巨災(zāi)情景下我國政府不間斷運(yùn)行的關(guān)鍵職能探析

□馬燕楠 張永領(lǐng)

[河南理工大學(xué) 焦作 454000]

引言

近年來國內(nèi)外發(fā)生的一系列重大自然災(zāi)害，如2005年美國卡特里娜颶風(fēng)、2006年印尼海嘯、2008年汶川地震、2010年海地地震以及2012年日本大地震等，不僅造成巨大的人員傷亡和財產(chǎn)損失，而且也對災(zāi)區(qū)政府造成破壞性影響，導(dǎo)致政府部門人員損失和生命線設(shè)施遭到摧毀，致使政府不能有效組織救災(zāi)以及維護(hù)災(zāi)區(qū)社會穩(wěn)定等基本職能。因此如何保障災(zāi)后政府關(guān)鍵職能的正常運(yùn)行也是救災(zāi)的重要環(huán)節(jié)。

政府不間斷運(yùn)行（Continuity of Operations,COOP）指政府在遭遇核戰(zhàn)爭和其他災(zāi)難性事件時，能夠確保政府履行關(guān)鍵性職能，維持關(guān)鍵職能正常運(yùn)行[1]。政府不間斷運(yùn)行（COOP）起源于第二次世界大戰(zhàn)時期，它是英國在不列顛戰(zhàn)役中對抗德國空襲轟炸時首次提出的戰(zhàn)略措施。隨后在冷戰(zhàn)時期，受到核攻擊威脅的美國、英國、丹麥、德國等國家將發(fā)展政府不間斷運(yùn)行能力提上了議程。9·11事件之后，美國開始重視COOP內(nèi)涵的擴(kuò)展，其應(yīng)用范圍由最初的核攻擊延伸到自然災(zāi)害、技術(shù)事故以及恐怖襲擊事件中。

國外很多學(xué)者開展了關(guān)于COOP方面的研究，例如R Eric Petersen分析了當(dāng)前美國國會存在的安全隱患，并對國會發(fā)展COOP提出了具體的建議[2]；Willie J Patrick分析了威爾明頓市緊急醫(yī)療服務(wù)系統(tǒng)不間斷運(yùn)行的問題[3]；Jessica L Lowther嘗試著將損失評估模型HAZUS-MH應(yīng)用于COOP方案的制定中[4]；Paul M Whitworth分析了災(zāi)難情景下公園在政府不間斷運(yùn)行中可能發(fā)揮的作用[5]；Blaine Reeder等提出了基于情景設(shè)計的大型市政公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)COOP的制定方案[6]。

目前，我國學(xué)者對巨災(zāi)情境下政府不間斷運(yùn)行領(lǐng)域的研究還較少，相關(guān)研究僅限在企業(yè)的業(yè)務(wù)持續(xù)管理（Business Continuity Management，BCM）進(jìn)行了必要的探索[7～9]。所以加強(qiáng)我國政府巨災(zāi)情景下的政府不間斷運(yùn)行研究成為目前亟待解決的重要應(yīng)急管理問題。而確認(rèn)政府的關(guān)鍵職能又是政府不間斷運(yùn)行的前提和基礎(chǔ)，因此，本文針對關(guān)鍵職能的相關(guān)研究將有利于提升政府救災(zāi)效率和確保政府的不間斷運(yùn)行。

一、巨災(zāi)的情景特征

（一）災(zāi)害損失十分慘重

巨災(zāi)造成大量的人員傷亡和經(jīng)濟(jì)損失，致使災(zāi)區(qū)建筑物大量坍塌，電力、交通遭到摧毀。如汶川地震，造成近7萬人遇難，近2萬人失蹤，37萬人受傷，造成的直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)8437.7億元[10]。

（二）損失范圍廣

巨災(zāi)造成的損失范圍廣包括兩個方面：第一，影響地域廣，巨災(zāi)造成大面積的人員傷亡，如汶川地震受災(zāi)范圍廣泛，其重災(zāi)區(qū)面積超過12.5萬平方公里，占四川省總面積的25.77%。第二，影響領(lǐng)域廣，它不僅造成人員傷亡，而且還造成房屋、電力、通訊、水利、市政及交通運(yùn)輸?shù)然A(chǔ)設(shè)施破壞，甚至還會對農(nóng)業(yè)、林業(yè)以及生態(tài)環(huán)境造成損失或破壞。如2008年南方雪災(zāi)造成了湖南、湖北、安徽等10省區(qū)3287萬人受災(zāi)，主要導(dǎo)致了人員傷亡與財產(chǎn)損失、交通中斷、人員物資滯留、公共服務(wù)中斷、物價上漲、農(nóng)作物受害等六個方面的嚴(yán)重后果[11]。

