我國城市治理能力現(xiàn)代化的問題和走向
——基于發(fā)達國家城市治理經驗的啟示

耿靜

（華中師范大學政治學研究院，湖北武漢 430079）

我國城市治理能力現(xiàn)代化的問題和走向
——基于發(fā)達國家城市治理經驗的啟示

耿靜

（華中師范大學政治學研究院，湖北武漢 430079）

隨著我國城鎮(zhèn)化進程的推進，城市問題成為城市發(fā)展的重要阻礙，城市的可持續(xù)發(fā)展需要新的治理體系和治理機制。借鑒英國、美國、加拿大的治理經驗和教訓，對我國城市治理體系和治理能力的現(xiàn)代化無疑具有重要的現(xiàn)實意義和借鑒價值。

城市治理；發(fā)達國家；經驗借鑒

一、城鎮(zhèn)化進程中健全城市治理體系的必要性

自改革開放以來，中國的城鎮(zhèn)化率實現(xiàn)了翻番，2013年將達到53.37%，但是城市的治理體系并沒有完全適應城鎮(zhèn)化的進程，由此導致了很多城市問題。國務院參事任玉嶺指出，現(xiàn)階段城市問題頻發(fā)，足可以列舉出二十種之多，且城市問題的集中性和嚴重性對城市社會秩序構成威脅，成為阻礙城市協(xié)調發(fā)展的重要障礙。當前，我國城市問題主要表現(xiàn)在以下幾個方面：在工作重心方面，對經濟發(fā)展的關注有余，對公共衛(wèi)生、住房、食品安全、環(huán)保等方面作用發(fā)揮不足，產生了很大的問題；城市的組織架構方面，存在管理層次多、鏈條長、成本高、各層級部門之間職責難以劃分清楚等問題；在發(fā)揮社會組織作用方面，存在非政府組織的設立門檻較高，NGO與政府機構在人員、財務、運作上還沒有完全“脫鉤”，政府對NGO的“放權”不夠，未能將一些不應由政府行使的職能轉移給NGO，其運作的公開化、透明化和公信力有待提高等問題［1］。

聯(lián)合國人居中心的報告明確指出：提高城市發(fā)展的質量和實現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展的關鍵，不只是資金和技術，而是健全的城市管理，隨著“治理”這種新的管理公共事務的思想逐漸得到廣泛認同，城市管理也轉向城市治理。十八屆三中全會公報指出：“全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”創(chuàng)新社會治理，要改進社會治理方式，激發(fā)社會組織活力，增強社會發(fā)展活力。城市治理是社會治理的重要組成部分，全面創(chuàng)新社會治理的改革目標對城市治理提出了新的要求，因此，如何改變現(xiàn)有的城市管理體制成為我們城市治理的新命題。隨著城市公共產品供給的不斷擴張，城市治理體制需要進行相應的變革［2］。英國、美國、加拿大等發(fā)達國家是世界上最早形成大都市區(qū)的，并在其發(fā)展的不同階段、不同領域對都市治理體制進行了多次變革，它們在城市治理上積累的豐富的經驗教訓，對于推動我國城市治理體系的完善和發(fā)展，具有現(xiàn)實而直接的借鑒意義。

二、倫敦大都市區(qū)治理的實踐探索

倫敦大都市治理主要分為五個階段：早期實踐、倫敦郡議會時期、大倫敦議會時期、1986—2000年的多頭分散治理時期、大倫敦市政府時期。首先，19世紀上半葉的倫敦城由倫敦城法團（City of LondonCorporation）治理，倫敦城法團和各教區(qū)委員會提供了居民所需的部分公共產品，但眾多的治理主體之間難以協(xié)調，公共服務供給效率低下。其次，倫敦大都市區(qū)實行“倫敦郡議會——自治市議會”兩級治理體制，倫敦郡議會主要負責承擔涉及整個大都市區(qū)范圍的公共服務，兩級議會共同承擔如制訂地方條例與房屋拆遷方面的職能。再次，1986—2000年的多頭分散治理時期，倫敦市的治理體系主要包括三個級別，第一層級：32個自治市議會、倫敦城法團及其指派的委員會；第二層級：中央政府及其指派的組織；第三層級：私營部門和志愿部門，這個時期最大的變化就是私營部門和志愿部門的參與治理，給城市治理提供了新的血液［3］。最后，大倫敦市政府時期，大都市區(qū)實行“大倫敦市政府——自治市議會”的雙層治理結構，治理模式是一個多中心治理新模式，即政府部門、私人部門和志愿組織合作提供公共服務的模式，不僅如此，在城市公共產品的供給上，大倫敦市政府并不是大包大攬，而是通過激勵、支持和授權其他的組織或機構來代表政府提供公共服務。更為重要的是，倫敦市重視公民對治理過程的參與，通過政策引導公民對城市的建設建言獻策，共同參與城市治理，這不僅一定程度上給公民一種“城市是我家，建設靠大家”的歸屬感和向心力，也塑造培育了公民社會。

