土地與房子：70年后怎么辦？

朱征夫

關(guān)于我國房地產(chǎn)的權(quán)利歸屬，法律對(duì)房屋和土地做了不同的規(guī)定。房主對(duì)房屋擁有所有權(quán)，對(duì)土地只有使用權(quán)；房屋建筑有使用壽命，而房屋所有權(quán)卻無限期；土地所有權(quán)屬于國家，房主只擁有土地的使用權(quán)，而土地使用權(quán)又是有限期的。于是就出現(xiàn)了無限期的房屋所有權(quán)和有限期的土地使用權(quán)之間的矛盾。按現(xiàn)有法律規(guī)定，住宅建設(shè)用地的使用權(quán)以70年為限，那么，70年土地使用權(quán)到期以后，土地怎么辦？房子怎么辦？

關(guān)于這個(gè)問題，曾經(jīng)有過“房隨地走”和“地隨房走”的爭論。所謂“房隨地走”，就是土地使用權(quán)到期以后，能夠續(xù)期的，房屋歸房主繼續(xù)使用；不能續(xù)期的，房屋隨土地由國家無償收回。其法律依據(jù)是《城市房地產(chǎn)管理法》第21條：“土地使用權(quán)出讓合同約定的使用年限屆滿，土地使用者未申請(qǐng)續(xù)期或者申請(qǐng)續(xù)期但依照前款規(guī)定未獲批準(zhǔn)的，土地使用權(quán)由國家無償收回”，以及《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第40條：“土地使用權(quán)期滿，土地使用權(quán)及地上建筑物、其他附著物所有權(quán)由國家無償收回”。這一主張非常令人不安。因?yàn)檫@兩份法律文件均出臺(tái)于上世紀(jì)90年代初，均未預(yù)見到日后會(huì)出現(xiàn)部分區(qū)域地價(jià)瘋漲、房價(jià)畸高，老百姓買房不堪重負(fù)的局面。如果人們花幾十年的積蓄買到了房，又被政府以土地使用權(quán)到期為由無償收回，必會(huì)造成社會(huì)不公，并可能引發(fā)社會(huì)動(dòng)蕩。

所謂的“地隨房走”，即只要房屋還在，土地使用權(quán)就繼續(xù)存在，使用權(quán)到期的應(yīng)當(dāng)續(xù)期；如果土地使用權(quán)到期時(shí)房屋已經(jīng)不存在，則土地使用權(quán)不再續(xù)期。

不過，有關(guān)爭論到《物權(quán)法》頒布時(shí)即告一段落。因?yàn)槲餀?quán)法第149條規(guī)定，住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿的，自動(dòng)續(xù)期。這一規(guī)定既沒有采取“房隨地走”的原則，也沒有采取“地隨房走”的原則，而是把建設(shè)用地分為住宅建設(shè)用地使用權(quán)和非住宅建設(shè)用地使用權(quán)，對(duì)住宅建設(shè)用地使用權(quán)，不論地上是否有建筑物，均采用到期后自動(dòng)續(xù)期的辦法。問題是，何謂“自動(dòng)續(xù)期”？是否無需提出申請(qǐng)即可續(xù)期？是的。要補(bǔ)交出讓金嗎？難說。

要不要交出讓金才是問題的關(guān)鍵。從物權(quán)法的立法過程看，“要不要交費(fèi)”這一問題曾引發(fā)激烈爭論。草案的第五次審議稿規(guī)定：“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿的，自動(dòng)續(xù)期”。接著規(guī)定：“建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期后，建設(shè)用地使用人應(yīng)當(dāng)支付土地費(fèi)。續(xù)期的期限土地使用費(fèi)支付標(biāo)準(zhǔn)和辦法，由國務(wù)院規(guī)定”。但在最后定稿時(shí)，有關(guān)支付土地使用費(fèi)的規(guī)定被撤了下來。據(jù)說是，立法人員對(duì)“自動(dòng)續(xù)期”的規(guī)定普遍表示贊成，但對(duì)于是否支付土地使用費(fèi)的問題，由于關(guān)系到廣大人民群眾的切身利益，認(rèn)為應(yīng)慎重對(duì)待，以不作規(guī)定為宜，日后根據(jù)情況再作研究。所以，續(xù)期是否繳費(fèi)的問題，并沒有定論。

隨著時(shí)間的推移，許多用于住宅的商品房“年事日高”，原來準(zhǔn)備留待將來解決的問題已變得日益迫切，住宅建設(shè)用地自動(dòng)續(xù)期時(shí)是否繳費(fèi)的問題，已到了必須明確、不宜再拖的時(shí)候了。筆者認(rèn)為，續(xù)期是否繳費(fèi)，應(yīng)重點(diǎn)考慮以下因素：

一是法理依據(jù)問題。既然《物權(quán)法》規(guī)定“自動(dòng)續(xù)期”，就應(yīng)當(dāng)是無附加條件的，不能設(shè)置人為的障礙。如果要補(bǔ)交出讓金，而部分業(yè)主因不愿補(bǔ)交出讓金而無法續(xù)期，就不能稱之為“自動(dòng)續(xù)期”。也就是說，“免費(fèi)續(xù)期”，實(shí)際上是“自動(dòng)續(xù)期”的應(yīng)有之義。

