福利性、非營利性的老年公寓、老年康復(fù)中心、托老所、老年護(hù)理院等養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施；2011年制定發(fā)布的《省政府關(guān)于加快構(gòu)建社會養(yǎng)老服務(wù)體系的實施意見》明確要求,落實各項優(yōu)惠和扶持政策,大力支持社會力量興辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu),對社會投資興辦的護(hù)理型養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)予以重點(diǎn)支持。

2011年,省委、省政府把構(gòu)建社會養(yǎng)老服務(wù)體系列入實施“民生幸福工程”的重要內(nèi)容,以省政府文件的形式下發(fā)了《關(guān)于加快構(gòu)建社會養(yǎng)老服務(wù)體系的實施意見》,提出要大力支持社會力量興辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu),對社會投資興辦的護(hù)理型養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)予以重點(diǎn)扶持。鼓勵將基礎(chǔ)條件較好的閑置廠房、學(xué)?？罩梅?、私人住宅等改建為護(hù)理院和托老所等養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。

S省S市于2011年3月出臺了《民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理辦法》,鼓勵公民、法人或其他組織依法舉辦民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu),并對民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)和管理作了專門規(guī)定,要求各地對民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)給予相關(guān)政策扶持,從政府補(bǔ)貼、資助保險、土地、稅收、公用事業(yè)收費(fèi)、人才培養(yǎng)、待遇就業(yè)等方面作了原則規(guī)定。W市出臺了《市區(qū)社會辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)補(bǔ)助辦法》等政策,建立每張床位最高5000元的一次性建設(shè)補(bǔ)貼和每月每張床位60～100元的運(yùn)營補(bǔ)貼機(jī)制,明確了公益性項目可劃撥用地等十多項優(yōu)惠政策。N市出臺了《市政府關(guān)于加快推進(jìn)我市社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的意見》,鼓勵民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展,加大扶持力度,落實相關(guān)政策,通過共建民營、民建公助等形式,扶持多種類型的民辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)。

2001年來,S省為鼓勵、引導(dǎo)社會資本參與醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展,先后出臺了一系列的文件及政策,大力推動了非公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)發(fā)展。如：2001年,衛(wèi)生廳下發(fā)《關(guān)于加快發(fā)展個體私營醫(yī)療機(jī)構(gòu)的意見》,全省民辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)進(jìn)入快速發(fā)展階段；2006年8月,省政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了由省衛(wèi)生廳、發(fā)改委、財政廳等10個部門聯(lián)合制定的《關(guān)于加快發(fā)展民辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)的若干建議》；2010年11月,國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了發(fā)改委等5部門《關(guān)于進(jìn)一步鼓勵和引導(dǎo)社會資本舉辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)的意見》(國辦發(fā)[2010]58號)。為貫徹58號文件精神,2011年4月省政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了由省發(fā)展改革委、衛(wèi)生廳、財政廳等6部門聯(lián)合制定的《關(guān)于進(jìn)一步鼓勵和引導(dǎo)社會資本舉辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)的實施意見》。

2011年2月,Y省政府出臺《關(guān)于創(chuàng)新投融資機(jī)制鼓勵引導(dǎo)社會投資的意見》,對鼓勵引導(dǎo)社會資本投資養(yǎng)老和福利領(lǐng)域作了規(guī)定；2011年11月,省政府又出臺《關(guān)于加快推進(jìn)社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的意見》,明確了對非營利性養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的優(yōu)惠政策和保障措施,涉及到稅費(fèi)、土地、用水、用電、用暖、補(bǔ)貼原則等。截至2013年,18個省轄地市中已經(jīng)有15個市政府出臺了相關(guān)配套政策文件,明確了對民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的補(bǔ)貼和優(yōu)惠政策。省民政廳下發(fā)了《關(guān)于鼓勵民間資本進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的意見》,制定了《養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量規(guī)范》和《養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)星級評定標(biāo)準(zhǔn)》兩個省級地方標(biāo)準(zhǔn),以規(guī)范養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量和提高服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)；下發(fā)了《Y省社會辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)管理暫行辦法》,明確規(guī)范了民間資本進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的準(zhǔn)入條件和審批程序。