大倫敦市治理主體、體系的變遷是一個政府包辦—社會半?yún)⑴c—政府與社會博弈—政府與社會共同治理的過程，雖然在治理過程中，中央政府一度過度干預城市地方治理，排斥了社會的參與，但最終中央與地方形成了一種合作和協(xié)調、而非隸屬的關系，在理順中央與地方在城市治理的關系之后，倫敦市城市治理也經歷了一個政府主導到政府、私營部門和志愿部門合作，一種政府購買公共服務、強調公民參與治理的良性治理格局，共同為城市提供管理和服務的多主體治理模式。

三、美國城市治理的“四化”取向

美國是世界上經濟最發(fā)達的國家，同時也是城市發(fā)展水平和城市化水平最高的國家之一，美國城市經過三個多世紀的發(fā)展，全面完成了城市化進程，速度之快，程度之高，令世人矚目。美國城市發(fā)展過程中的許多經驗和做法已經為世界其他國家所采納并取得了很好的效果，美國城市的治理經驗是市場化、民主化、法制化、扁平化與信息化相結合。

1.市場化治理。美國城市政府將行政部門的主要精力投入到政策研究和強化城市政府的服務、指導、協(xié)調、監(jiān)督職能上；同時積極引入市場機制，充分調動企業(yè)的積極性和創(chuàng)造性，整合城市區(qū)域內的社會資源。

2.民主化治理。美國城市政府重視引導城市利益相關者特別是廣大市民積極參與城市治理，不僅從法律上確定公眾參與公共行政的合法性，而且從制度和程序上保障公眾參與政府治理權力的實現(xiàn)。

3.扁平化組織。美國城市政府的組織形式大多實行扁平化的組織結構形式，絕大多數(shù)美國大中城市都不設立區(qū)政府，只設立若干“居民服務中心”，作為市政府管理職責較弱的派出機構，直接為居民提供近距離服務。

4.信息化服務。美國十分注意利用現(xiàn)代先進的科技手段進行城市治理，首先，許多城市政府確立以居民服務和效率為中心的宗旨，通過網(wǎng)絡每個人都可以直接與政府聯(lián)系，許多具體事務如征用土地、建造房屋、個人稅務等都可以在網(wǎng)上操作；其次，政府內部基本實現(xiàn)了信息電子化，議會議題、政府各部門的服務職能、政府采購、政府預算都詳盡地顯示在電子信息中，既使城市政府在治理決策中準確掌握信息資源，又降低了信息傳遞成本，提高了工作效率［4］。

在美國的城市治理理念中，首先，政府職能發(fā)生轉變，從主導角色變成引導，保證社會服務的公平、合理，形成了市場、社會組織、公民等城市利益相關者參與城市治理的格局，較好地解決了城市建設和治理中政府“越位”和“缺位”的問題，市場化治理的方式使美國城市政府運用市場機制，將部分職能配置給中介組織，減輕政府的負擔，降低運作成本，同時提供更多的公共服務產品。其次，城市治理的扁平化結構，使政府服務最快地到達社區(qū)，為居民提供最快捷的服務。最后，在城市治理的過程中，以法制化的途徑規(guī)范公民的城市參與，進一步推進城市的民主和法制進程。

四、加拿大城市治理的經驗

加拿大城市發(fā)展進程晚于歐洲和美國，但如今已經是一個高度城市化的國家，城市經濟和公用事業(yè)得以充分發(fā)展，市政管理水平緊隨時代而提高。加拿大城市治理的經驗如下：第一，政府職能的下放。為解決政府服務職責不清、責任界線不明、責任感缺失，加拿大省政府實施了一系列職能的下放、重配與解除，包括精簡編制，減少職能重疊，減少上級管制以及地方自主權的增多［5］。第二，運行機制的轉變。增加了地方政府與各種地方實體之間的合作與共同生產，在某些領域中引入了公私合作伙伴關系；在地方政府層面上，越來越多地使用如績效測評、基準、尋找最優(yōu)實踐等私人部門的管理技術。第三，公民參與形式的新突破。近幾年，加拿大地方政府突破了公民參與的幾種傳統(tǒng)形式（選舉、政黨、全民公決、居民委員會）而開始出現(xiàn)兩種新的參與形式。一種是參加鄰里會議，鄰里會議的主要職能便是在管制問題或城市服務的性質和質量問題的范圍內為鄰里的居民提供協(xié)調服務。另一種新的參與方式則是將地方居民看作消費者或顧客與公共服務的供應商——政府之間進行的一種互動式的參與，這種參與方式使市民由被動的服務接受者變?yōu)榉e極的公共產品的消費者。

