政府干預政策的合法化危機之根源探究

翟月玲,袁桂林

(1.聊城大學法學院,山東聊城 252059；2.北京師范大學 教育學部,北京 100875)

合法地位是政策合法化所追求的目標,也就是說,合法性是政策的一個重要特征,合法化是政策獲得合法性的過程。正是通過合法化,政策才具有了合法性。政策合法化包含三個層次上的含義,一是政策主體依大多數(shù)人的意志做出正確的判斷,選擇一項政策建議；二是為這項建議建立政治上的支持和對領導權(quán)力的承認；三是政府干預政策取得法定地位的過程[1]。如果其中任何一個方面出現(xiàn)問題,就會出現(xiàn)政府干預政策的合法化危機。政府干預政策的合法化危機之根源是什么呢?

一、固有的制度風險

固有的制度風險使政府干預政策出現(xiàn)合法化危機。

現(xiàn)代社會已呈現(xiàn)為一種風險社會,且風險正從傳統(tǒng)向現(xiàn)代過渡。傳統(tǒng)風險的表現(xiàn)形式以自然災害為主,而現(xiàn)代風險更多地表現(xiàn)為人為后果,人類決策和行動對自然和人類社會的影響程度明顯提高,組織制度成為現(xiàn)代風險社會的一個基本風險源[2]。

什么是制度?舊制度學派的代表康芒斯認為制度就是集體行動控制個體行動,新制度學派代表科斯、諾斯等繼承了這一解釋。諾斯在《制度、制度變遷與經(jīng)濟績效》一書中強調(diào)：“制度是一種人類用來決定人們相互關系的任何形式的制約的社會性游戲規(guī)則。制度制約既包括對人們所從事的某些活動予以禁止的方面,有時也包括允許人們在怎樣的條件下可以從事某些活動的方面。”[3]也就是說,制度是集體對個體的約束規(guī)則,這種約束規(guī)則存在著一種固有的制度風險。

什么是制度風險?“制度風險”是德國學者烏爾里希·貝克在1986年出版的《風險社會》一書中提出的。在他看來,風險與制度具有本體關聯(lián)性,“工業(yè)生產(chǎn)的無法預測的結(jié)果轉(zhuǎn)變?yōu)槿蛏鷳B(tài)困境根本不是一個所謂的‘環(huán)境問題’,而是工業(yè)社會本身的一種制度性危機”[4]。一方面,現(xiàn)代社會風險受制于人的一定的制度約束；另一方面,風險需要通過各種制度來控制。因此,他認為“當代社會風險是一種制度性風險,它是現(xiàn)代制度變異過程中的產(chǎn)物。風險概念表明人們創(chuàng)造了一種制度文明,以便使自己的決定將會造成的不可預見的后果具備可預見性,從而控制不可控制的事情”[5]。他認為制度已成為社會不能控制的威脅,“制度問題”已成為風險社會形成的主要根源[6]。貝克認為社會風險本質(zhì)上是“制度沖突”與“制度缺場”。制度沖突表現(xiàn)為社會分工與生產(chǎn)專業(yè)化相共生的制度性分化,即制度系統(tǒng)內(nèi)部對同一種行為在制度安排上的不一致,行為規(guī)范互相存在著矛盾和抵觸,這將使人們無所適從。同時制度系統(tǒng)應有的規(guī)范行為和傳遞信息的作用也得不到發(fā)揮,導致現(xiàn)代化的“制度風險”。而制度缺場則使制度系統(tǒng)對某些外部性行為制度規(guī)范缺失,出現(xiàn)制度性漏洞。制度缺場容易使人追求個人利益而損害他人或社會整體利益,而這種行為又不會受到懲罰,從而變相地鼓勵了這種行為,使這種行為難以得到有效的約束和規(guī)范[7]。正是“制度沖突”與“制度缺場”導致了政策危機[8],從而使關鍵性的制度失去了根基和歷史合法性,出現(xiàn)了政策合法化危機。