（三）社會秩序混亂

巨災(zāi)破壞災(zāi)民生活和生存的基礎(chǔ)設(shè)施，如果災(zāi)民得不到有效的安置，就會引發(fā)搶掠不斷等治安問題。

（四）救災(zāi)十分困難

巨災(zāi)會導(dǎo)致大量建筑物倒塌，破壞供水、通訊、交通等公用設(shè)施，增加政府的救援難度。

二、政府關(guān)鍵職能在政府不間斷運(yùn)行（COOP）中的作用

（一）政府不間斷運(yùn)行（COOP）的內(nèi)涵

巨災(zāi)發(fā)生后，為了有效救災(zāi)和維護(hù)社會治安，需要政府不間斷的運(yùn)行其關(guān)鍵職能（essential functions）[12]。美國FEMA認(rèn)為COOP的主要目標(biāo)有：（1）突發(fā)情況下保證當(dāng)?shù)卣块T、基本職能可以持續(xù)運(yùn)營；（2）保護(hù)必要的設(shè)施、設(shè)備、記錄和其他資產(chǎn)；（3）減少對關(guān)鍵設(shè)施的損壞程度；（4）降低傷亡，將破壞和損失降低到最小化；（5）完全投入精力為災(zāi)民的應(yīng)急和及時有效地恢復(fù)重建服務(wù)。美國聯(lián)邦準(zhǔn)備憲章（Federal Preparedness Circular,FPC）第65號文件規(guī)定一個可行的COOP內(nèi)容包括九大要素：計劃和程序，識別關(guān)鍵職能，委任權(quán)，繼任順序，備用設(shè)施，可互操作的通信，關(guān)鍵記錄和數(shù)據(jù)，測試、培訓(xùn)和演習(xí)，激活和轉(zhuǎn)移程序[13]。

（二）確定政府關(guān)鍵職能的意義和作用

COOP的核心內(nèi)容是保障政府關(guān)鍵職能的正常運(yùn)行，明確哪些是關(guān)鍵職能成為確保政府不間斷運(yùn)行的必要條件。關(guān)鍵職能是根據(jù)政府突發(fā)事件處置中所需各項(xiàng)職能的緊迫性決定的。政府在巨災(zāi)發(fā)生前正確劃分關(guān)鍵職能，有利于保證搶險救災(zāi)工作的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。

三、我國巨災(zāi)情景下的政府基本職能分析

我國政府職能包括基本職能和具體職能。其中，基本職能主要分為四方面，即政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會公共服務(wù)職能[15]。而政府的具體職能是政府基本職能的最終表現(xiàn)形式。

（一）政治職能

政府政治職能的目的在于保衛(wèi)國家安全、維護(hù)人民福祉和安定社會秩序。政治職能主要涉及到軍事保衛(wèi)、外交、維持社會秩序以及民主政治建設(shè)四個方面。強(qiáng)有力的軍事保衛(wèi)能力是維護(hù)國家領(lǐng)土完整、保證國家安全的前提；良好的外交有助于提升我國在國際舞臺上的地位，并擴(kuò)大我國的國際影響力；穩(wěn)定的社會秩序是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)快速、高效發(fā)展的必要條件；我國社會主義國家的性質(zhì)決定了必須大力推進(jìn)民主政治建設(shè)的步伐。巨災(zāi)應(yīng)對過程中政府政治職能中所涉及的具體職能包括軍事保衛(wèi)、外交和維護(hù)社會治安三個方面。

（二）經(jīng)濟(jì)職能

經(jīng)濟(jì)職能的目的在于快速發(fā)展經(jīng)濟(jì)，管理社會經(jīng)濟(jì)活動、規(guī)范市場秩序。政府通過經(jīng)濟(jì)職能合理配置資源，并進(jìn)行宏觀調(diào)控，同時提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，從而保證經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展和增長。同時，為了防止救災(zāi)過程中產(chǎn)生貪污、浪費(fèi)等不良現(xiàn)象出現(xiàn)，必須加強(qiáng)對救災(zāi)物資使用、管理和回收過程中的監(jiān)控。巨災(zāi)應(yīng)對過程中經(jīng)濟(jì)職能中的具體職能包括用于籌措物資和對救災(zāi)物資的監(jiān)控。

