“村改居”社區(qū)建設的廈門實踐

劉 平

“村改居”社區(qū)建設的廈門實踐

劉 平

“村改居”社區(qū)建設，既是城鄉(xiāng)一體化建設的重要內容，也是社會治理的關鍵環(huán)節(jié)。在全面深化改革和推進國家治理現代化的進程中，深化“村改居”社區(qū)建設是關乎全局惠及民生的戰(zhàn)略性、基礎性工作。

廈門“村改居”社區(qū)建設成效

（一）管理體制機制更趨完善。實行社區(qū)管理和服務職能與集體資產的經營管理職能相分離，依法、科學理清“村改居”社區(qū)居委會與原村集體經濟組織的職能和關系，社區(qū)的10項自治工作、51項協助政府職能部門常規(guī)工作全部整合到“村改居”社區(qū)。以“三有一化”（有人有錢有場所、構建城市區(qū)域化黨建格局）為重點，積極推進以社區(qū)黨組織建設為核心的“三位一體”（黨組織、居委會、工作站）建設。開展社區(qū)網格化建設、落實社區(qū)事務準入制度為契機，實現社區(qū)工作者“六個統一”（招聘、待遇、身份、職責、管理、考核）；調整了社區(qū)工作者待遇標準，全面落實中央、省要求社區(qū)“兩委”成員、社區(qū)專職工作者的工資報酬不低于上年度社會平均工資水平。建立了基礎信息平臺，積極為居民提供人口登記、治安管理、公共衛(wèi)生、勞動就業(yè)、醫(yī)療保險、計劃生育、居家養(yǎng)老、優(yōu)撫安置、留守兒童看護等基本公共服務和民生保障服務。全市81個建立了社區(qū)綜合服務站的“村改居”社區(qū)公共服務從業(yè)人員約3100多名，綜合服務覆蓋率達87.5%。

（二）集體資產改制持續(xù)推進。39個“村改居”社區(qū)完成集體資產改制工作，16個社區(qū)正在積極穩(wěn)妥推進改制。已按分步實施、循序漸進、居民認同的思路，探索成立社區(qū)經濟合作社、成立社區(qū)股份合作社、建立獨立法人組織等改制模式。農業(yè)部在全國農業(yè)政策法規(guī)工作會議上充分肯定“廈門推進農村集體經濟組織產權制度改革，實現農民財產權益資本化，為拓寬財產性收入來源積累了經驗”。省農業(yè)廳在全省總結推廣廈門農村集體產權制度改革經驗。

（三）社會保障體系逐步建立，基礎設施建設不斷改善。實現城鄉(xiāng)居民社會保障全覆蓋，已將“村改居”社區(qū)居民納入社會保障范圍。實行城鄉(xiāng)一體的就業(yè)援助政策，將“村改居”居民納入就業(yè)援助范疇，加大對“村改居”社區(qū)居民轉崗就業(yè)和創(chuàng)業(yè)的扶持力度，舉辦針對失地居民的就業(yè)招聘會，免費提供技能培訓。開發(fā)社區(qū)衛(wèi)生、治安、市場協管員等公益性崗位，重點安置“村改居”社區(qū)居民。將“村改居”社區(qū)納入全市“十一五”、“十二五”城鄉(xiāng)一體化、島內外一體化、統籌城鄉(xiāng)發(fā)展綜合配套改革計劃等發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃。

“村改居”社區(qū)建設面臨的問題

（一）“村改居”新瓶裝舊酒。為加快推進城市化建設，前些年有的區(qū)對“村改居”社區(qū)工作還缺乏深入研究，沒有嚴格遵守《村民委員會組織法》和尊重居民的意愿逐步開展，在條件尚未完全具備的情況下強制推進，造成“村改居”社區(qū)工作進展不平衡，差別較大。有的部門推出的政策沒有得到落實，市政設施、公共服務建設沒有按城市社區(qū)標準同步推進和實施，造成“村改居”社區(qū)群眾意見較大。有的街鎮(zhèn)對設置社區(qū)居委會的條件、程序把握不嚴，日常工作指導不力，“村改居”社區(qū)沿用原來的管理模式，只是換個“牌子”。