政策合法化危機的實質(zhì)是指政策對作為環(huán)境的其他制度的不適應,與其他制度發(fā)生了沖突[9]。制度風險首先表現(xiàn)為制度與相關的其他正式制度或非正式制度之間的沖突。任何政策都是在一定制度系統(tǒng)里,在與其他制度的互動中實現(xiàn)自身目標的,沖突會使政策的結(jié)果偏離預期目標而出現(xiàn)風險或危機。只要政府干預政策在同一場域內(nèi)與其它制度之間存在沖突,其風險或危機就可能發(fā)生。因此,在政治、經(jīng)濟、社會、文化等眾多領域中,雖然某一項政府干預政策就其自身孤立看來既必要又合理,但如果它在同一場域內(nèi)與其他制度發(fā)生沖突,就可能出現(xiàn)制度功能失調(diào),如果不加以及時調(diào)整,就可能引發(fā)政府干預政策的合法化危機。

二、社會階層分化給合法化帶來的難題

社會階層分化在給利益整合帶來困境的同時,也給政策合法化帶來了難題。

(一)階層分化給利益整合帶來的難題

“利益群體”、“社會階層”的提法起始于20世紀80年代中期以后。“利益群體”有廣義與狹義之分,狹義上的“利益群體”是指“在社會利益體系中,具有相同的利益地位,有著共同的利害與需求、共同的境遇與命運的群體”[10]。廣義的“利益群體”泛指在各種不同標準下被劃分成的具有相同社會特質(zhì)的人群,如階級、階層和集團等等均可涵蓋在內(nèi)?！吧鐣A層”是指“在經(jīng)濟利益上地位相近的人所構(gòu)成的群體”,包含“相同的利益地位”、“共同的利害與需求”、“共同的境遇與命運”。

改革開放前,中國的社會階層結(jié)構(gòu)簡單地分為“兩個階級、一個階層”,整個社會利益結(jié)構(gòu)單一。改革開放以來,隨著向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)軌,中國社會利益不斷分化,社會階層結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻的變化,利益主體日益多元化。不同的學者對我國目前的社會階層結(jié)構(gòu)有著不同的劃分。有學者認為中國社會新型利益群體分化為“獲利最大者群體、一般獲益者群體和利益相對受損群體”[11]。獲利最大者群體包括大型國有企業(yè)經(jīng)理、民營企業(yè)家、各種老板、經(jīng)理、工程承包人、各種經(jīng)紀人、明星以及外企管理、技術(shù)層人群等。一般獲益者群體包括知識分子、干部、一般經(jīng)營管理者、辦事員、店員、工人、農(nóng)民等各個階層的人,他們是中國改革穩(wěn)步推進的社會基礎。一般獲益者集團內(nèi)部已發(fā)生分化和整合：在知識分子群體崛起的同時,出現(xiàn)了大批失業(yè)下崗職工,他們被從一般獲益者集團中分離出去,成為利益相對受損者。最為突出的利益相對受損集團是失業(yè)者群體和下崗者群體。中國社科院“當代中國社會結(jié)構(gòu)變遷研究”課題組把當代中國社會階層劃分為十大階層：“國家與社會管理者階層、經(jīng)理人員階層、私營企業(yè)主階層、專業(yè)技術(shù)人員階層、辦事人員階層、個體工商戶階層、商業(yè)服務業(yè)員工階層、產(chǎn)業(yè)工人階層、農(nóng)業(yè)勞動者階層和城鄉(xiāng)無業(yè)失業(yè)半失業(yè)者階層。”[12]不管如何劃分,最終都可將當代中國社會階層劃分為強勢群體、中間階層和弱勢群體三大階層,隨著我國社會階層結(jié)構(gòu)的逐漸定型,各階層的階層意識逐漸形成,各階層大都形成了自己的利益訴求。強勢群體更多關注自身政治權(quán)益,中間階層更多關注住房、教育,農(nóng)民和下崗工人等弱勢群體更多地關注就業(yè)和社會保障等問題。社會精英組成的強勢群體日益結(jié)成利益同盟,擁有強勢的社會政治、經(jīng)濟、生活話語權(quán),而弱勢群體日漸失去這些話語權(quán),社會利益格局的天平向強勢群體傾斜,如收入差距過大就是一個重要的例證。

