論檢察機關對強制醫(yī)療程序的法律監(jiān)督

文◎魏海曉

論檢察機關對強制醫(yī)療程序的法律監(jiān)督

文◎魏海曉*

強制醫(yī)療是為了防止精神病人發(fā)生危害社會的行為，而由特定主體決定對其進行強制性醫(yī)療，以期降低其人身危險性、幫助其重回社會的一項特殊制度在我國過去的司法實踐中，由于法律缺乏對強制醫(yī)療的程序性規(guī)定，為了加強對精神病人的管理，一些省市紛紛制定關于精神病人治療與管理的規(guī)定，但是這些地方性法規(guī)和地方性政府規(guī)章只在本行政區(qū)域內(nèi)有效，全國范圍內(nèi)缺乏統(tǒng)一效力。直到2012年《刑事訴訟法》修正案的出臺（下文稱修改后《刑事訴訟法》），新增了“依法不負刑事責任的精神病人的強制醫(yī)療程序”刑事醫(yī)療的程序性規(guī)定才由法律形式予以確定。

一、強制醫(yī)療程序價值分析

（一）強制醫(yī)療程序符合程序正當要求

根據(jù)《立法法》的規(guī)定，只有法律才能剝奪和限制公民的人身自由，因此地方性法規(guī)無權制定限制精神病人人身自由的規(guī)定，但是由于針對精神病人強制醫(yī)療程序在刑法規(guī)定上的概括性和刑事訴訟法的欠缺性，很多地方上根據(jù)各自的社會現(xiàn)實和司法狀況出臺了很多關于強制醫(yī)療的地方性法規(guī)，使得有些地方性法規(guī)卻突破限制人身自由這一禁區(qū)，設置限制精神病人人身自由的條款，因其在程序上的不正當性，帶來了社會、法律等諸多方面的負面效力。

程序是民主的基石，是制約權力的堅壁，是通向權利的橋梁。程序法的功能體現(xiàn)在“通過嚴格的法定程序直接體現(xiàn)出來的民主、法治、人權和文明的精神”修改后《刑事訴訟法》中增設關于依法不負刑事責任的精神病人的強制醫(yī)療程序，使得我國強制醫(yī)療制度長期處于程序性規(guī)定缺失的局面得以改善，以法律的形式確立強制醫(yī)療的程序性規(guī)定，符合限制精神病人人身自由的程序性要求。

（二）強制醫(yī)療程序體現(xiàn)人權保障理念

強制醫(yī)療涉及到公民人身自由的限制與剝奪，要經(jīng)過正當?shù)姆沙绦虿拍軐癫扇娭漆t(yī)療措施，同時，要賦予公民充分的權利保障。在之前的實踐操作中，精神病人強制醫(yī)療程序呈現(xiàn)出明顯的“行政化”色彩，對精神病人人身自由的限制和剝奪全部由公安機關依照行政化的程序單方面做出決定，公安機關對是否決定適用強制醫(yī)療措施擁有自由裁量權，強制醫(yī)療的決定權和審批權都集于公安機關一家。整個過程中，沒有檢察機關的審查和監(jiān)督，沒有辯護律師的參與，也沒有經(jīng)過人民法院的審判，缺乏透明度，很容易被暗箱操作，造成冤假錯案。

此次《刑事訴訟法》修改的一大亮點即在于將“尊重和保障人權”寫入刑事訴訟的基本原則。強制醫(yī)療程序通過對刑事訴訟中涉訴精神病人的救治和程序性保障達到對精神病人人權保護的目的。刑事強制醫(yī)療程序的訴訟化、司法化能在很大程度上減少“被精神病”現(xiàn)象的出現(xiàn)。通過刑事司法程序的介入，對抗行政權力的濫用，做大限度的維護和保障精神病人的人權。

（三）強制醫(yī)療程序遵循刑法謙抑性原則

由于強制醫(yī)療程序的缺失，在實踐中，強制醫(yī)療的濫用致使“該收治不收治，不該收治亂收治”成為強制醫(yī)療存在的主要問題，并為社會輿論所詬病。

從程序上講，強制醫(yī)療作為一種程序設置，不同于傳統(tǒng)意義上的刑事訴訟程序，而是在刑事訴訟規(guī)則之下的特別刑事程序，其目的不是解決被告人的定罪與量刑的問題，而是確定是否對被告人適用強制醫(yī)療措施以及如何執(zhí)行強制醫(yī)療強制醫(yī)療作為一種刑事法制度。

