加快推進(jìn)進(jìn)城農(nóng)民市民化

王祖強(qiáng)

作者為中共浙江省委黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部主任、軟科學(xué)研究所所長，浙江省“科學(xué)發(fā)展觀與浙江發(fā)展研究中心”特約研究員

十八屆三中全會(huì)指出，賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換，形成新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系。這一重要論述，為深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)制度改革指明了方向。當(dāng)前，農(nóng)民進(jìn)城的意愿下降是制約浙江新型城市化發(fā)展的新矛盾、新問題，目前尚缺乏簡單明了的一攬子解決方案。重要原因之一在于傳統(tǒng)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)局限于農(nóng)村內(nèi)部（村域或鄉(xiāng)域）的狹窄范圍，及其封閉、分割、固化、散亂和低效的狀態(tài)，市場機(jī)制在促進(jìn)農(nóng)村資產(chǎn)交易、變現(xiàn)和保值增值上運(yùn)行不暢，發(fā)揮的作用不大。交易權(quán)是一種十分重要的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，農(nóng)村農(nóng)民依然十分缺乏，對進(jìn)城農(nóng)民尤其珍貴和迫切。因此，亟需用新的改革思維聯(lián)動(dòng)推進(jìn)戶籍制度與農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度、宅基地使用權(quán)制度改革，滿足進(jìn)城農(nóng)民在戶籍關(guān)系脫離后對集體資產(chǎn)的利益訴求，為農(nóng)民進(jìn)城注入新的動(dòng)力。

農(nóng)村各種集體資產(chǎn)權(quán)益因其與農(nóng)民戶籍身份結(jié)合固化在一起，成為進(jìn)城農(nóng)民的主要牽掛和“農(nóng)轉(zhuǎn)非”積極性明顯下降的經(jīng)濟(jì)誘因

當(dāng)前，浙江推進(jìn)新型城市化遇到一大矛盾與困難，就是進(jìn)城農(nóng)民“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的積極性明顯下降，大量轉(zhuǎn)居、轉(zhuǎn)業(yè)到城鎮(zhèn)的農(nóng)戶、大中專在讀學(xué)生等拒絕將戶口遷移到工作或?qū)W習(xí)所在地。2012年，浙江常住人口城市化率達(dá)到63.2%，已經(jīng)達(dá)到世界平均水平，但城鎮(zhèn)戶籍人口比重僅為32.0%，相差近31.2個(gè)百分點(diǎn)，相當(dāng)于1900萬進(jìn)城農(nóng)民沒有真正成為市民。新世紀(jì)初期，浙江每年農(nóng)轉(zhuǎn)非人口還能保持在35萬人左右，但到2012年浙江農(nóng)轉(zhuǎn)非人口下降到不足16萬。國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組調(diào)查顯示，74%的農(nóng)村戶籍流動(dòng)人口愿意在城市長期居住，但不愿意放棄農(nóng)村戶籍。即使是較富有的以從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)為主、有較穩(wěn)定收入來源的農(nóng)民，通常也不愿意放棄農(nóng)村土地，即使長期定居城鎮(zhèn)，也沒有將戶口遷入城鎮(zhèn)，成為了典型的“兩棲人口”，形成了對城市和農(nóng)村土地的雙重占用。

這就造成了嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)社會(huì)悖論：一方面，農(nóng)村建設(shè)用地和宅基地大量閑置，而城市化和工業(yè)化用地供應(yīng)嚴(yán)重短缺；另一方面，農(nóng)村集體資產(chǎn)大量固化閑置、不能變現(xiàn)增值，而農(nóng)村發(fā)展資金與農(nóng)民進(jìn)城的能力嚴(yán)重不足。究其原因是農(nóng)民擁有的集體資產(chǎn)所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)的權(quán)益十分巨大，例如義烏市、瑞安市、蕭山區(qū)和鄞州區(qū)等近郊農(nóng)民的人均集體資產(chǎn)（土地）權(quán)益在100萬元-300萬元之間，各種集體資產(chǎn)權(quán)益又與農(nóng)民的戶籍身份結(jié)合固化在一起，成為進(jìn)城農(nóng)民的主要牽掛和非轉(zhuǎn)農(nóng)“逆城市化”的經(jīng)濟(jì)誘因。