在社會階層分化的同時,社會階層之間的矛盾也日益凸顯。對社會利益關系的調(diào)整是社會改革的本質(zhì)訴求,也是政府干預政策的應盡之責,當某些具體的改革措施侵害了某些利益群體的利益,且其合理利益長期得不到滿足的話,必然會引發(fā)各種社會矛盾。如因征地拆遷、城市執(zhí)法等原因引起的大量的“直接利益沖突”和“群體性突發(fā)事件”等有力地說明了這一問題。群體性突發(fā)事件中大量與事件本身無直接關系的圍觀者之所以參與進去,是因為人們會自動按照自己的階層地位和階層利益進行選擇和站隊。“直接利益沖突”和“群體性突發(fā)事件”從根本上講是強勢階層和弱勢階層的矛盾,說明我國當前的階層矛盾已日益顯性化、復雜化、尖銳化。目前,我國階層固化嚴重,社會階層間缺乏合理的流動機制,階層邊界封閉趨勢嚴重,社會弱勢階層的人很難通過自身的努力向上流動,這是導致階層之間矛盾激化的主要原因。

市場經(jīng)濟條件下,政府部門是由不同的利益群體組成的,每個利益群體都有自己的利益訴求,如一些政府部門把部門權(quán)力利益化,政府職能發(fā)生扭曲。有時,政府部門在制度設計、政策制定和執(zhí)行時過于向強勢群體傾斜,而“官員腐敗又進一步加劇民眾對國家和社會管理者階層的不信任”[13],在這種情況下,大量社會矛盾產(chǎn)生也就不足為奇。這不僅導致大量社會矛盾產(chǎn)生、干群矛盾激化,同時也給制度進行利益協(xié)調(diào)帶來合法化難題,成為政策合法化危機和社會危機的主要導火索。

(二)利益協(xié)調(diào)制度中的合法化難題

政府應該建設一個什么樣的利益協(xié)調(diào)機制?社會應當把哪些財富看成是正當合法的獲得?如何衡量一種制度本身是否合理合法?我們是依據(jù)現(xiàn)有制度協(xié)調(diào)人們的利益行為呢,還是應該使制度更加合理化合法化?協(xié)調(diào)社會利益關系應該先從哪一個環(huán)節(jié)入手[14]?這些問題是實現(xiàn)我國社會利益協(xié)調(diào)機制的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型時必須予以考慮的問題。

改革開放以來,利益協(xié)調(diào)機制其實并不盡如人意,利益協(xié)調(diào)的制度設計應該成為我們思考的首要環(huán)節(jié)。作為利益協(xié)調(diào)制度的政府干預政策,其合法性首先源自于政策是否反映大多數(shù)人的利益和對弱勢群體的關懷。政府干預政策源于解決政策性問題,而政策性問題是基于社會問題而產(chǎn)生的,社會問題是涉及到大多數(shù)人利益的問題,因此,政府干預政策必須以公共利益為其價值取向,對社會利益進行權(quán)威性分配,因而只有反映大多數(shù)人利益的政府干預政策,才能使其具有合法性。“認為只要符合法律程序就可以接受,而沒有必要去驗證去評價這種程序,這種觀念與合法性是不相容的?！盵15]因此,政府干預政策合法化不僅要求其內(nèi)容、程序合法,而且要合乎公共利益的社會價值取向[16]。因為“權(quán)力的強制命令可能會使人們順從,但卻得不到人們的忠誠。權(quán)威被所有人當作正當?shù)姆▌t接受,而對權(quán)力,公民們還有支持或者反對的選擇”[17]?，F(xiàn)代政府必須通過政策輸出,將其政治主張作用于社會,只有當政策得到大多數(shù)民眾擁護時,才有助于實現(xiàn)其統(tǒng)治權(quán)力向統(tǒng)治權(quán)威的轉(zhuǎn)化。只有具有權(quán)威的政策,其合法性才能得到進一步加強,才能使政府干預政策得到有效執(zhí)行并使政策目標得以達成,也才能促進社會的發(fā)展和大多數(shù)人生活質(zhì)量的提高。