(二)核心：機(jī)制構(gòu)建

1.統(tǒng)一規(guī)劃布局。一是在編制城市總體規(guī)劃、縣城總體規(guī)劃、鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃時將養(yǎng)老設(shè)施納入城鄉(xiāng)規(guī)劃,制定區(qū)域建設(shè)發(fā)展目標(biāo)、措施和保障機(jī)制,確保養(yǎng)老設(shè)施數(shù)量、布局、檔次與城市建設(shè)規(guī)模、人口和社會發(fā)展水平相適應(yīng)。二是在控制性詳細(xì)規(guī)劃編制過程中,嚴(yán)格落實城市總體規(guī)劃確定的養(yǎng)老設(shè)施發(fā)展規(guī)劃,進(jìn)一步深化完善養(yǎng)老設(shè)施布局,嚴(yán)格落實新建小區(qū)配套用房驗收,特別是將社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施用房納入規(guī)劃編制和統(tǒng)一驗收范圍。三是對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)分布明確發(fā)展指標(biāo)。如,Y省L市提出,到“十二五”末,市、縣(市、區(qū))要分別建成政府主辦的示范性養(yǎng)老機(jī)構(gòu),引導(dǎo)社會力量加大對養(yǎng)老服務(wù)項目投入,在100%的城鎮(zhèn)社區(qū)建成日間照料中心,在60%的農(nóng)村行政村建成幸福院,滿足老人日間活動和托老服務(wù)需求,實現(xiàn)居家養(yǎng)老服務(wù)全覆蓋。

2.樹立民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的宏觀思維。其一,注重養(yǎng)老與城鄉(xiāng)建設(shè)相結(jié)合,將養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展納入新區(qū)建設(shè)和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中,在城中村改造時優(yōu)先保障養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地,將交通區(qū)位明顯、周邊配套齊全、生活設(shè)施便利、功能完善區(qū)域的部分用地調(diào)整為社會福利用地,用于養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)；其二,養(yǎng)老與公立醫(yī)院改革相結(jié)合,充分挖掘現(xiàn)有的存量土地,利用社會閑置資源,結(jié)合醫(yī)院的改建、擴(kuò)建和倍增計劃,整合企業(yè)改制醫(yī)院,有計劃有步驟地推進(jìn)醫(yī)院辦理養(yǎng)老設(shè)施的模式,促進(jìn)醫(yī)院和養(yǎng)老的結(jié)合與資源共享,逐步健全和完善養(yǎng)老體系建設(shè)。目前,Y省L市采取養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和醫(yī)院合辦合營、融合發(fā)展的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)有10家,占地258.3畝,設(shè)置床位1150余張。

3.保障土地供應(yīng)。對養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地重點(diǎn)保障,優(yōu)先納入年度土地供應(yīng)計劃,優(yōu)先安排供地時序。如,Y省L市2012～2013年度計劃安排養(yǎng)老機(jī)構(gòu)用地49宗共126.38公頃,其中使用存量用地54.34公頃,使用新增建設(shè)用地72.04公頃,以確保養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的發(fā)展空間。Y省不少地方充分整合現(xiàn)有的各類社區(qū)服務(wù)資源,采取提供低償或無償社區(qū)服務(wù)場所等措施,引進(jìn)民間資本和專業(yè)社工組織建設(shè)了一批社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心、老年日間照料中心,廣泛開展日間照料,短期托養(yǎng)、康復(fù)護(hù)理、精神慰藉、送餐代購、咨詢指導(dǎo)、法律維權(quán)、安全巡視等社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)。

4.對民辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)給予有力政策支持。以S省為例,在拓展民間資本投資辦醫(yī)空間方面,一是放寬了民辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)的設(shè)置和準(zhǔn)入；二是鼓勵投資興辦各種類型的醫(yī)療機(jī)構(gòu),尤其是護(hù)理、康復(fù)等機(jī)構(gòu)；三是鼓勵和支持民間資本參與公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)的改制、重組、改造和合作建設(shè)。在完善發(fā)展民辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)的政策措施方面,明確了以下相關(guān)政策：一是民辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)可以自主選擇辦醫(yī)性質(zhì)。民間資本與公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)合作建設(shè)也可獲得適當(dāng)回報；二是鼓勵民辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)提供護(hù)理和康復(fù)等特色服務(wù)；三是加大對民辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)的金融和稅收支持；四是完善民辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)用人政策,支持公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)衛(wèi)生技術(shù)人員到民辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)工作；五是發(fā)揮民辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)在醫(yī)療保障中的作用；六是鼓勵民辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)參與發(fā)展社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)；七是保障民辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)的合法權(quán)益。S省關(guān)于民辦醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)政策最為突出的創(chuàng)新之處為,允許民辦非營利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)獲取適當(dāng)回報。

