我國地方政府債券的發(fā)展及其立法跟進(jìn)

席月民 法學(xué)博士，中國社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所經(jīng)濟(jì)法室主任，副研究員

我國地方政府債券的發(fā)展及其立法跟進(jìn)

席月民 法學(xué)博士，中國社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所經(jīng)濟(jì)法室主任，副研究員

當(dāng)前，地方政府的債務(wù)規(guī)模已相當(dāng)龐大，并呈現(xiàn)出繼續(xù)攀升的發(fā)展趨勢(shì)。由于我國地方政府債券法律制度尚未健全和統(tǒng)一，其地位尚未擺脫法律上的尷尬。因此，隨著各地償債期限的陸續(xù)到來，投資人對(duì)地方政府償債風(fēng)險(xiǎn)的種種擔(dān)憂已經(jīng)波及地方政府債券，有效防范和控制地方政府債券的各類風(fēng)險(xiǎn)日益緊迫。問題在于，科學(xué)建構(gòu)我國地方政府債券法律制度體系仍面臨諸多挑戰(zhàn)，相應(yīng)的立法跟進(jìn)需要盡快提速。只有抓緊時(shí)間修改和完善《預(yù)算法》，并通過制定《公債法》來科學(xué)構(gòu)建我國地方政府債券制度，才能使地方政府依法舉債，依法使用債務(wù)資金，依法籌措還債資金，依法接受公眾監(jiān)督，依法保護(hù)投資人利益；真正實(shí)現(xiàn)地方政府債券管理的規(guī)范化、透明化與法治化。

一、當(dāng)前我國地方政府債券的發(fā)展?fàn)顩r

（一）審計(jì)結(jié)果

近年來，為擺脫美國金融危機(jī)所帶來的不利影響，地方政府債券作為地方政府融資新的工具選擇，在國家積極財(cái)政政策的催生下獲得了快速發(fā)展。為徹底摸清當(dāng)前政府債務(wù)的總體規(guī)模，尤其是地方政府債務(wù)規(guī)模，國家審計(jì)署從2013年8月起，組織實(shí)施了第二次全國政府性債務(wù)審計(jì)工作。審計(jì)的債務(wù)范圍涵蓋中央、省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)等現(xiàn)有的五級(jí)政府，并在2013年12月30日公開了審計(jì)結(jié)果。1參見國家審計(jì)署2013年第32號(hào)審計(jì)結(jié)果公告：《全國政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》，載國家審計(jì)署，http://www.audit.gov. cn/n1992130/n1992150/n1992500/3432077.html，2014年4月20日訪問。

本次審計(jì)備受各方關(guān)注，是目前為止審計(jì)覆蓋范圍最廣，同時(shí)也是最為嚴(yán)厲的一次政府性債務(wù)審計(jì)。《人民日?qǐng)?bào)》評(píng)論員撰文稱，這次審計(jì)全面摸清了我國政府性債務(wù)底數(shù)，反映了客觀存在的問題，并提出了有效防范風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策建議，從而為今后的科學(xué)決策、深化改革和完善制度提供了重要參考依據(jù)。2參見《讓“陽光”照向政府性債務(wù)》，載《人民日?qǐng)?bào)》2013年12月31日第02版。

這些年來，地方政府的債務(wù)資金主要投向了市政建設(shè)、土地收儲(chǔ)、交通運(yùn)輸、保障性住房、教科文衛(wèi)、農(nóng)林水利、生態(tài)建設(shè)等基礎(chǔ)性、公益性項(xiàng)目。從審計(jì)結(jié)果看，地方政府債務(wù)規(guī)模和債務(wù)結(jié)構(gòu)已逐漸清晰。截至2013年6月底，四級(jí)地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)為108,859.17億元，雖然銀行貸款和BT仍是各地政府舉債的主要方式，但不難看出發(fā)行債券正在成為新的融資選擇。經(jīng)過審計(jì)，各地政府通過發(fā)行債券所負(fù)擔(dān)的債務(wù)總額已經(jīng)達(dá)到了11,658.67億元，尤其是地方政府債券總額為6146.28億元，占地方政府債券類債務(wù)總額的52.72%。審計(jì)結(jié)果顯示，我國地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)近年來增長(zhǎng)較快，部分地方債務(wù)負(fù)擔(dān)較重，其中部分地方和單位還存在違規(guī)融資、違規(guī)使用政府性債務(wù)資金的現(xiàn)象。需要引起重視的問題是，地方政府的還債壓力仍然很大。從償債年度看，2013年7月至12月、2014年到期的地方政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)分別占22.92%和21.89%，2015年、2016年和2017年到期需償還的分別占17.06%、11.58%和7.79%，2018 年及以后到期需償還的占18.76%。