改革開放以來,隨著中國經(jīng)濟高速發(fā)展,貧富差距、失業(yè)下崗、“三農(nóng)”問題等等社會問題不斷累積,再加上社會轉(zhuǎn)型中的政策性問題,嚴重侵蝕了中國政治權(quán)力的合法性基礎,并且使政府干預政策合法化危機由隱形走向顯性[18]。在中國,“人們對于權(quán)威的認同程度在不斷下降；黨和政府及領導人的威望大不如從前；對抗政府政策法令的技巧己達到爐火純青的地步；中央政府一些關于國計民生的重大決策無法順利施行……更普遍存在的是一種逆反現(xiàn)象,凡是來自上邊的意圖、決定,都會引起一種出自本能的反感和自發(fā)的抵制”[19]。這些兼具經(jīng)濟和政治意義的“反感”和“抵制”,正是政府干預政策合法性危機的重要顯現(xiàn)。因此,政府干預政策必須關注社會公平問題,考慮或兼顧社會弱勢群體的利益,這也是政府干預政策合法性和道德性的要求。忽視這些群體有違政府干預政策的公共性,就可能出現(xiàn)利益協(xié)調(diào)中的政策合法化危機。目前由于利益的重新分配,社會弱勢群體作為國家改革政策的利益受損者得到國家政策的關懷是理所當然的,政府應通過政策性機制,依差別原則做出一些相應的制度安排,以服務于境況最差人的利益,增加他們社會和經(jīng)濟地位上升的機會,這樣才能增強政府干預政策的合法性[16]。

三、社會治理能力弱化

風險問題不僅是對全社會整體應對風險能力的挑戰(zhàn),更是對政府管理能力和社會治理能力的考驗。在多元社會背景下,提高社會治理能力以應對社會風險和政府干預政策合法化危機已成為當今社會必須解決的新課題。

社會治理能力是治理理論的一項核心內(nèi)容。治理理論是新公共管理運動中的三大理論流派之一,具體包含以下幾個方面的內(nèi)容：一是治理制度應具有合法性。治理理論強調(diào)“權(quán)威的行使必須是合法的：掌權(quán)當局必須由公眾認可其具有合法地位,才有可能長期地有效行使權(quán)力。合法性不足,必然破壞公眾對變革規(guī)劃的信心和支持,最終破壞掌權(quán)者動員資源、推進合作與伙伴關系的能力”[20]。任何制度總是會有一些人不接受,關鍵是要使其具有一定的合法性。治理制度應該更多地考慮：治理能否獲得以及如何才能獲得更大的合法性。二是強調(diào)非政府部門的參與。治理理論的核心內(nèi)容是國家與市民社會之間的制衡關系,強調(diào)權(quán)利與責任并存,并將責任的轉(zhuǎn)移體現(xiàn)在體制上,主要表現(xiàn)為公私部門之間的界線趨于模糊,最典型的例證就是第三部門的出現(xiàn)。治理理論要求第三部門不依靠政府手中的正式資源,而要自行解決集體關切的問題。西方國家的第三部門不僅僅對政府產(chǎn)生了深刻影響,而且把傳統(tǒng)上屬于政府的許多任務接收了過去。并同時承擔了許多原本屬于政府的責任。三是肯定各社會公共機構(gòu)之間的相互依賴。在治理關系中,各個組織相互協(xié)商,不易有哪個機構(gòu)得以發(fā)號施令,包括政府在內(nèi),否則總是遭到抵抗。相互依賴的另外一面是,治理體制背景下,為了應對各個社區(qū)面臨的社會和經(jīng)濟問題,當?shù)厥姓瘑T會無不需要利用私營和志愿部門手中的資源,同時需要與更高層次的政府機構(gòu)結(jié)成伙伴關系,他們是重要的行為者,也是有吸引力的伙伴,但卻不能自作主張。治理意味著政策制訂者更加樂于采取更加開放的態(tài)度管理社會。四是強調(diào)行為者的自主自治。治理中參與者最終要形成自主自治的網(wǎng)絡,讓網(wǎng)絡連接種種政策群體。治理網(wǎng)絡不但涉及給政府的政策提供資金,而且還把政府的行政管理任務接收過來。治理理論強調(diào)制度設計體制要信息靈通且傳遞成本降低,認為自我建立的體制要比由政府施加的管理更為有效。這里政府在網(wǎng)絡中具有主導地位,可以間接地、部分地影響這些網(wǎng)絡。