遷移性原則，是由于刑法在法律體系中的地位及刑法的嚴厲性決定的。由于刑法的制裁措施最為嚴厲，其他法律不足以抑制違法行為時，才適用刑法，這就決定了必須適當控制刑法的處罰范圍。強制醫(yī)療作為一種刑法意義上的特殊的社會防衛(wèi)措施，其適用對象的人身自由受到嚴重的限制和剝奪，因此強制醫(yī)療的適用范圍也必須受到嚴格的限制。修改后《刑事訴訟法》將強制醫(yī)療的適用對象限定為“實施暴力行為，危害公共安全或者嚴重危害公民人身安全”，并且“有繼續(xù)危害社會可能的，”經(jīng)法定程序鑒定依法不負刑事責任的精神病人，這就從適用范圍上杜絕了以往實踐中經(jīng)常出現(xiàn)的因行政違法行為而被公安機關決定強制醫(yī)療的案件的發(fā)生。

二、檢察機關對強制醫(yī)療程序進行法律監(jiān)督的積極意義

（一）檢察監(jiān)督有助于制約強制醫(yī)療程序的濫用

精神病人由于其病理因素，其思想和行為本身具有異于常人性，導致其在實施嚴重危害社會的行為時常常具有與普通犯罪人不同的特性，而這些特性又往往對社會具有更大的危害性、不穩(wěn)定性以及暴力性。具體而言，精神病人實施“犯罪”主要具有三大特點：一是對象非的不特定性；二是手段的暴力性；三是侵害行為的反復性。因此對精神病人實施強制醫(yī)療符合社會防衛(wèi)的需要。但是，如果精神病人的個人自由完全可以基于防衛(wèi)社會的目的，以“社會防衛(wèi)需要”為借口下被恣意剝奪，那么這就與現(xiàn)代法治的基本精神格格不入。

由檢察機關對強制醫(yī)療的決定和執(zhí)行進行監(jiān)督，最大限度的防止強制醫(yī)療程序被濫用。任何法律的執(zhí)行如果沒有強有力的監(jiān)督作為保障，最終都將面臨走入歧途的風險。已經(jīng)被廢止的《城市流浪人員收容遣送辦法》和即將走向終結的勞動教養(yǎng)制度在其確立之初，都曾經(jīng)對于社會防衛(wèi)起到過積極的作用。然而由于程序設計上的不足和監(jiān)督的缺位，使其最終被法治社會所淘汰。《刑事訴訟法》修正之后，強制醫(yī)療的程序雖然得到了極大的完善，但是如果沒有法律監(jiān)督作為保障，難以保證強制醫(yī)療程序在法律實踐中能否與立法者的初衷相符。立法者在設計強制醫(yī)療程序，又將法律監(jiān)督權賦予檢察機關，也是為了防止強制醫(yī)療程序在實際操作中由于人為的原因而再次被濫用。

（二）檢察監(jiān)督有助于降低強制醫(yī)療程序變動的隨意性風險

從我國過去的執(zhí)法實踐來看，對實施了違法行為并具有社會危險性的精神病人，由公安機關負責人審批后即可送至安康醫(yī)院進行強制性醫(yī)療，剝奪公民自由的時間至少為一年，期滿后還可由公安機關自行決定延長相應的期限，延長次數(shù)沒有限制。強制醫(yī)療在變動上的隨意性和時間上的不確定性也是其廣受詬病的原因之一。

修改后《刑事訴訟法》中，強制醫(yī)療措施的解除有兩個必須環(huán)節(jié)：一是強制醫(yī)療機構對于不需要繼續(xù)強制醫(yī)療的精神病人提出解除意見；二是人民法院批準。被強制醫(yī)療人及其近親屬的申請則不是必須環(huán)節(jié)。從制度設計上來看，現(xiàn)有解除程序已經(jīng)擺脫了以往公安機關自審自批的單一決定模式，轉為由強制醫(yī)療機構提出，法院批準的復合決定模式。強制醫(yī)療程序變動的隨意性風險已經(jīng)有所降低。但是，為防止在長期司法實踐之后，兩家機關中一家獨大，另一家附和的局面出現(xiàn)，賦予檢察機關監(jiān)督權是立法者防患于未然的表現(xiàn)，也體現(xiàn)了我國法律在程序設計上逐漸走向成熟。