（二）原因分析

事實(shí)上，地方政府債券的走寵，與分稅制后地方政府財(cái)政狀況的惡化不無關(guān)系。中央和地方政府之間在分稅制改革中雖然重新劃分了事權(quán)和財(cái)權(quán)，但在事權(quán)重心下移而財(cái)權(quán)重心上移后，現(xiàn)實(shí)中留給地方政府的預(yù)算內(nèi)主要財(cái)源卻是有限的：主要是一些收入來源不穩(wěn)定、稅源分散、征管難度大、增收效益小、征收成本高的中小稅種，而且省級(jí)以下的地方政府中越往下越無稅可分，從而造成了地方政府收不抵支、入不敷出的財(cái)政困局。許多地方財(cái)政收入結(jié)構(gòu)脆弱，被迫依賴于“土地財(cái)政”維持生計(jì)。然而，在房地產(chǎn)市場(chǎng)的一輪輪調(diào)控中，“土地財(cái)政”的不可持續(xù)性已經(jīng)逐步顯現(xiàn)出來。在造成經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡加劇的同時(shí)，土地腐敗和違法案件增多，耕地流失嚴(yán)重，房地產(chǎn)業(yè)的高速增長(zhǎng)并未帶來民生福祉的相應(yīng)增進(jìn)。

實(shí)踐中，部分地方政府在城鎮(zhèn)化建設(shè)中債臺(tái)高筑，債務(wù)規(guī)模相當(dāng)驚人，一些基層地方政府甚至出現(xiàn)了大面積的財(cái)政缺口，直接影響到基層公共產(chǎn)品的正常供給。另外，盡管“土地財(cái)政”的成本看似不計(jì)入國民經(jīng)濟(jì)核算體系，但它作為真實(shí)的負(fù)擔(dān)，卻已實(shí)際損害到了整個(gè)經(jīng)濟(jì)體系的健康發(fā)展。而且長(zhǎng)期以來，這些成本被轉(zhuǎn)移、隱匿起來，不僅沒有得到很好的消化，反而隨著GDP和國家財(cái)政收入的高增長(zhǎng)而不斷累積。為解決財(cái)政收支矛盾，各級(jí)地方政府一方面求助于中央對(duì)地方的財(cái)政性轉(zhuǎn)移支付，導(dǎo)致“跑部錢進(jìn)”成為地方政府間爭(zhēng)奪中央財(cái)政資金的一道非正常風(fēng)景線。另一方面地方又以各種名義大量舉借債務(wù)，負(fù)債運(yùn)營已經(jīng)成為許多地方政府財(cái)政運(yùn)行的顯著特征和官員任內(nèi)常態(tài)。其中，地方政府債券的出現(xiàn)表明，在顯性債務(wù)和隱性債務(wù)的雙重壓力下，受國家耕地紅線的制約以及樓市日益嚴(yán)峻的“空城化”和“空房化”現(xiàn)象，“土地財(cái)政”在全球性金融危機(jī)面前已難以為繼，地方政府債券正在成為政績(jī)驅(qū)動(dòng)下地方政府實(shí)行赤字財(cái)政的新型工具。

其實(shí)，地方政府債券也是順應(yīng)“權(quán)利證券化”發(fā)展趨勢(shì)，適應(yīng)財(cái)政分權(quán)后地方政府融資需求，提高金融市場(chǎng)交易效率和交易安全的信用工具選擇。從人類社會(huì)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀歷史看，法律對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)利的確認(rèn)和保障已經(jīng)快步進(jìn)入“權(quán)利證券化”時(shí)代，權(quán)利主體對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)利的表述和證明，在技術(shù)上通常要以某種可為其他社會(huì)成員識(shí)別的信息載體呈現(xiàn)出來，而不再單純依靠權(quán)利主體的自我內(nèi)心確認(rèn)。3參見陳甦主編：《證券法專題研究》，高等教育出版社2006年版，第1—2頁。地方政府債券作為證券的一種形式，在權(quán)利表示的明確化、權(quán)利內(nèi)容的標(biāo)準(zhǔn)化、權(quán)利轉(zhuǎn)讓的便捷化、權(quán)利實(shí)現(xiàn)的簡(jiǎn)約化、權(quán)利關(guān)系的規(guī)?；确矫婀δ芡怀?，政府信用進(jìn)一步增強(qiáng)了其在金融市場(chǎng)上的投資吸引力。不容否認(rèn)，地方政府發(fā)行債券已經(jīng)成為其市場(chǎng)融資活動(dòng)中深受投資者青睞的不可或缺的工具或手段。

正因?yàn)槿绱?，地方政府債券成為“銀邊證券”，一直被看做是解決地方政府財(cái)政收支矛盾、彌補(bǔ)地方財(cái)政赤字以及發(fā)展地方新型城鎮(zhèn)化建設(shè)項(xiàng)目的一項(xiàng)重要制度。在稅收收入、轉(zhuǎn)移支付收入以及非稅收入等難以滿足財(cái)政資金支出要求的情況下，其為地方政府提供了一種替代性的籌資工具。通過發(fā)行地方政府債券，一方面降低了地方政府在市政建設(shè)等基礎(chǔ)性和公益性項(xiàng)目上的融資成本；另一方面也進(jìn)一步發(fā)展和完善了資本市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，為投資者提供了更多的投資品種選擇，并通過改善地方財(cái)政和公共服務(wù)，吸引投資，增加就業(yè)，帶動(dòng)了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。更重要的是，對(duì)地方政府而言，發(fā)行地方政府債券屬于典型的市場(chǎng)行為，由該行為所形成的市場(chǎng)約束和監(jiān)督機(jī)制，有利于促進(jìn)地方政府治理能力的提升，并最終形成推動(dòng)我國財(cái)政體制變革的新動(dòng)力。4參見華東政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法律研究院：《中國地方政府債券制度比較研究：類型和模式》，載《經(jīng)濟(jì)法律研究報(bào)告》2013年第1號(hào)。