目前,我國社會治理能力弱化。社會治理能力弱化主要表現(xiàn)為以下三個方面。首先,治理實踐中責任模糊。治理實踐中的最大困難是責任的模糊,導致政策制訂者和公眾不清楚相關事務到底由誰負責,公務人員可能有時把責任推卸給供貨商。由于“與市民社會各種機構(gòu)體制之間的矛盾和緊張關系,連接公、私、志愿部門的組織不盡完善,領導者的失誤、關鍵性的伙伴在時間進度和空間范圍上的意見不一以及社會沖突的深度等,都能給治理播下失敗的種子”[21]。因此,治理實踐中責任的模糊極可能導致治理失敗。其次,政府主導模式[22]。20世紀80年代中期形成的政府主導模式,到了20世紀90年代末期積累的問題越來越多,主要集中在以下幾個方面：行政權(quán)力擴張嚴重,尋租行為大量出現(xiàn)；政府職能持續(xù)走偏,公共服務質(zhì)量下降；社會公平受損,收入差距拉大。政府主導模式下,政府單中心治理架構(gòu)使社會自主治理能力弱化。行政決策缺少公民參與,政策過程缺少公民監(jiān)督,政策的公共性變異,公共服務者蛻變成自我服務的體系。而政府干預過多,必然導致行政權(quán)力的膨脹,尋租現(xiàn)象增多,監(jiān)督成本升高,腐敗難以遏制。又次,科層制管理危機。政府科層制管理方式帶有非常明顯的“統(tǒng)治”或“管制”特征,隨著社會發(fā)展與進步,政府科層制管制越來越不能適應形勢發(fā)展的需要,蘊含著深刻的危機。危機主要體現(xiàn)在兩個方面：一是理論上的危機,二是現(xiàn)實中的危機[23]。理論上的危機表現(xiàn)為科層制不斷遭到質(zhì)疑。從理論上來講,科層制只是一種假設,假設在一種最佳狀態(tài)下所達到的一種理想化的政府管理模型,現(xiàn)實因素被人為地忽略不計,這種理論上內(nèi)含的問題決定了科層管理制的內(nèi)在危機。韋伯本人也承認,“科層制如同工業(yè)資本主義以及形式主義一樣,只有在純粹工具性的、與價值無涉的層面才具有合理性,而一旦超越了這個層面,與現(xiàn)實的政府管理相矛盾的非理性因素就可能大量出現(xiàn),容易導致自我否定”[24]。而現(xiàn)實中的危機主要表現(xiàn)為科層制理論在實踐中的運用帶來的不良后果：管理者自上而下地壟斷式?jīng)Q定、命令,下級對上級絕對服從,形成官僚等級秩序,“導致了政府機構(gòu)臃腫、官僚隊伍龐大、官僚主義嚴重等問題,進而導致了國家財政負擔沉重、財政赤字和國債急劇攀升,甚至引發(fā)了嚴重的社會危機”[25]。

