霧霾引發(fā)的大氣污染問題的法律思考

左楠?李佳芯

摘 要：近年來我國的霧霾問題十分嚴峻，分析霧霾的產生原因，從我國法律制度角度探討如何治理以霧霾為首的大氣污染問題。

關鍵詞：大氣污染；環(huán)境影響評價；法律責任

過去一年里，東北到江淮，湖廣到川渝，大半個中國都被籠罩在厚厚的霧霾中。其影響地域之廣，持續(xù)時間之久，實屬罕見。一時間，這“看不見”的霧霾，成了中國全民關注的最重要的話題。然而霧霾僅僅是大氣污染問題的一個方面，人們在思索是什么原因導致大氣污染問題如此嚴峻？要想治理到底應該從哪方面下手呢？

導致大氣環(huán)境問題的污染源很多。首先，大氣污染物排放主要與現(xiàn)代化的交通運輸有關，汽車、火車、飛機、輪船是當代的主要運輸工具，它們燒煤或石油產生的廢氣也是重要的污染物。特別是城市中的汽車，量大而集中，排放的污染物能直接侵襲人的呼吸器官，對城市的空氣污染很嚴重，成為大城市空氣的主要污染源之一。汽車排放的廢氣主要有一氧化碳、二氧化硫、氮氧化物和碳氫化合物等，前三種物質危害性很大。隨著我國經濟不斷發(fā)展，私家車數(shù)量迅速飆升，當個體看似不多的排放量乘以我國14億人口時，其產生的影響不容忽視。

其次，大氣污染物排放與工業(yè)發(fā)展緊密相關。工業(yè)是大氣污染的一個重要來源。工業(yè)排放到大氣中的污染物種類繁多，性質復雜，有煙塵、硫的氧化物、氮的氧化物、有機化合物、鹵化物、碳化合物等。其中有的是煙塵，有的是氣體。 我國作為追求環(huán)境與經濟共同發(fā)展的二元制國家，不得不承認，一定程度上，工業(yè)的發(fā)展對賴以生存的環(huán)境造成了嚴重的破壞。

再次，大氣污染與生活爐灶與采暖鍋爐的使用息息相關。城市中大量民用生活爐灶和采暖鍋爐需要消耗大量煤炭，煤炭在燃燒過程中要釋放大量的灰塵、二氧化硫、一氧化碳等有害物質污染大氣。特別是在冬季采暖時，往往使污染地區(qū)煙霧彌漫，嗆得人咳嗽，這也是一種不容忽視的污染源。

我國的霧霾問題在歷史上也并不是首例，經濟發(fā)展與環(huán)境保護的矛盾，是人類社會面臨的共性問題。西方發(fā)達國家同樣也面臨過同樣的問題。奇普·雅各布（Chip Jacobs）的《霧霾之城——洛杉磯霧霾史》再現(xiàn)了20世紀中期困擾美國洛杉磯長達數(shù)十年的霧霾難題。

美國1970年《清潔空氣法案》不僅將大氣污染物進行了標準分類，首次界定了空氣污染物的組成，還組建專門機構監(jiān)督法案實施。其標準之細、強制力之大，在美國環(huán)境立法史上前所未有。最終，在十余年后的20世紀90年代，洛杉磯民眾徹底告別了霧霾天氣，重新迎回了久違的藍天白云。

從美國的經驗中我們認識到了法律對于解決環(huán)境問題有著極其重要的作用。結合大氣污染問題的原因，以及美國環(huán)境問題處理的經驗，法律應當從哪里方面幫助解決現(xiàn)實存在的環(huán)境問題，維護大氣環(huán)境不受傷害呢？

首先，應當制定細致的檢測標準和明確的強制措施，美國1967年的《清潔空氣法案》因為沒有制定檢測標準和強制措施，沒能起到什么作用。有法可依是核心。法律治理，必要出臺剛性措施。這就要考驗法律的堅韌性和執(zhí)法者的抗壓力，如何做到面對壓力仍然不折不扣將法律執(zhí)行到位。相關制度的出臺必然會導致部分相關行業(yè)的利益受到影響。美國新法案出臺后的前幾年也遭到了汽車制造商的強烈抗議，但法治社會對法律的執(zhí)行力是巨大的。這就要考驗法律的堅韌性和執(zhí)法者的抗壓力，如何做到面對壓力仍要不折不扣將法律執(zhí)行到位。

第一，針對機動車船污染制定更為精準、嚴格的法律法規(guī)?！洞髿馕廴痉乐畏ā返囊?guī)定不足防治機動車船污染：《大氣污染防治法》規(guī)定僅“在用機動車不符合制造當時的在用機動車污染物排放標準的，不得上路行駛?！睉栏竦奶蕴贫?，補償制度與收費制度相結合的體系。機動車污染物排放嚴重超過國家和地方排放標準，經限期治理仍不能達標排放的，可以由環(huán)境保護行政主管部門責令停止使用或者按照有關規(guī)定建立在用機動車實行新污染物排放標準時的補償制度，建立機動車排污收費制度。將車輛購置稅或其他有關稅種收入中的若干比例建立機動車排放污染專項基金，用以支付補償金以及其他機動車排放污染防治費用，具體實施辦法由省、自治區(qū)、直轄市市人民政府制定。