S省對民辦醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)給予了諸多政策優(yōu)惠：一是鼓勵社會資本參與公立醫(yī)院改制；二是在醫(yī)療服務(wù)要素準(zhǔn)入上一視同仁,并在醫(yī)用設(shè)備準(zhǔn)入上給予優(yōu)先；三是落實非公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)價格、稅收和醫(yī)保定點(diǎn)政策,社會資本舉辦的醫(yī)療機(jī)構(gòu)用電、用水、用氣和用熱等公用支出標(biāo)準(zhǔn)與公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)同價,不得將投資主體性質(zhì)作為醫(yī)療機(jī)構(gòu)申請成為醫(yī)保定點(diǎn)機(jī)構(gòu)的審核條件；四是優(yōu)化非公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)用人環(huán)境,鼓勵醫(yī)務(wù)人員在公立和非公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)間合理流動,開展醫(yī)師多地點(diǎn)執(zhí)業(yè)試點(diǎn)工作；五是改善非公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)外部學(xué)術(shù)環(huán)境,在科研課題招標(biāo)及成果鑒定驗收、臨床重點(diǎn)學(xué)科建設(shè)等方面享有與公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)同等待遇,各醫(yī)學(xué)類行業(yè)協(xié)會、學(xué)術(shù)組織和醫(yī)療機(jī)構(gòu)評審委員會要平等吸納非公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)參加；六是完善非公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)的土地政策和貸款政策,對社會資本舉辦群眾服務(wù)需求較大,營利能力較弱的康復(fù)、護(hù)理、臨終關(guān)懷等專業(yè)非營利性醫(yī)療機(jī)構(gòu),可通過劃撥方式取得國有建設(shè)用地使用權(quán)；七是完善非公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)經(jīng)營性質(zhì)變更和退出的相關(guān)政策；八是引導(dǎo)非公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)規(guī)范、守法經(jīng)營；九是切實維護(hù)非公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)的合法權(quán)益。

5.注重金融機(jī)構(gòu)在民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)中的作用發(fā)揮。中國人民銀行S省N市分行遵循國務(wù)院辦公廳《社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃(2011～2015)》(國辦發(fā)[2011]60號)精神,鼓勵和引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)在風(fēng)險可控和商業(yè)可持續(xù)的前提下,創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務(wù)方式,改進(jìn)和完善對社會養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的金融服務(wù),增加對養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)及其建設(shè)項目的信貸投入；根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》(國發(fā)[2010]13號)和《S省人民政府關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的實施意見》的規(guī)定,引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)多層次、多渠道加強(qiáng)對民營企業(yè)和民間資本投資的支持,2010、2011年全省的社會融資總量分別達(dá)到1.31億元和1億元。

6.開展養(yǎng)老金融。第一,試點(diǎn)“以房養(yǎng)老”。N市下發(fā)了《老齡事業(yè)發(fā)展的第十二個五年規(guī)劃》,鼓勵商業(yè)保險企業(yè)、商業(yè)銀行或住房公積金部門建立公益性中介機(jī)構(gòu),開展“以房養(yǎng)老”(住房反向抵押,即貸款人將自己的產(chǎn)權(quán)房抵押給金融機(jī)構(gòu),以定期取得一定數(shù)額養(yǎng)老金或接受老年公寓服務(wù)的一種養(yǎng)老方式)試點(diǎn)業(yè)務(wù)。第二,支持社會養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)。國家開發(fā)銀行S省分行重點(diǎn)推進(jìn)了C市頤養(yǎng)園老年公寓、N市老年服務(wù)中心等社會養(yǎng)老建設(shè)重點(diǎn)項目。中國銀行S省分行支持了L市養(yǎng)老福利院項目。此外,該行與N市療養(yǎng)院的合作亦在開展中。第三,加強(qiáng)信貸政策引導(dǎo),使得金融機(jī)構(gòu)科學(xué)制定信貸投向政策,優(yōu)化信貸結(jié)構(gòu),加強(qiáng)對社會養(yǎng)老服務(wù)的金融支持。上海銀行N市分行信貸政策提出在支持傳統(tǒng)優(yōu)勢業(yè)務(wù)的同時,要積極培育特色業(yè)務(wù),推進(jìn)財富管理和養(yǎng)老金融配套業(yè)務(wù)；制定面向養(yǎng)老金融客戶的產(chǎn)品,不定期面向具有較低風(fēng)險承受能力、追求穩(wěn)健收益的持離退休證的養(yǎng)老客戶發(fā)行養(yǎng)老無憂型理財產(chǎn)品等；以舉辦養(yǎng)老理財沙龍、理財講座等形式為廣大養(yǎng)老客戶提供養(yǎng)老理財資產(chǎn)配置和咨詢等服務(wù)。中國銀行與S省部分養(yǎng)老保險中心、醫(yī)療中心開展了存款、結(jié)算、社保卡等業(yè)務(wù)合作,積極支持S省社會養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