由于現(xiàn)代社會的復雜性,動態(tài)性和多樣性[26],造成了傳統(tǒng)的政府指令式的科層制行政管理模式己無法適應現(xiàn)代社會的需求,而導致治理失敗。這里的失敗特指政府和市場都沒有有效發(fā)揮其職能,處于雙重失敗的狀態(tài),包括政府失敗的可能和市場失敗的可能兩個方面,鮑勃·杰索普就指出：“市場,國家和治理都會失敗”[27]。政府和市場的雙重職能錯位是這種治理失敗狀態(tài)的第一個主要的表現(xiàn)形式。如果國家在管理模式中沒有融合市場機制和政府治理的各自優(yōu)點,使二者的職能沒有得到有效發(fā)揮,兼具了政府治理的缺陷和市場機制的缺陷,就會出現(xiàn)一種失敗的治理狀態(tài)。實際上,我國目前的公共管理體制就帶有這方面的一些特征,既有全能性政府造成的市民社會的不成熟,公民參與降低和對公共利益的監(jiān)督不足；也有最小化國家模式——過度市場化帶來的貧富差距和社會不公?！皬膶挿旱囊饬x上來說,全能主義國家和最小化國家模式都可以看成是治理失敗的國家模式?！盵28]

目前,中國的改革開放催生了多元利益主體,社會結(jié)構(gòu)開始分化,各種利益主體要求重新定義和實現(xiàn)其主體地位。在社會多元化發(fā)展的趨勢下,政府單中心治理結(jié)構(gòu)顯現(xiàn)出其封閉性和控制性特征,對日益變化的社會環(huán)境回應困難,從而造成了職能錯位,公平缺失,矛盾突起,社會治理失效。因此,提高社會治理能力,擺脫政府單中心治理的路徑依賴成為必要。

四、政府的自利性

政府干預政策的合法化危機的另一個重要根源是政府的自利性。

(一)過度擴張的政府自利性

政府自利性與政府公共性相對應,是政府的一個重要屬性,以潛在的或顯在的方式去追求政府自身利益為其表征。公共性是政府存在的合法性基礎和終極價值目標,而公共選擇理論認為政府同樣遵循“經(jīng)濟人”假設,會不斷地追求自身利益的最大化,也具有自利性的要求和沖動。而過度擴張的政府自利性將會逐漸侵蝕政府合法性的基石,如果過度擴張的政府自利性通過政策表現(xiàn)出來,最終可能引發(fā)政策合法化危機。

學者們大多認為政府自利性基本上包含三方面內(nèi)容：政府的自利性與政府的公共性相對,政府自利性是政府追求自身利益最大化的一種屬性,政府自利性分為合理的自利性和過度擴張的自利性。所謂合理的自利性是指在追求公共利益的過程中,政府在對公共資源的必要占有和使用中,為保證自身運作所需的必要成本,如經(jīng)費、公務費等必須的用度。而過度擴張的政府自利性則是指政府及其工作人員為追求自身利益,采用某種方式實現(xiàn)對公共資源的占有和使用,或者政府通過制定政策來獲得規(guī)制優(yōu)勢,從社會中獲取個人利益或部門利益[29]。