（三）文化職能

文化職能主要包括旨在促進(jìn)全社會的文化、教育、科學(xué)、衛(wèi)生、體育、道德倫理、風(fēng)俗習(xí)慣、社會心理和社會觀念等一系列文明和教化的政府行為[15]。民眾的科學(xué)文化素質(zhì)、自我保護(hù)意識以及逃生救災(zāi)能力都與巨災(zāi)造成的人員傷亡數(shù)量有著密切的聯(lián)系。政府廣泛宣傳自救知識，使民眾樹立防災(zāi)減災(zāi)意識，提高公眾自救互救和避險能力，減少公眾生命財產(chǎn)損失。因此，災(zāi)前的應(yīng)急技能教育和災(zāi)后的心理康復(fù)等，都屬于文化職能中所涉及到的具體職能。

（四）社會公共服務(wù)職能

社會公共服務(wù)職能又稱為社會職能，涵蓋了調(diào)節(jié)社會分配和組織社會保障、保護(hù)生態(tài)環(huán)境和自然資源、促進(jìn)建立社會服務(wù)體系以及實(shí)施計劃生育四個方面[16]。巨災(zāi)情景下，政府社會公共服務(wù)職能中所涉及的具體職能包括應(yīng)急救援、物資供應(yīng)、醫(yī)療救護(hù)、交通運(yùn)輸、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施恢復(fù)（生命線設(shè)施）、消防、災(zāi)民安置、信息溝通與組織協(xié)調(diào)這九個方面。

因此，巨災(zāi)情景下政府的具體職能主要包括15個方面，如表1所示。

表1 巨災(zāi)情景下政府具體職能

四、政府關(guān)鍵職能的確定及優(yōu)先次序分析

（一）巨災(zāi)情景下政府關(guān)鍵職能的確定

1.明確關(guān)鍵職能的判斷依據(jù)

根據(jù)美國的應(yīng)急管理署（FEMA）在2004年制定的地方聯(lián)邦政府COOP計劃，關(guān)鍵職能的判斷依據(jù)分為：（1）職能的重要性；（2）性能缺失造成后果的嚴(yán)重性；（3）臨界時間。

2.確定政府關(guān)鍵職能

政府在巨災(zāi)發(fā)生后的主要工作包括救災(zāi)和維護(hù)社會治安。本文使用專家打分法邀請應(yīng)急管理專家針對各項(xiàng)具體職能進(jìn)行打分，同時根據(jù)職能的重要性、性能缺失后果的嚴(yán)重性以及臨界時間三個標(biāo)準(zhǔn)確定關(guān)鍵職能。明確政府巨災(zāi)情景下的六大關(guān)鍵職能，即應(yīng)急救援、資源保障、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施恢復(fù)、溝通協(xié)調(diào)、運(yùn)輸保障、災(zāi)民安置和維護(hù)社會治安。其中，應(yīng)急救援是政府在應(yīng)對巨災(zāi)過程中一切工作的核心，物資的有效供應(yīng)有利于政府救災(zāi)行動的順利展開，通訊設(shè)備、水和食品等基本生活設(shè)施是維持災(zāi)民生活的基本保障，政府各部門相互溝通協(xié)同救援有助于縮短救援時間，保障基本生活物資順利送達(dá)，安置好災(zāi)民是維持社會穩(wěn)定的前提和基礎(chǔ)。最后，良好的社會治安是保證救援順利進(jìn)行的必要條件。

（二）基于AHP的政府關(guān)鍵職能優(yōu)先次序分析

巨災(zāi)發(fā)生后，由于工作人員和工作場所的限制，并非所有的具體職能都能夠快速啟動，因此，必須確定關(guān)鍵職能。

1.建立層次結(jié)構(gòu)模型。政府在突發(fā)事件應(yīng)急響應(yīng)過程中的的優(yōu)先順序是：生命拯救,突發(fā)事件的穩(wěn)定以及財產(chǎn)保護(hù)[19]。突發(fā)事件的穩(wěn)定主要指控制事態(tài)發(fā)展，同時還注重救災(zāi)效率和維護(hù)秩序兩個方面，因此，本文將以下四點(diǎn)作為評價政府災(zāi)后關(guān)鍵職能重要性的標(biāo)準(zhǔn)：（1）生命拯救；（2）救災(zāi)效率；（3）維持秩序；（4）保護(hù)財產(chǎn)，如圖1所示。