雖然現(xiàn)在農(nóng)村的建制變了，農(nóng)民的身份變了，居住的方式變了，但農(nóng)村集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)制度與管理模式依然如故，成為制約進(jìn)城農(nóng)民市民化的一大遺留問題。進(jìn)城農(nóng)民對村級集體資產(chǎn)管理、權(quán)益維護(hù)不放心，怕集體資產(chǎn)流失、被平調(diào)、被侵占，影響到農(nóng)村社會(huì)發(fā)展和穩(wěn)定，也阻礙了行政村向城市社區(qū)的轉(zhuǎn)型，阻礙了現(xiàn)代城市的發(fā)展。農(nóng)村集體資產(chǎn)(經(jīng)營性資產(chǎn)和公益性資產(chǎn))所有權(quán)、集體土地所有權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)等是農(nóng)民的基本權(quán)益，無論他們是留在農(nóng)村還是進(jìn)入城鎮(zhèn)，任何人都無權(quán)剝奪他們的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)。但戶籍與村集體資產(chǎn)所有權(quán)相互聯(lián)結(jié)，使社會(huì)資源固化在農(nóng)村，容易出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)發(fā)展的板結(jié)現(xiàn)象。

推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換，是進(jìn)城農(nóng)民重要的改革訴求，是一項(xiàng)富裕農(nóng)民、增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的惠民工程

在推進(jìn)農(nóng)村土地制度和戶籍制度聯(lián)動(dòng)改革方面，無論是浙江嘉興“兩分兩換”和溫州“三分三改”，還是江蘇“三集中、三置換”和廣東“雙轉(zhuǎn)移戰(zhàn)略”，本質(zhì)上都是以“分”促“換”的破解思路，借助于制度創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)農(nóng)民身份與各種集體權(quán)益的分離，打破農(nóng)民戶籍、身份與各種集體資產(chǎn)權(quán)益緊密結(jié)合固化的狀態(tài)，在此基礎(chǔ)上，通過擴(kuò)大市場交易和流轉(zhuǎn)范圍，逐步逐項(xiàng)打破傳統(tǒng)固化了的個(gè)體社會(huì)身份界限，為發(fā)揮市場在農(nóng)民市民化中的基礎(chǔ)性作用創(chuàng)造制度環(huán)境。

當(dāng)前浙江各地正在進(jìn)行的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)股份制改革，初步打破了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)模糊、封閉、散亂和低效的狀態(tài)，但因商品化、市場化程度不夠，依然缺乏交易、流轉(zhuǎn)和變現(xiàn)增值的能力。因此，要允許股權(quán)繼承、轉(zhuǎn)讓，疏通股權(quán)流轉(zhuǎn)和交易渠道。農(nóng)村股權(quán)交易流轉(zhuǎn)的范圍越大，越有利于農(nóng)村經(jīng)營性資產(chǎn)保值增值，對于有可能導(dǎo)致的股權(quán)集中，不要有太多顧慮，自愿、自主的交易，在更廣闊的社會(huì)平臺上的交易，具有更好的價(jià)值發(fā)現(xiàn)功能，更有利于農(nóng)村資產(chǎn)交易變現(xiàn)、保值增值和實(shí)現(xiàn)共同富裕。目的是要在等價(jià)交換基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的革新，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地與勞動(dòng)力、資產(chǎn)權(quán)益與戶籍身份的分離，創(chuàng)造出新型生產(chǎn)關(guān)系。

新型城市化不僅包括農(nóng)民就業(yè)和居住的城市化，還包括農(nóng)民宅基地使用權(quán)、農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)、農(nóng)村集體資產(chǎn)所有權(quán)和農(nóng)業(yè)土地承包經(jīng)營權(quán)的商品化、市場化。進(jìn)城農(nóng)民的核心利益訴求是，將全部經(jīng)營性資產(chǎn)、土地等資源性資產(chǎn)和公益性資產(chǎn)折股量化到人，在此基礎(chǔ)上，推動(dòng)農(nóng)村資源資產(chǎn)化、商品化和證券化，擴(kuò)大交易流轉(zhuǎn)范圍，通過市場交易實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)變現(xiàn)和保值增值。

建立進(jìn)城農(nóng)民宅基地退出機(jī)制，擴(kuò)大宅基地使用權(quán)交易轉(zhuǎn)讓的范圍，幫助進(jìn)城農(nóng)民實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)交易變現(xiàn)增值

宅基地使用權(quán)是農(nóng)民的一項(xiàng)重要的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)。建立進(jìn)城農(nóng)民宅基地退出機(jī)制，這是新型城市化最為艱巨的制度創(chuàng)新重任之一。對農(nóng)民而言，住房是其最大的資產(chǎn)，如果農(nóng)村宅基地和住房可以交易變現(xiàn)增值，舉家外出的農(nóng)民可能通過轉(zhuǎn)讓變現(xiàn)而籌集一部分進(jìn)城長期居住的資金，從而增強(qiáng)農(nóng)民市民化的能力。對城市發(fā)展而言，宅基地的流轉(zhuǎn)可以提供城市發(fā)展最緊缺的土地資源。