7.開展養(yǎng)老服務(wù)“示范單位”、“愛心護(hù)理工程”創(chuàng)建活動,樹立民間資本運(yùn)營養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)機(jī)構(gòu)標(biāo)桿。近年來,Y省評選出了146個養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)示范單位,用福彩公益金采取“以獎代補(bǔ)”的形式給予資助。2008年以來,共資助民辦機(jī)構(gòu)120多家,資助金額800多萬元。

在人力資源建設(shè)方面,免費(fèi)培訓(xùn)護(hù)理員,提高民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)水平。如Y省民政廳下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)培訓(xùn)工作的通知》,成立了Y省養(yǎng)老服務(wù)執(zhí)業(yè)技能培訓(xùn)學(xué)校,并確定ZZ大學(xué)護(hù)理學(xué)院、Z市第九人民醫(yī)院、HN大學(xué)護(hù)理學(xué)院、Z市家政協(xié)會執(zhí)業(yè)培訓(xùn)學(xué)校等為全省養(yǎng)老護(hù)理員的培訓(xùn)基地。舉辦全省民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)養(yǎng)老護(hù)理員和管理人員技能大賽,表彰優(yōu)秀養(yǎng)老院長、優(yōu)秀養(yǎng)老護(hù)理員、優(yōu)秀養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等,借以宣揚(yáng)和提高民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和從業(yè)人員的社會地位。

(三)保障：資金投入

1.加強(qiáng)直接財政投入。據(jù)統(tǒng)計,S省在“十二五”的前三年,各級政府共投入8.9億專項資金(其中,2011年、2012年、2013年分別是1.5億、2.58億、4.86億),年均增長79.8%,用以扶持民辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的建設(shè)。具體為以下三個支持：

(1)支持民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)。2010年,S省財政廳等部門出臺了《關(guān)于印發(fā)2010～2012年S省養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)實施方案的通知》,在支持公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)的同時,積極扶持民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè),省財政對達(dá)標(biāo)的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)給予一次性補(bǔ)助,省北、省中和省南地區(qū)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)分別為每張床位3000、2500和2000元,最高可補(bǔ)助30萬元。2012年8月,財政廳等部門制發(fā)了《關(guān)于鼓勵興辦護(hù)理型養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的通知》,對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的支持轉(zhuǎn)為以護(hù)理型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為重點(diǎn),對達(dá)到省級示范性標(biāo)準(zhǔn)的民辦護(hù)理型養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu),省財政擇優(yōu)給予扶持,資助標(biāo)準(zhǔn)為每張床位省北地區(qū)5000元、省中地區(qū)4000元和省南地區(qū)3000元。

(2)支持民辦社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心的建設(shè)。2012年4月,S省出臺了《社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心(站)》省級“以獎代補(bǔ)”轉(zhuǎn)型資金補(bǔ)償辦法,對民辦省級示范性社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心給予公辦機(jī)構(gòu)同樣標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)助,補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為經(jīng)濟(jì)薄弱地區(qū)每家15萬,其他地區(qū)每家10萬,對達(dá)標(biāo)的民辦農(nóng)村“老年關(guān)愛之家”給予一次性補(bǔ)助,補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為每張床位省北3000元、省中2500元、省南2000元。