從加拿大城市治理的做法來看，加拿大城市治理堅持節(jié)約、公平、控制、簡政放權、消除沖突和矛盾的原則，形成了富有生機和活力的城市治理體系。加拿大城市治理的模式是依托于政府組織、民營組織、社會組織和民間的公民組織等各種組織的網(wǎng)絡體系，共同完成和實現(xiàn)公共服務和社會事務管理的過程，以達成以公民發(fā)展為中心的、面向公民需要服務的、積極回應環(huán)境變化的、使地方富有發(fā)展活力的新型社會管理體系［6］。

五、發(fā)達國家對我國城市治理能力現(xiàn)代化的借鑒

第一，轉變城市治理理念。從英國、美國、加拿大等幾個國家的城市治理經驗來看，必須從理念上做到：首先，從重管理向重治理轉變。傳統(tǒng)的管理一般是國家或政府從上至下的行政式的管理，而治理是強調作為公共機構的政府和社會力量共同管理社會事務的過程。由管理向治理轉變，相對于“管理”的單向性、高權性和強制性，“治理”則突出以多元主體共同參與為核心，具有更強的現(xiàn)代性、民主性、開放性、包容性、互動性和有效性?，F(xiàn)階段居民由“單位人”轉變?yōu)椤吧鐣恕?，政府大包大攬的城市管理方式已經不適應，需要多元主體的社會治理。其次，城市治理從重管理到重服務轉變，城市治理應該強調為社會提供公共產品和公共服務，維護社會成員的合法權益，協(xié)調社會關系，化解社會矛盾，實現(xiàn)社會的安定有序。最后，城市治理從重發(fā)展向重生態(tài)轉變。十八屆三中全會明確指出，“加強地方政府公共服務、市場監(jiān)管、社會管理、環(huán)境保護等職責”，因此，城市發(fā)展不應該再只關注城市經濟的發(fā)展，也應該重視環(huán)境保護。城市治理理念必須從根本上轉變，只有城市治理理念發(fā)生變化，城市良性治理才有可能實現(xiàn)。

第二，城市治理主體從全能政府到有限政府。十八屆三中全會指出，要建設統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系，是使市場在資源配置中起決定性作用的基礎。過去在長期的計劃經濟體制下，曾經形成了政府一家包辦、一手獨大的“全能政府”的城市建設和管理體制和機制。在新的發(fā)展時期，政府從“全能政府”向“有限政府”的轉換是從計劃經濟體制向市場經濟體制轉換中的一個關鍵，政社分開更是加強城市建設和管理、實現(xiàn)城市長治久安、人民安居樂業(yè)的一個重要發(fā)展方向。隨著“新公共管理”或“管理主義”思潮的興起，正在世界范圍內引發(fā)公共管理的一些重要變化，即公共事業(yè)的市場化和公共事務管理的企業(yè)化傾向。在城市管理領域，人們正在不斷推進城市基礎建設中的市場化改革（如建設項目的公開招投標制度和建設監(jiān)理中的企業(yè)化運作方式改革等），城市管理的“管理”也從傳統(tǒng)公共管理的“管理”（administration）改為企業(yè)管理的“管理（經營）”（management），反映的正是這一種趨勢。倫敦、美國、加拿大的都市治理經驗和教訓告訴我們，政府的全權包辦會阻礙城市的未來發(fā)展，因此，城市未來建設對政府的要求就是，進一步轉變職能，深化行政審批制度改革，政府要向市場放權，向社會放權，向地方放權，充分發(fā)揮市場和社會的作用，做到政企分開，政社分開，理順政府與市場、社會的關系。

第三，公私合作伙伴：城市治理的新模式。黨的十八大報告指出，要形成社會協(xié)同的社會管理體制，十八屆三中全會要求最大限度地激發(fā)社會的活力。倫敦大都市區(qū)早期的治理主體主要是地方政府，到后來逐漸引入了私營部門、志愿組織和公民，其城市治理法案《1999年大倫敦市政府法案》就對大倫敦公共交通領域中的“公私合作協(xié)議”(Public-Private Parternership Agreements)作了比較明確的規(guī)定，就政府和私營部門對城市交通的合作分工達成一致協(xié)議，形成了公私合作的治理狀態(tài)；同樣的，加拿大也在部分領域引入了公私合作伙伴關系，共同治理城市。所以，正是在全球性城市治理趨勢及實踐中，包括諸如社會福利、環(huán)境保護、教育和自然規(guī)劃等領域，公私合作伙伴制度逐漸成為城市治理的新模式和有效途徑。因此，新的城市治理背景下，政府大包大攬的社會管理方式已經不適應，需要多元主體的社會治理。城市治理主體多元化趨勢是治理方式的多元化，即地方政府與私營部門、志愿組織和公民通過多種形式的合作來提供公共產品。因此，根據(jù)我國社會組織弱小的發(fā)育現(xiàn)狀，政府應該培育和加強非政府組織對城市發(fā)展的參與，大力培育和發(fā)展社區(qū)社會組織，從立法、政策、投入上扶持社會組織的發(fā)展。正如十八屆三中全會“強化企事業(yè)單位、人民團體在社會管理和服務中的職責，引導社會組織健康有序發(fā)展，充分發(fā)揮群眾參與社會管理的基礎作用”的要求，構筑城市公共部門與私營部門之間協(xié)商、互動的戰(zhàn)略伙伴關系［7］，是我國城市公私合作伙伴治理的政策選擇。