把農(nóng)村宅基地使用權(quán)交易流轉(zhuǎn)局限于農(nóng)村內(nèi)部（村或鄉(xiāng)鎮(zhèn)）的狹窄范圍，十分不利于降低交易成本、提高土地資源的利用效率。需要從理論準(zhǔn)備到制度設(shè)計(jì)兩方面入手，幫助進(jìn)城農(nóng)民實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)交易變現(xiàn)增值。當(dāng)前浙江農(nóng)村土地制度改革的最大的亮點(diǎn)在于允許農(nóng)村房屋所有權(quán)的交易，邁出了把農(nóng)房的抵押和置換范圍擴(kuò)大到縣域的重要一步。盡管政策并未突破紅線，農(nóng)房交易范圍仍限于本村，但在縣域范圍的抵押貸款和置換交易功能依然實(shí)現(xiàn)了農(nóng)房價(jià)值的重估，為農(nóng)房擴(kuò)大交易范圍打開了突破口。從禁止宅基地租賃、買賣，到允許其在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)出讓、買賣，再到允許其在縣域范圍抵押和置換，這無疑是農(nóng)村土地市場發(fā)展過程中的一個(gè)里程碑式的進(jìn)步。政策藩籬正在一步步被突破，交易范圍正在不斷擴(kuò)大。

農(nóng)村宅基地交易流轉(zhuǎn)宜疏不宜堵。應(yīng)制定宅基地流轉(zhuǎn)制度，依法準(zhǔn)許宅基地入市，建立合理規(guī)范的農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)平臺和渠道，打破城鄉(xiāng)二元分割的土地利用機(jī)制。宅基地與戶籍農(nóng)民所享有的各項(xiàng)福利掛鉤的，這是宅基地難以順利流轉(zhuǎn)的核心。要逐步實(shí)現(xiàn)宅基地與農(nóng)民的身份福利的分離，非集體內(nèi)成員、非農(nóng)人員不能因?yàn)橘徺I宅地基就享有集體經(jīng)濟(jì)組織的福利待遇。要通過交易流轉(zhuǎn)讓農(nóng)村宅基地隨著農(nóng)民進(jìn)城而減少。

率先在浙江農(nóng)村建立現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度和新型財(cái)產(chǎn)權(quán)利關(guān)系，使農(nóng)村的集體資產(chǎn)、集體土地和成員向社會(huì)資產(chǎn)、社會(huì)土地和社會(huì)人轉(zhuǎn)變

農(nóng)村集體股權(quán)交易流轉(zhuǎn)有望成為新一輪改革的重點(diǎn)。結(jié)合近期習(xí)近平總書記在武漢農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易所以及李克強(qiáng)總理在常熟市家庭農(nóng)場調(diào)研講話的內(nèi)容看，種種跡象表明中央對此持開放態(tài)度。農(nóng)村股權(quán)流轉(zhuǎn)問題不僅涉及到產(chǎn)權(quán)能否交易、轉(zhuǎn)讓和繼承，而且涉及到進(jìn)城農(nóng)民戶籍關(guān)系脫離所在集體時(shí)能否帶走自己的合法財(cái)產(chǎn)。集體資產(chǎn)股權(quán)的流轉(zhuǎn)性關(guān)系到集體成員投資入股的積極性和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的長遠(yuǎn)發(fā)展。因此，應(yīng)積極搭建縣級乃至省級集體股權(quán)交易平臺，培育集體經(jīng)濟(jì)股權(quán)交易市場，逐步突破農(nóng)村集體股權(quán)的地緣性、封閉性和福利性限制，通過市場交易在農(nóng)村建立新的財(cái)產(chǎn)權(quán)利關(guān)系。

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)很有可能一躍變身為活躍的資產(chǎn)，給城市化注入新能量。只有使集體屬性人轉(zhuǎn)變成社會(huì)自然人，進(jìn)城農(nóng)民市民化問題才能得以解決。具體來說，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)要從根本上實(shí)現(xiàn)“五個(gè)轉(zhuǎn)變”：（1）從傳統(tǒng)集體產(chǎn)權(quán)制度向現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度轉(zhuǎn)變；（2）從封閉、固化的產(chǎn)權(quán)形式向開放型、可交易的產(chǎn)權(quán)形式轉(zhuǎn)變；（3）從單一的土地和物業(yè)租賃經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)向綜合型經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)轉(zhuǎn)變；（4）從股份經(jīng)濟(jì)合作社向公司制、集團(tuán)型股份企業(yè)轉(zhuǎn)變；（5）從依賴集體分紅的農(nóng)民向享受城市社會(huì)保障并承擔(dān)資產(chǎn)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)的股民和社會(huì)人轉(zhuǎn)變。