“經(jīng)濟人”角色是過度擴張的政府自利性的主要成因?！敖?jīng)濟人”是西方經(jīng)濟學者作為基本假設提出來的,因而又稱“經(jīng)濟人假設”。“經(jīng)濟人假設”是指：當一個人在經(jīng)濟活動中面臨若干不同的選擇機會時,他總是傾向于選擇能給自己帶來更大經(jīng)濟利益的那種機會,即總是追求最大的利益。對于“經(jīng)濟人假設”(Rational-EconomyMan)的思想淵源,人們通常要追溯到古典經(jīng)濟學的奠基者亞當·斯密。在《國富論》中,斯密指出：“各個人都不斷努力為他自己所能支配的資本找到最有利的用途。固然,他所考慮的不是社會的利益,而是他自身的利益,但他對自身利益的研究自然會或者毋寧說必然會引導他選定最有利于社會的用途?！盵30]“經(jīng)濟人”希望以盡可能少的付出,獲得最大限度的收獲,并為此可不擇手段。“經(jīng)濟人假設”也可以應用到政府及其官員。從公共資源中獲益的是特定的利益集團,而付費的是納稅人——廣大民眾。而現(xiàn)實社會中,人們對公共資源的過度需求,通常使政府熱衷于擴大建設項目,公共資源市場化容易導致政府預算的最大化、機構(gòu)膨脹、效率低下和官僚主義,為政府官員追逐自身私利創(chuàng)造了條件。因為政府及其官員是公共權(quán)力的執(zhí)行人,負責運用公共權(quán)力管理社會事務,而公共權(quán)力具有強制性,能夠支配稀缺的公共資源配置,任免重要職位,對某些事項可以自由支配。政府官員很容易利用自身的特殊地位,降低個人生產(chǎn)性投入成本,增加個人收益。如果制度再存在缺陷,政府官員可能會利用管理經(jīng)驗和信息優(yōu)勢,濫用授權(quán),獲取一些非法收益,損害公眾的利益?！案鱾€人過去和現(xiàn)在始終是從自己出發(fā)的”[31],現(xiàn)實中一個人不可能脫離他的個人利益而存在,政府官員也是現(xiàn)實經(jīng)濟關系制約下的、與社會中其他個人沒有本質(zhì)區(qū)別的個人。在我國現(xiàn)有的經(jīng)濟發(fā)展階段,“人們奮斗所爭取的一切,都同他們的利益有關”[32]?，F(xiàn)實中,恰恰是由于政府官員的經(jīng)濟人行為,才導致政府的經(jīng)濟人行為。

特別是政府擁有行政自由裁量權(quán),而政府權(quán)力又有擴張的本性,政府及其工作人員就可能利用自由裁量權(quán)的伸縮性設租、尋租,謀取自身利益,從而為政府自利性的擴張?zhí)峁┝丝赡堋Ｊ袌鼋?jīng)濟條件下,掌權(quán)的組織和個人有可能把個人利益邊界擴大,超越其應有的邊界限制。因此,過度擴張的政府自利行為頻發(fā),其根源在于制度安排的缺陷,沒有為政府權(quán)力擴張設定限定機制。過度擴張的政府自利行為,主要包括以下兩種方式：一是為了部門利益或個人利益,搞“上有政策,下有對策”,甚至“變通”政策,最典型的就是以收費或罰款代管理,在行政管理上“有利就上無利就讓”。二是違法行政。如為了追求法外利益,不惜違反規(guī)章制度,違反法定程序。近年來大量“窩案”、“串案”說明擴張性自利行為己經(jīng)走上“集團化”道路。

(二)過度擴張的政府自利性引發(fā)政策合法性危機

德國思想家馬克斯·韋伯曾指出：“可以說,塵世中的一切國家、一切時代的所有的人,不管其實現(xiàn)這種欲望的客觀可能性如何,全都具有自利性欲望”[33]。自利性一直存在于所有的人身上,政府組織也不例外。合理的自利性需求有利于公共目標的實現(xiàn)。但是過度擴張的政府自利性引發(fā)政府和政策合法性危機。

個體利益侵犯公眾利益會削弱公共政策的合法性。作為“理性”的謀利動物——人,不可避免地具有自利性,公共政策的制定者和執(zhí)行者也不例外,但“為了狹隘的個人目的而行使的權(quán)力是不具備合法性的”[34]。事實上,一旦權(quán)力功能私人化,只為私利服務,政府、權(quán)力、政策都將受到質(zhì)疑。作為多元利益主體之一的政府也會尋求自身利益的最大化,當公共政策的制定者或執(zhí)行者在進行利益選擇時從自身的角度出發(fā)；或受到其他政策相關團體的不當影響或受個人好惡情感的影響,使政策制定與政策執(zhí)行的價值發(fā)生轉(zhuǎn)向,有的甚至有意“創(chuàng)租”和“設租”,使公共政策朝有利于個人和小團體的角度轉(zhuǎn)化而侵犯公眾利益時,公共政策就發(fā)生異化,公共政策的合法性就會受到削弱[16]。