“免費(fèi)續(xù)期”有先例可循。我國的土地使用權(quán)制度主要借鑒香港的土地批租制度。港英政府在1844年以后批租土地的期限均為75年，因承租人抱怨租期太短，1848年開始將土地的批租期限調(diào)整到999年，不用補(bǔ)交任何地價(jià)。1898年開始取消999年租期的租約，改為75年的租約可再續(xù)期75年，并且不增加地價(jià)。1984年，為了維護(hù)香港在過渡期間的政治和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，《中英聯(lián)合聲明》規(guī)定，1997年7月1日到期的土地契約可以自動(dòng)延長到2047年。

土地使用期因此延長了50年，那么是否需要繳費(fèi)？“自動(dòng)延長”是否有“免費(fèi)延長”之義？《中英聯(lián)合聲明》附件三《關(guān)于土地契約》給出了答案，其第二條規(guī)定：“除了短期租約和特殊用途的租約外，已由香港英國政府批出的1997年6月30日以前滿期而沒有續(xù)期權(quán)利的土地契約，如承租人愿意，均可續(xù)期到不超過2047年6月30日，不補(bǔ)地價(jià)”。

二是民眾的承受力問題。經(jīng)濟(jì)學(xué)家在計(jì)算合理房價(jià)時(shí)經(jīng)常使用“房價(jià)收入比”的概念?！胺績r(jià)收入比”，是指住房價(jià)格與城市居民家庭年收入之比。按照國際上比較通行的說法，“房價(jià)收入比”在三到六倍之間為合理區(qū)間，超過這個(gè)合理區(qū)間，就視為房價(jià)偏高或過高。以廣州為例，一套市中心的普通三居室面積100平方米，按單價(jià)25000元/平方米計(jì)算，房價(jià)為250萬元，假設(shè)廣州一個(gè)中等收入家庭的月工資，即夫婦兩人的月工資之和按15000元計(jì)算，年收入為18萬元，則房價(jià)收入比為：250萬÷18萬=13.89，這意味著一個(gè)中等家庭不吃不喝也要積攢近14年才能買房。如果減去日常開支和養(yǎng)育孩子的費(fèi)用，則至少需要積攢二十年到三十年才能完成購房任務(wù)。此后才能從支付房款的經(jīng)濟(jì)重壓下解放出來，過自己真正想要的生活，可此時(shí)青春已經(jīng)遠(yuǎn)去，養(yǎng)老的問題又接踵而來。所以人們會(huì)無奈地感嘆最美好的時(shí)光都給了可惡的房子。

那么，如果土地使用權(quán)到期又要補(bǔ)交地價(jià)是什么概念呢？

國土資源部曾對(duì)全國620個(gè)房地產(chǎn)項(xiàng)目的地價(jià)房價(jià)數(shù)據(jù)進(jìn)行了調(diào)查，發(fā)現(xiàn)620個(gè)項(xiàng)目的地價(jià)占房價(jià)的比例平均為23.2%，其中最低比例為5.3%，最高為58.6%。越是在中心城市，地價(jià)占房價(jià)的比例就越高。如果住宅建設(shè)用地使用權(quán)到期，要補(bǔ)交地價(jià)才能續(xù)期的話，即使地價(jià)不變（按當(dāng)時(shí)的市場價(jià)評(píng)估可能更高），那也意味著，一對(duì)廣州青年夫婦，不僅幾乎把自己的一生獻(xiàn)給這可惡的房子，他們的子孫還得把自己五到十年的青春獻(xiàn)給那該死的地。這會(huì)被視為公權(quán)再次利用土地對(duì)民眾進(jìn)行掠奪，是人們難以接受的。

三是房產(chǎn)稅的問題。為了把政府從土地財(cái)政當(dāng)中解救出來，征收房產(chǎn)稅是一個(gè)不錯(cuò)的選擇。這幾年房產(chǎn)稅的試點(diǎn)之所以飽受詬病，除了立法權(quán)限問題和與上位法的關(guān)系問題外，還涉及土地使用權(quán)的性質(zhì)問題。如果按房地產(chǎn)的評(píng)估價(jià)值征稅，土地的價(jià)值占到了相當(dāng)?shù)谋壤??？煞恐鲗?duì)土地只有使用權(quán)，沒有所有權(quán)。而對(duì)于土地使用權(quán)，房主已經(jīng)按照建筑面積分?jǐn)偭送恋爻鲎尳?，再繳稅不合適。但如果換一種思路，在住宅建設(shè)用地自動(dòng)續(xù)期時(shí)，將批租改為年租，并在稅收法定、基本生活費(fèi)不課稅的原則基礎(chǔ)上，建立一個(gè)將房產(chǎn)稅、土地年租金或土地使用費(fèi)結(jié)合起來的綜合稅種，確定一個(gè)充分考慮到居民承受能力的稅率，對(duì)超出居民基本生活需要的房屋面積進(jìn)行征收，應(yīng)當(dāng)是一個(gè)可行的方案。

土地是人類最重要的財(cái)產(chǎn)，土地問題歷來就是一個(gè)政治問題。它集中反映社會(huì)正義和人心向背，也能決定政權(quán)歸屬。如果當(dāng)政者只看到土地上的錢，看不到其中的政治，恐怕只能暫時(shí)得到錢，而永遠(yuǎn)地失去政治。

（作者系第十一、十二屆全國政協(xié)委員，中華全國律師協(xié)會(huì)副會(huì)長）

原載于《同舟共進(jìn)》2014年第9期，轉(zhuǎn)載請(qǐng)注明出處