第二，應當修改超標排放制度的部分規(guī)定。《大氣污染防治法》第十六條和第四十八條規(guī)定對超標排放進行限期治理。但根據(jù)我國的規(guī)定，到目前我國已經實現(xiàn)了工業(yè)污染源全部達標排放，存在超標排放即為違法行為，違法行為應當即令即止，即應責令立即停止超標排污行為，然后采取其他行政處罰或整改措施。而令其限期治理，明顯責任過輕。另外，環(huán)境影響評價制度是我國環(huán)境法最為重要的制度之一，做好環(huán)評工作有利于在源頭抵制重污染企業(yè)的出現(xiàn)。嚴格做好環(huán)評工作十分重要。

其次，針對行政相對人制定從嚴的法律責任，提高違法成本，降低違法率。重污染企業(yè)不停產，最高罰款五十萬元。五十萬元于個人而言不是小數(shù)，但對于一個大型企業(yè)來說，與其不斷生產帶來的利益相比，僅僅是九牛一毛。企業(yè)本質就是以營利為目的。面對如此低廉的違法成本與豐厚的生產利潤，企業(yè)一定會選擇繼續(xù)違法。因此在法律責任方面，對于重污染企業(yè)，環(huán)境法與大氣污染法應當制定明確、細致、嚴格的責任制度與罰款標準。超高的違法成本定會有效減少企業(yè)違法，從而減少排污。企事業(yè)單位排放污染物超過國家或地方標準，或超過重點污染物排放總量控制指標的，有關人民政府或部門應當作出限期治理的決定，對于逾期不改正的，行政機關可以按照原處罰數(shù)額對其按日連續(xù)處罰。避免以往存在的對企業(yè)處罰較輕的現(xiàn)象。一些違規(guī)行為也取消了罰款的最高限，對排放大氣污染物造成嚴重的行為追究刑事責任的規(guī)定。

再次，明確政府部門的法律責任。除了重視企業(yè)的法律責任外，不可忽視不規(guī)定或較少規(guī)定政府部門不依法履職的法律責任。一旦失去法律責任的威懾，政府有法不依、執(zhí)法不嚴的現(xiàn)象勢必日益惡化。因此，在繼續(xù)強調和堅持企業(yè)問責的同時，應大力加強政府問責。 “只有政府真正重視了，環(huán)境問題才能解決?！备骷壭姓C關及其工作人員，如有擅自改變大氣防治規(guī)劃、生態(tài)功能區(qū)劃的，以及引進、批準不符合國家或本市產業(yè)政策、大氣環(huán)境保護法律、法規(guī)要求、大氣防治規(guī)劃、生態(tài)功能區(qū)劃或者強制性節(jié)能減排標準項目等等行為的，應該受到相應的處分，構成犯罪的，應該依法被追究刑事責任。

最后，司法部門應積極發(fā)揮應有作用。將環(huán)境監(jiān)管瀆職犯罪作為專項，嚴肅查處國家機關工作人員的環(huán)境監(jiān)管瀆職犯罪案件。強調一些實際行使環(huán)境監(jiān)督管理職權的國有公司、企業(yè)和事業(yè)單位的工作人員擁有一定管理公共事務和社會事務的職權，與具有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的國家機關工作人員一樣，符合環(huán)境監(jiān)管失職罪主體要求，失職瀆職行為構成犯罪的，應當依照刑法關于環(huán)境監(jiān)管失職罪的規(guī)定追究刑事責任。同時專家普遍認為，刑法的震懾作用是其他法律無法比擬的，將嚴重環(huán)境污染的事件以及環(huán)境監(jiān)管失職的行為轉為刑事責任，嚴格打擊環(huán)境犯罪。遵守“三同時”原則，在項目建設、施工、投產使用的全過程中，環(huán)境監(jiān)管部門始終堅持嚴格監(jiān)管，堅決抵制不良之風，增強行政處罰力度。

我國是發(fā)展中的大國，環(huán)境與法制也隨著經濟不斷發(fā)展與完善，環(huán)境問題也越來越得到中國乃至世界人們的關注，有關環(huán)境的立法與司法不斷修改，讓我們期待環(huán)境與法治的下一個藍天。

作者簡介：左楠， 遼寧科技大學經濟與法律學院 2012級。

李佳芯， 遼寧科技大學經濟與法律學院 2012級。

指導老師：武婷婷， 遼寧科技大學經濟與法律學院， 講師。

項目基金：遼寧科技大學第四期大學生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)項目《霧霾背景下關于鞍山大氣污染防治法律問題研究》項目編號：DC2014195