公共權(quán)力偏離公眾價值取向?qū)е抡邇?nèi)容不合法?！皟r值標準直接影響甚至決定公共政策的性質(zhì)、方向、合法性、有效性和社會公正的程度。”[35]公共政策只能以公共利益為價值取向。公共權(quán)力來源于人民的授予與委托,公共政策的制定和實施實質(zhì)上就是公共權(quán)力的運用過程。政策主體在解決公共問題時必須以公共利益為其價值取向,得到公眾的認可、支持與擁護,否則公共政策就失去了合法性。然而,尋租、壟斷與腐敗使公共權(quán)力在運行過程中發(fā)生異化,即公共權(quán)力不再是協(xié)調(diào)公共利益的工具,而是成為某些個人、集團或階層牟取私利的工具,政策偏離公眾利益,政策制定者制定或推行僅代表自己利益的公共政策,這種政策是不具有合法性的[16]。當公共權(quán)力被個人或團體不正當、不合理地使用時,其制定和實施的公共政策必然會喪失合法性[36]。當政策的制定和執(zhí)行忽視了民眾利益和社會公共利益的需求時,未合理與公平地實現(xiàn)政策對社會有限資源配置,就會降低民眾對政府的認同意識,導致政策合法化危機,而政策的合法性危機就會引發(fā)政府合法性危機,導致嚴重的社會影響[37]。

因此,必須建立起剛性的約束機制,將權(quán)力運作置于陽光之下,關進制度籠子里。對利益而言,將公共利益與個人利益、正當利益與不正當利益的邊界制度化、透明化十分必要。也就是說,政府決策過程應該公開,讓社會組織和公民進行有效的利益表達和監(jiān)督,只有這樣,出臺的政策才能代表公共利益而不是政府部門利益,才不至于使膨脹的政府自利性披上“合法”的外衣。

五、結(jié)語

總之,固有的制度風險、社會階層分化、社會治理能力弱化、過度擴張的政府自利性成為政府干預政策的合法化危機的四個主要根源。首先,“制度沖突”與“制度缺場”導致固有的制度風險,使政府干預政策易于與系統(tǒng)內(nèi)的其他正式制度或非正式制度之間產(chǎn)生沖突。政府干預政策與其它制度之間的沖突,容易導致政府干預政策合法化危機的發(fā)生。只有及時調(diào)整,才可能避免政府干預政策的合法化危機的出現(xiàn)。其次,社會階層分化在給利益整合帶來困境的同時,也給政府干預政策的合法化帶來了難題。政府干預政策應以化解社會矛盾和干群矛盾為基點,盡量選擇有利于社會各階層利益關系和諧的調(diào)整方案,避免社會矛盾和干群矛盾激化,以避免出現(xiàn)利益協(xié)調(diào)制度中的合法化難題。再次,治理實踐中責任模糊、政府單中心治理架構(gòu)、科層制管理使社會自主治理能力弱化,降低了社會應對社會風險和政策合法化危機的社會治理能力。為增加社會治理能力,必須培育社會力量,擴大公民在政府干預政策中的參與力度,擺脫政府單中心治理的路徑依賴,破解政府干預政策的合法化困境。又次,過度擴張的政府自利性也為政府干預政策的合法性帶來困境。政府“經(jīng)濟人”角色和行政自由裁量權(quán)的濫用是過度擴張的政府自利性的主要成因,政策的制定者和執(zhí)行者以個體利益侵犯公眾利益會削弱公共政策的合法性,公共權(quán)力偏離公眾價值取向會導致政策內(nèi)容不合法,如果政府干預政策的決策過程不公開,社會組織和公民不能有效進行利益表達和監(jiān)督,剛性的權(quán)力約束機制不能很好的建立起來,過度擴張的政府自利性就會引發(fā)政府干預政策的合法化危機。因此,只有從固有的制度風險、社會階層分化、社會治理能力弱化、過度擴張的政府的自利性四個方面全面考慮,才可能避免政府干預政策的合法化危機的出現(xiàn)。

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