圖1 關(guān)鍵職能排序?qū)哟谓Y(jié)構(gòu)模型

2.對生命拯救、效率、秩序、保護(hù)財產(chǎn)4項(xiàng)要素進(jìn)行兩兩判斷，構(gòu)造判斷矩陣，如表2所示。

表2 判斷矩陣A-Ci

計算構(gòu)造矩陣的特征值，其最大特征值為λmax=4.1396，對構(gòu)造的判斷矩陣進(jìn)行一致性檢驗(yàn)為CR=0.0523＜0.1，滿足一致性檢驗(yàn)。然后計算最大特征值所對應(yīng)的特征向量，并進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化，得到如下所示的權(quán)向量：

3.以中間層各要素為準(zhǔn)則，分別構(gòu)建對應(yīng)目標(biāo)層的判斷矩陣并計算。以生命拯救（C1）為例，對應(yīng)急救援（P1）、資源保障(P2)、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施恢復(fù)(P3)、溝通協(xié)調(diào)(P4)、維護(hù)治安(P5)、災(zāi)民安置(P6)進(jìn)行兩兩判斷，構(gòu)造如表3所示的判斷矩陣：

表3 判斷矩陣C1-Pi。

計算構(gòu)造矩陣的特征值，其最大特征值為λmax=6.4923，計算判斷矩陣的一致性比率CR=0.0781＜0.1，通過一致性檢驗(yàn)，可以求出以生命拯救為準(zhǔn)則的六項(xiàng)關(guān)鍵職能權(quán)重W1為：

根據(jù)上述步驟，同理可得到：

以救災(zāi)效率為準(zhǔn)則的六項(xiàng)關(guān)鍵職能權(quán)重W2為：

以維持秩序?yàn)闇?zhǔn)則的六項(xiàng)關(guān)鍵職能權(quán)重W3為：

以保護(hù)財產(chǎn)為準(zhǔn)則的六項(xiàng)關(guān)鍵職能權(quán)重W4為：

4.總排序，根據(jù)四個判斷準(zhǔn)則的權(quán)重以及每個準(zhǔn)則下關(guān)鍵職能的權(quán)重，可通過以下形式求出政府關(guān)鍵職能的總權(quán)重：

將各權(quán)重數(shù)據(jù)代入上式中，計算結(jié)果如下：

從上式可知，應(yīng)急救援（P1）、資源保障(P2)、關(guān)鍵設(shè)施恢復(fù)(P3)、溝通協(xié)調(diào)(P4)、維護(hù)治安(P5)、災(zāi)民安置(P6)的比重分別是：28.84%、17.39%，10.36%，9.19%，26.35%，7.87%。由此可知，政府六項(xiàng)關(guān)鍵職能的優(yōu)先次序分別為：應(yīng)急救援、維護(hù)治安、資源保障、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施恢復(fù)、溝通協(xié)調(diào)、災(zāi)民安置。

五、結(jié)論

1.結(jié)合我國政府的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會公共服務(wù)四大基本職能，將政府在巨災(zāi)情景下的具體職能分為軍事保衛(wèi)、外交、維持社會秩序、籌措物資、監(jiān)控（救災(zāi)物資、善款專用）、應(yīng)急技能教育、心理康復(fù)、物資供應(yīng)、醫(yī)療救護(hù)、運(yùn)輸保障、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施恢復(fù)（生命線設(shè)施）、消防、災(zāi)民安置、溝通協(xié)調(diào)和救援等15個方面。

2.以職能重要性、性能缺失造成后果的嚴(yán)重性以及臨界時間為判斷依據(jù)，從巨災(zāi)情景下政府的具體職能中篩選出關(guān)鍵職能，巨災(zāi)情景下政府的關(guān)鍵職能主要包括應(yīng)急救援、資源保障、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施恢復(fù)、溝通協(xié)調(diào)、運(yùn)輸保障、災(zāi)民安置和維護(hù)社會治安等六個方面。

3.利用層次分析法對政府六項(xiàng)關(guān)鍵職能進(jìn)行優(yōu)先排序，優(yōu)先次序?yàn)椋簯?yīng)急救援、維護(hù)治安、資源保障、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施恢復(fù)、溝通協(xié)調(diào)、災(zāi)民安置。

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