（三）檢察監(jiān)督有助于化解社會防衛(wèi)與被強制醫(yī)療人人身自由權利之沖突

強制醫(yī)療作為一種刑事法制度，具有其獨特的制度價值，是兼實體與程序于一體的具有保安處分性質的社會防衛(wèi)措施。在實施過程中，強制醫(yī)療程序強調對精神病人的監(jiān)管和看護，從而通過對精神病人治療以及活動范圍的限制降低了精神病人的危險隱患，從而有助于社會防衛(wèi)功能的實現(xiàn)，進而保障其他公民的人權。但是，強制醫(yī)療的適用，必然會使被強制醫(yī)療人的人身自由權利受到一定的限制和侵害。因此社會防衛(wèi)與被強制醫(yī)療人人身自由權利之間存在天然且難以調和的沖突。

如果毫無限制地以維護社會公共利益為目的倚靠國家公權力限制公民權利，必將導致公民對國家及法治權威的失望甚至仇視，最終與刑法人權保障的機能相違背，完善的法律程序和有效的法律監(jiān)督都是對國家公權力行使的限制途徑。通過檢察機關法律監(jiān)督權的行使，盡可能的將強制醫(yī)療限定在必要范圍之內(nèi)，對于化解社會防衛(wèi)與被強制醫(yī)療人人身自由權利之沖突具有重要意義。

三、檢察機關對強制醫(yī)療程序開展法律監(jiān)督存在的主要問題

（一）法定監(jiān)督范圍有待進一步擴大

雖然修改后《刑事訴訟法》規(guī)定人民檢察院對強制醫(yī)療的決定和執(zhí)行實行監(jiān)督。但是對于強制醫(yī)療的啟動程序卻未曾提及。根據(jù)法律規(guī)定，公安機關發(fā)現(xiàn)精神病人符合強制醫(yī)療條件的，應當制作強制醫(yī)療意見書，移送人民檢察院。因此整個強制醫(yī)療程序的啟動是由公安機關開始的，但是在程序啟動方面，法律并未賦予檢察機關法律監(jiān)督權。同時，公安機關在法院作出強制醫(yī)療決定之前，可以采取臨時的保護性約束措施。而且，對于這種臨時的保護性約束措施的解除，法律并沒有明確的規(guī)定。

（二）缺乏法律監(jiān)督的細化規(guī)定

法律雖然賦予檢察機關對強制醫(yī)療程序的監(jiān)督權，但是法律對于監(jiān)督的方式、途徑、法律效果等問題卻沒有涉及。作為新增的一項重要訴訟程序，如果沒有切實有效的具體操作性規(guī)范，一方面將極大地制約程序本身的功能；另一方面還可能因為“無章可循”，導致程序虛置，甚至可能出現(xiàn)濫用權力的情況，這就與制度設計的初衷背道而馳。人民檢察院進行法律監(jiān)督必須在法律上有可操作的的程序，這些程序如不在立法中明確，法律監(jiān)督必然無法操作，雖然最高人民檢察院在其出臺的刑事訴訟規(guī)則中有相關司法解釋，但是受其效力本身的限制，強制醫(yī)療機構或者人民法院未必會遵從。

（三）檢察機關內(nèi)部缺少專業(yè)化監(jiān)督部門

刑事強制醫(yī)療程序是一種特別程序，檢察機關對其主要是訴訟監(jiān)督。而訴訟監(jiān)督是人民檢察院根據(jù)憲法和法律規(guī)定，依照法定程序對訴訟活動是否合法進行審查，并督促糾正訴訟過程中的違法行為，以保障程序正義和實體正義的一項專門性活動。其居中性、事后性和有限性的特點使其與檢察機關的以訴訟主體身份參與訴訟活動，并與訴訟結果有利害關系的訴訟職權相區(qū)別。因此不宜由自偵、批捕和公訴等訴訟職能部門行使此項職權。但是，在檢察機關現(xiàn)有的內(nèi)部組織結構中并沒有適宜從事強制醫(yī)療監(jiān)督的部門，也缺少適宜從事強制醫(yī)療監(jiān)督的專業(yè)性人才。