（二）生育政策并軌難度大。

1. 現行城鄉(xiāng)“雙軌制”計生政策使城鎮(zhèn)生育政策在“村改居”社區(qū)中執(zhí)行難。按照《福建省人口和計劃生育條例》、《福建省農村人口生育政策適用規(guī)定》規(guī)定，“村改居”社區(qū)適用農村生育政策、過渡期為5年，5年后，“本人仍然在所在村依法承包責任田（包括耕地、林地、荒地、灘涂、果園等），視為農村人口”，按照農村生育政策執(zhí)行。根據規(guī)定，各區(qū)對未被納入城鎮(zhèn)社會保障政策對象范圍的“村改居”社區(qū)居民的計生對象，仍按農村計生對象給予獎勵優(yōu)惠政策。目前，全市“村改居”社區(qū)60%以上的居民還在從事農業(yè)、種植業(yè)等傳統行業(yè)，按上述文件規(guī)定，可以不受5年過渡期限制，繼續(xù)執(zhí)行農村生育政策；而“村改居”社區(qū)中30%多居民沒有“依法承包責任田”，按照城鎮(zhèn)生育政策執(zhí)行，于是，就出現了“一村兩制”現象。

2. 計生獎懲的利益導向對“村改居”社區(qū)計生工作產生負面影響。一是不符合計劃生育出生人口不得計入拆遷補償安置人口的政策執(zhí)行不到位；二是個別區(qū)對政策外生育處罰、征收社會撫養(yǎng)費執(zhí)行不到位；三是有的區(qū)對獨生子女戶、二女戶分配集體資產多一人份額的獎勵政策執(zhí)行不到位。

3.“村改居”社區(qū)家庭現實問題和傳統觀念影響計生政策落實。獨生子女家庭養(yǎng)老問題比較突出，子女升學、參軍、進城務工等離家后，出現“空巢老人”，缺乏親情撫慰，而且目前“村改居”社區(qū)養(yǎng)老保險仍屬低水平，很多家庭依靠子女養(yǎng)老，失獨家庭這一方面的問題就更加突出。另一方面，“村改居”社區(qū)居民原本就是農村居民，群眾受宗族勢力影響，“多子多福”“家大業(yè)大”等傳統觀念根深蒂固，想“生二胎”或“兒女雙全”的生育意愿還較強，與現行較嚴格的城鎮(zhèn)生育政策有較大差距。

（三）社區(qū)居民生活方式轉變難。一方面，因受傳統生活習性的影響，“村改居”社區(qū)居民仍沿用傳統生活方式、思維意識和生活習慣，對社區(qū)居委會的認同停留在村委會管理模式上。另一方面，城市生活成本較高，日常生活有諸多不便，家庭生活感到不舒適。

（四）社區(qū)體制機制改革推進難。一是社區(qū)居委會工作方式滯后。城市社區(qū)居委會實行集中辦公制度，而村民委員會一般不要求集中辦公，“兩委”成員除擔任村居“兩委”成員享受政府給予生活補貼外，許多人還承包（租）責任田（山林、養(yǎng)殖場等），擁有宅基地、采石場、加工場等生產資料，從事生產經營活動，一些社區(qū)主要領導還兼任集體經濟組織負責人（法人代表），生產經營空間和生活自由度較大。二是社區(qū)治理機制改革難。近年來，全市各區(qū)雖然實行了村財鎮(zhèn)（街）管、集中報賬、村務公開、民主監(jiān)督等一系列制度，但是村居集體資產沒有改制，社區(qū)“三資”（資金、資產、資源）沒有進行確權登記、量化評估難度大。目前，有的社區(qū)居委會與集體經濟組織的職能沒有剝離，關系沒有理順，政企不分，給社區(qū)治理機制改革帶來困難。

如何突破“村改居”社區(qū)建設瓶頸

1. 推進集體資產改制，壯大集體經濟組織實力。探索集體經濟組織稅務征收、銀行賬戶開戶等創(chuàng)新做法，著力解決集體資產改制“瓶頸”問題。著眼“村改居”社區(qū)居民增收致富，推進項目帶動戰(zhàn)略，培育新的經濟增長極。指導社區(qū)對集體經濟組織的“三資”（資金、資產、資源）的科學管理，實現資產的保值增值。

2. 加快“村改居”社區(qū)基層治理機制改革。按照城市社區(qū)工作者的報酬標準落實待遇，對已實行集中辦公的81個“村改居”社區(qū)1000多名社區(qū)工作人員進行崗位員額核定、組織考核和身份轉換。對完成集體資產改制的社區(qū)組織進行公共管理和服務職能和集體經濟組織職能的剝離，逐步實行政企分開，規(guī)范管理。對“村改居”社區(qū)社會工作人才隊伍進行整體規(guī)劃。建立社區(qū)工作科學的績效考核機制，改革計生、綜治等專項工作考核辦法，科學合理設計并慎用“一票否決”，調動社區(qū)工作者積極性。