(3)支持民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)護(hù)理院培訓(xùn)。2012年8月,S省財政廳等部門制定了《養(yǎng)老護(hù)理服務(wù)員培訓(xùn)實施方案(2012～2015年)》,對包括民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在內(nèi)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)護(hù)理人員給予免費(fèi)培訓(xùn),省財政承擔(dān)中、高級養(yǎng)老護(hù)理員的培訓(xùn)經(jīng)費(fèi),并對各地承擔(dān)的初級護(hù)理員培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)給予補(bǔ)助,省北、省中和省南補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)分別為每人1200元、1100元和1000元。Y省連續(xù)數(shù)年由民政廳出資委托培訓(xùn)基地對全省所有民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在職的護(hù)理人員和管理人員進(jìn)行免費(fèi)培訓(xùn)。Y省L市人力資源和社會保障部門將養(yǎng)老護(hù)理員納入免費(fèi)職業(yè)技能培訓(xùn)范圍,對護(hù)理院分批次組織培訓(xùn)后統(tǒng)一考試頒證,逐步建立完善養(yǎng)老服務(wù)人員從業(yè)資格培訓(xùn)制度。2013年,L市將民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)人員納入政府公益性崗位政策扶持范圍,安排公益性崗位約100個。

S省各地嘗試通過政府購買養(yǎng)老服務(wù)等機(jī)制,支持民辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展。如S市出臺了支持政策,規(guī)定對新建和改(擴(kuò))建的具有介助和介護(hù)性質(zhì)的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu),給予每張床位0.25～1萬元的建設(shè)補(bǔ)貼；對取得ISO質(zhì)量體系認(rèn)證的再給予5萬元的一次性獎勵；對民辦居家養(yǎng)老服務(wù)中心按建筑面積分別給予20～60萬元的一次性建設(shè)補(bǔ)貼,根據(jù)托養(yǎng)人數(shù)每年給予2～10萬元的運(yùn)營補(bǔ)貼等。

2.落實養(yǎng)老服務(wù)有關(guān)的稅收優(yōu)惠①養(yǎng)老服務(wù)有關(guān)的稅收優(yōu)惠政策：1.養(yǎng)老院提供的育養(yǎng)服務(wù)免征營業(yè)稅(《營業(yè)稅暫行條例》＜國務(wù)院令第540號＞)；2.2014年9月30日前,對家政服務(wù)企業(yè)由員工制家政服務(wù)員提供的家政服務(wù)取得的收入免征營業(yè)稅(《財政部、國家稅務(wù)總局關(guān)于員工制家政服務(wù)免征營業(yè)稅的通知》＜財稅[2011]51號＞)；3.對政府部門和企事業(yè)單位、社會團(tuán)體以及個人等社會力量投資興辦的非營利性老年服務(wù)機(jī)構(gòu)取得的收入符合條件的,免征企業(yè)所得稅(《企業(yè)所得稅法》＜主席令第六十三號＞)；4.老年服務(wù)機(jī)構(gòu)自用的房產(chǎn)、土地免征房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅(《財政部、國家稅務(wù)總局關(guān)于對老年服務(wù)機(jī)構(gòu)有關(guān)稅收政策問題的通知》＜財稅[2000]97號＞)；5.養(yǎng)老院占用耕地免征耕地占用稅。(《耕地占用稅暫行條例》＜國務(wù)院令第511號＞)；6.對個人通過非營利性社會團(tuán)體和政府部門向非營利性的老年服務(wù)機(jī)構(gòu)的捐贈,在個人所得稅前準(zhǔn)予全額扣除。(《財政部、國家稅務(wù)總局關(guān)于對老年服務(wù)機(jī)構(gòu)有關(guān)稅收政策問題的通知》＜財稅[2000]97號＞)7.對企事業(yè)單位、社會團(tuán)體通過非營利性的社會團(tuán)體和政府部門向非營利性的老年服務(wù)機(jī)構(gòu)的捐贈支出,在年度利潤總額12%以內(nèi)的部分,準(zhǔn)予在計算應(yīng)納稅所得額時扣除(《企業(yè)所得稅法》＜主席令第63號＞)。。S省簡化減免稅辦流程,減輕納稅人的負(fù)擔(dān)。將養(yǎng)老服務(wù)的相關(guān)稅收優(yōu)惠界定為備案類減免稅,符合條件的納稅人僅需要到稅務(wù)主管機(jī)關(guān)辦理備案手續(xù),無需層層審批,即可享受到稅收優(yōu)惠政策。隨著養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展,其種類不再僅僅限于養(yǎng)老院。為了積極引導(dǎo)、鼓勵社會力量參與養(yǎng)老服務(wù)事業(yè),S省各級地稅部門深入調(diào)研,進(jìn)一步明確并向社會公布了符合享受優(yōu)惠政策的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的相關(guān)條件；加強(qiáng)政策宣傳,營造良好的政策環(huán)境。各地稅部門通過印制政策匯編、網(wǎng)站政策解讀、制作電視專題片、納稅服務(wù)熱線以及舉辦納稅人學(xué)校等方式,大力宣傳養(yǎng)老服務(wù)稅收優(yōu)惠政策,確保納稅人及時知曉。