第四，強化居民參與城市治理機制。倫敦市政府每年舉行的“倫敦現(xiàn)狀辯論會”和“人民質詢時間”，通過政策引導公民對城市的建設建言獻策；美國城市治理鼓勵居民參與常見的方法有議員和政府官員走訪市民、公共輿論宣傳、召開聽證會等，城市政府建立了一整套機制，即事前公示、決策公開、參與實施、鼓勵參與監(jiān)督，調動公眾全過程參與城市治理［8］。加拿大的鄰里會議，從社區(qū)單位層面引入居民對城市治理的參與和關注，都是城市治理公民參與的方式和途徑的創(chuàng)新。

居民參與城市治理是提高城市管理決策科學性的需要，也是進一步激發(fā)公民意識，培育公民社會，促進民主化進程的途徑，使城市決策更加多元化，促進居民對城市的認同和歸屬感的加強［9］。首先，城市治理必須倡導公民社會理念，確立公眾參與共識。要使城市管理從被動轉為主動，從應急變?yōu)殚L效，還應切實做到“以人為本”，即根據(jù)市民的需求，配置可供選擇適應的供給，提供優(yōu)質服務?？赏ㄟ^各類媒體，結合廣泛開展合格的公民教育活動，發(fā)動全市廣大市民深入、集中開展地活動，通過在活動中查找問題原因和提出治理對策，集思廣益，形成全市鮮明的“公眾參與”共識。其次，建立公眾參與城市治理的組織和渠道，逐步擴大和深化公眾參與的范圍和內容［10］。倫敦的公眾參與最早從參與城鄉(xiāng)規(guī)劃開始，繼而向環(huán)境保護、公共財政預算、教育、醫(yī)療衛(wèi)生等其他公共服務領域延伸，公眾參與的途徑和程序等，通過一定的法規(guī)政策予以相應明確，營造“公眾參與”的范圍，包括公共工程建設、公共政策制訂和公共資源配置等，更重要的還應包括城鄉(xiāng)規(guī)劃、城市設計和城市保護及城市更新等方面。再次，建立相應的公眾參與制度，以支持和保障公眾參與的法律地位。組織和調動全社會力量參與城市管理，大力增強社會自我管理的能力，使市民參與城市治理以立法的形式確立下來，形成公民參與城市治理的長效機制。

［1］［4］［8］魏風勁，趙成根.美國城市“五化治理”對我國的啟示［J］.上海城市管理職業(yè)技術學院學報，2009，（4）.

［2］韓冬雪.關于我國城市治理變革理念與實踐的幾個問題［J］.國家行政學院學報，2013，（2）.

［3］高秉雄，姜流.倫敦大都市區(qū)治理體制變遷及其啟示［J］.江漢論壇，2013，（7）.

［5］Igor Vojnovic.The fiscal distrition of the provincial-municipal service exchange in Nova Scoti［J］.Canadian Public Administration，Winter1999.

［6］張小明，陳虎.加拿大地方治理創(chuàng)新及其啟示［J］.北京科技大學學報(社會科學版)，2003，（6）.

［7］陶希東.公私合作伙伴：城市治理的新模式［J］.城市發(fā)展研究，2005，（5）.

［9］姜杰，周萍婉.論城市治理中的公眾參與［J］.政治學研究，2004，（3）.

［10］龍菲.西方的城市治理及其對我國的啟示［J］.城市問題，2004，（2）.

D630.1

A

1009-6566（2014）04-0047-04

中國博士后科學基金第五批特別資助項目（2012T50117）、霍英東教育基金會基礎性研究課題（131092）和教育部人文社會科學研究一般項目（10YJA810034）的階段性研究成果。

2014-06-24

耿靜（1988—），女，河南安陽人，華中師范大學政治學研究院碩士研究生，中國農村綜合改革協(xié)同創(chuàng)新研究中心研究人員，研究方向為地方自治與基層治理。