3. 加大對“村改居”社區(qū)的公共財政投入。落實民政部要求，每個社區(qū)每年為民服務經費不少于20萬元，全市165“村改居”社區(qū)共需3300萬元。落實省里要求，對全市2012年新成立的14個社區(qū)的綜合服務站每個給予30萬元的建站補助，合計420萬元。根據市財政實際，對偏遠和基礎薄弱的社區(qū)由市給予必要的支持。

4. 推動基本公共服務向“村改居”社區(qū)延伸。推進“村改居”社區(qū)服務業(yè)發(fā)展，推動政府購買服務，促進醫(yī)療衛(wèi)生、教育、交通、市政建設等基礎民生項目向“村改居”社區(qū)延伸，逐步取消優(yōu)撫、低保、養(yǎng)老、社會福利等政策性優(yōu)待優(yōu)惠項目的城鄉(xiāng)差異。深化社區(qū)“同駐共建”活動，提升社區(qū)服務和管理水平。每個社區(qū)培育1-2個服務管理品牌。

5. 落實計劃生育政策，把握計生工作導向。對“村改居”前戶籍已經在原來社區(qū)的家庭、未納入城鎮(zhèn)居民社會保障范圍的，在生育政策的5年過渡期滿后，繼續(xù)執(zhí)行農村計劃生育家庭獎勵扶助制度。探索建立城鎮(zhèn)獨生子女家庭獎勵扶助制度，實現全市獨生子女家庭獎勵扶助的全覆蓋，逐步落實“城鄉(xiāng)一體化”計劃生育獎勵優(yōu)惠政策。加大對獨生子女家庭的優(yōu)惠扶助，推動出臺計劃生育特殊家庭扶助政策。妥善解決征地拆遷與計生工作的矛盾，遏制通過超生獲取額外征地拆遷補償款的現象。

6. 嚴格執(zhí)行土地政策，規(guī)范房屋管理。開展好全市統一的集體土地所有權核實變更登記工作，加強土地利用、土地征收、耕地保護、土地整治、權屬登記等管理，切實保護農民的合法權益。繼續(xù)堅持凍結我市所有村居宅基地審批，對土地已經用完的社區(qū)，其公租房納入全市公租房保障建設體系進行管理，各社區(qū)不再另行建設。依法執(zhí)行房屋交易和征收補償政策。

7. 加快綜合服務場所建設和住宅小區(qū)管理。加強對“村改居”社區(qū)的規(guī)劃設計、預留“五室七站”和民生項目設施空間，通過改建、擴建、置換、租賃等辦法，擴大綜合服務場所。落實市級財政對全市新成立社區(qū)綜合服務站補助標準。加強對“村改居”社區(qū)住宅小區(qū)管理的行政執(zhí)法；街道辦事處和鎮(zhèn)人民政府要加強對社區(qū)居委會指導，充分發(fā)揮社區(qū)自治組織的協調作用和志愿者的協助作用；健全完善業(yè)主委員會和小區(qū)物業(yè)管理制度，開展規(guī)范服務。抓好“村改居”社區(qū)居委會、業(yè)主委員會、物業(yè)管理機構三方之間互動、互信、互助工作，由各區(qū)民政局牽頭，各區(qū)、街（鎮(zhèn)）和區(qū)建設局配合。推進社區(qū)信息化建設。深化“村改居”社區(qū)網格化建設，建設以社區(qū)居民、房屋和法人信息為基礎、包含社區(qū)辦公、管理、數據于一體的社區(qū)信息管理服務平臺。著重針對流動人員多、情況復雜等特點，加強管理創(chuàng)新，實現精細化管理，提供人性化、多元化、多樣化服務。

8. 細化部門職責，推進各項工作協調發(fā)展。依托市現有領導小組和辦事機構，進一步完善“村改居”社區(qū)建設工作機制。結合推進落實“美麗廈門共同締造行動計劃”和組織開展和諧社區(qū)示范城市創(chuàng)建，細化推進“村改居”社區(qū)建設項目指標體系，明確相關部門職責，定期跟蹤考評，適時總結推廣“村改居”社區(qū)建設經驗，確保“村改居”社區(qū)建設穩(wěn)步推進。

（作者系福建省廈門市民政局局長）