S省落實養(yǎng)老服務(wù)有關(guān)的稅收優(yōu)惠情況如下：2012年,全省享受減免的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)共2000余戶,減免地方稅收5.67億元；對2013年全省征管系統(tǒng)中有繳稅記錄的39家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的調(diào)研顯示,其營業(yè)稅應(yīng)稅收入主要為對外房屋租金、飲食業(yè)、停車費(fèi)等收入,不屬于按規(guī)定享受減免稅的收入范圍,符合條件的養(yǎng)老服務(wù)收入均已經(jīng)享受稅收減免。

對民辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)采購設(shè)施設(shè)備給予支持。從2008年開始,Y省向采購空調(diào)、洗衣機(jī)、護(hù)理床、老年洗浴設(shè)備、電視等規(guī)模較大、運(yùn)營規(guī)范的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)給予支持。Y省L市政府明確規(guī)定：對非營利性養(yǎng)老服務(wù)實行稅費(fèi)減免優(yōu)惠,免征企業(yè)所得稅、營業(yè)稅、養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)自用房產(chǎn)、土地的房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、水利建設(shè)專項費(fèi)、排污費(fèi)等。市發(fā)改委印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步明確養(yǎng)老機(jī)構(gòu)有關(guān)價格及收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的通知》,對養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)用水、電、氣、暖享受與居民同價,有線電視和電信運(yùn)營部門免征一次性接入費(fèi)。

三、民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的未來方向

綜上所述,民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的經(jīng)驗為加強(qiáng)法制建設(shè)、構(gòu)建合理機(jī)制、保障資金投入,這可為民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的宏觀政策設(shè)計與地方具體實踐提供一定借鑒。在今后的發(fā)展中,合理選擇政府引導(dǎo)民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的目標(biāo)至關(guān)重要。

一般來講,政府引導(dǎo)民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的目標(biāo)主要有兩個：一是依靠市場力量向老年人提供質(zhì)優(yōu)且能負(fù)擔(dān)得起的養(yǎng)老服務(wù)；二是利用養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的活躍為經(jīng)濟(jì)增長提供新的引擎。前者為社會目標(biāo),而后者是經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。盡管社會目標(biāo)的達(dá)成需要一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ),但國內(nèi)外的社會保障制度實踐告訴我們,過于重視經(jīng)濟(jì)目標(biāo),往往會損害社會目標(biāo)的實現(xiàn),從而導(dǎo)致諸多社會問題；過度聚焦社會目標(biāo),很可能會損害社會保障制度自身以及整個經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行效率。也就是說,建立健全社會保障制度應(yīng)將上述兩個目標(biāo)擺在同等重要的位置。這意味著我們既不能經(jīng)由過于慷慨的引導(dǎo)機(jī)制推動民營資本提供價格過于低廉的養(yǎng)老服務(wù)；更不能為了經(jīng)濟(jì)增長,而忽視民眾的收入和消費(fèi)水平,依靠引導(dǎo)性較差的機(jī)制或因監(jiān)管不力使得民營資本提供過度奢侈的養(yǎng)老服務(wù),從而導(dǎo)致很多老年人無法享受到應(yīng)有的養(yǎng)老服務(wù)。

同時,應(yīng)該看到,我國當(dāng)前的社會經(jīng)濟(jì)形勢是：經(jīng)濟(jì)增長模式正在由政府主導(dǎo)投資向更加重視消費(fèi)拉動轉(zhuǎn)變；公平正義已然成為社會共識；我國的養(yǎng)老服務(wù)制度尚不能給老年人提供充足有效的養(yǎng)老服務(wù)。在這種背景下,上述第一個目標(biāo)應(yīng)格外加以重視[1]。以合理目標(biāo)為未來方向,通過有效的法制建設(shè)、機(jī)制構(gòu)建和資金投入,可為民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)走向良性軌道提供有力支撐。

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