四、檢察機關對強制醫(yī)療程序開展法律監(jiān)督的制度構建

（一）擴大法律監(jiān)督范圍，細化法律監(jiān)督規(guī)則

鑒于現(xiàn)有立法中存在的法律監(jiān)督范圍不全面，相關監(jiān)督規(guī)則不具體的問題，筆者認為，一方面，可以通過由人大出具立法解釋的方式，對強制醫(yī)療的決定程序進行擴大解釋，將強制醫(yī)療從啟動到法院最終決定的全過程，解釋為強制醫(yī)療的決定程序；另一方面，可以由“兩高”會同司法部共同制定關于強制醫(yī)療的司法解釋，或由立法機關出臺立法解釋，并在解釋中就人民檢察院如何介入強制醫(yī)療程序的決定與執(zhí)行程序，包括監(jiān)督內(nèi)容、監(jiān)督方式等作出具體的規(guī)定，以有效指導監(jiān)督實踐。

（二）設置專業(yè)化機構，引進專業(yè)人才開展監(jiān)督工作

在具體的機構設置上，有學者指出對強制醫(yī)療進行監(jiān)督的專業(yè)化機構可以有三種設置模式：一是由技術部門進行監(jiān)督；二是由專門的訴訟監(jiān)督機構進行監(jiān)督；三是由監(jiān)所檢察部門進行監(jiān)督。這三種模式雖然各有利弊，但是指定專門機構進行監(jiān)督的重要性。筆者傾向于在檢察機關內(nèi)部成立有別于公訴部門的專門的訴訟監(jiān)督機構，這樣既可以充分利用系統(tǒng)內(nèi)外的兩種法醫(yī)資源，同時也便于客觀中立地進行審查。在這種專門的訴訟監(jiān)督機構中，可以適量引入醫(yī)學與法學的復合型人才，使得機構更具專業(yè)性，監(jiān)督更有力度。

（三）充分運用現(xiàn)有法律監(jiān)督措施，保障檢察機關法律監(jiān)督效力

一是完善檢察建議制度。檢察建議作為一項重要的檢察活動，依據(jù)檢察法律監(jiān)督的理論與實踐而產(chǎn)生發(fā)展，是檢察機關履行法律監(jiān)督職能的重要方式，既是對糾正違法、抗訴等剛性訴訟監(jiān)督的有效補充，也是參與社會治安綜合治理到了重要手段?；趶娭漆t(yī)療的非訟性質，當檢察機關認為人民法院強制醫(yī)療決定不適當，而抗訴、上訴等訴訟性質的法律監(jiān)督方式不能適用的時候，法律監(jiān)督性質的檢察建議便是解決這樣問題的最佳選擇之一。

二是合理正確適用糾正違法通知書。糾正違法權是檢察機關法律監(jiān)督實踐中常用的一種權力，糾正違法通知書是指檢察機關在履行法律監(jiān)督職責中發(fā)現(xiàn)的各種違法違規(guī)問題向有關機關提出糾正意見并督促改正的法律文書。運用糾正違法措施可以更好的履行檢察機關對刑事強制醫(yī)療執(zhí)行檢察監(jiān)督的使命，直接關系到檢察監(jiān)督的效力。強制醫(yī)療檢察監(jiān)督中，檢察機關可以通過履行法律監(jiān)督職能，發(fā)現(xiàn)強制醫(yī)療過程中的違法違規(guī)問題，根據(jù)情節(jié)的輕重，發(fā)出糾正違法通知書完善工作制度，追究有關人員責任。同時必須賦予檢察機關檢察建議和糾正違法通知書應有的法律效力，要求相關單位接到檢察建議和糾正違法通知書的，要限期予以糾正。如果被監(jiān)督單位對檢察建議和糾正違法通知書不予回應的，檢察機關應當繼續(xù)監(jiān)督糾正，并向上級檢察機關報告，由上級檢察機關與強制醫(yī)療機構的上級主管部門聯(lián)系，共同督促糾正。這樣，檢察機關提出的糾正違法通知書才具有相應的法律效力，才能保證法律監(jiān)督的實效性。

*天津市北辰區(qū)人民檢察院［300400］