二、地方政府債券的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

（一）中央代理發(fā)債與試點(diǎn)自行發(fā)債

在我國，地方政府債券只是以地方政府為發(fā)債主體，其本質(zhì)屬于公債，在新中國成立初期就已經(jīng)存在。嚴(yán)格意義上講，公債不同于國債。國債通常指的是中央債，而公債不僅包含了國債，而且也包含了地方債。1981年我國恢復(fù)公債發(fā)行后，所發(fā)行的政府債券僅限于中央政府債券（主要為國庫券），后來有些地方政府為了籌集資金修路建橋，也曾發(fā)行過具有中國特色的地方政府債券，即以企業(yè)債券的形式發(fā)行地方政府債券。但到1993 年，地方政府債券被國務(wù)院叫停，原因是中央政府對(duì)地方政府還本付息的能力表示懷疑。就地方政府債券而言，其再次發(fā)行則始于2009 年，而且是以中央代理發(fā)債的形式出現(xiàn)。當(dāng)年2月，十一屆全國人大常委會(huì)第十八次委員長(zhǎng)會(huì)議聽取審議了《國務(wù)院關(guān)于安排發(fā)行2009年地方政府債券的報(bào)告》。經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，由財(cái)政部以記賬式國債發(fā)行方式代理發(fā)行地方政府債券，并實(shí)行年度發(fā)行額管理。省、自治區(qū)、直轄市和計(jì)劃單列市政府為發(fā)行主體和償債主體，承擔(dān)還本付息責(zé)任，而支付發(fā)行費(fèi)和還本付息等具體事務(wù)由財(cái)政部代辦。所籌資金主要用于中央投資地方配套的及其他難以吸引社會(huì)投資的公益性建設(shè)項(xiàng)目，不得安排用于經(jīng)常性支出。為此，財(cái)政部專門制定了《2009年地方政府債券預(yù)算管理辦法》。

改革開放以來，除中央發(fā)行國債轉(zhuǎn)貸給地方用于地方項(xiàng)目建設(shè)，以及根據(jù)國家統(tǒng)一安排由地方政府舉借的外債外，實(shí)踐中我國并沒有法律意義上的地方政府債券，充其量是以企業(yè)債券的形式發(fā)行地方政府債券，所籌資金用于橋梁、公路、隧道、供水、供氣等地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。不過，我國債券業(yè)通常也把地方政府控制的企業(yè)所發(fā)行的企業(yè)債券列為地方債券范疇；其主要原因是，市場(chǎng)普遍認(rèn)為對(duì)于這些地方企業(yè)所發(fā)行的企業(yè)債券，其不但在資金使用范圍上與地方政府債券有“異曲同工”之處，而且地方政府會(huì)對(duì)之進(jìn)行擔(dān)保。目前，地方政府通過各類國有投資公司的融資平臺(tái)所發(fā)行的企業(yè)債券仍然大量存在，從而形成了不容小覷的地方政府隱性債務(wù)。根據(jù)前述國家審計(jì)署的審計(jì)結(jié)果，截至2013年6月底，我國地方政府所負(fù)擔(dān)的償還性債務(wù)中，企業(yè)債券共有4590.09億元，占地方政府債券類債務(wù)總額的39.37%，僅次于典型意義上的地方政府債券。

2009年地方政府債券的開閘放行，表明當(dāng)時(shí)地方財(cái)政收支緊張狀況已然十分突出，因此地方政府債券遂成為應(yīng)對(duì)國際金融危機(jī)、擴(kuò)內(nèi)需保增長(zhǎng)的特殊政策措施。2009年至2011年，國務(wù)院批準(zhǔn)的地方政府債券規(guī)模均為2000億元。在中央代理發(fā)債的同時(shí)，2011年，上海、浙江、廣東和深圳四省市按照經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的財(cái)政部《2011年地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)辦法》，開始試點(diǎn)地方自行發(fā)債。2013年，試點(diǎn)省市再次擴(kuò)圍，江蘇和山東也加入其中。按照《2013年地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)辦法》的規(guī)定，試點(diǎn)省市發(fā)行政府債券實(shí)行年度發(fā)行額管理，全年發(fā)債總額不得超過國務(wù)院批準(zhǔn)的當(dāng)年發(fā)債規(guī)模限額，而且2013年度發(fā)債規(guī)模限額當(dāng)年有效，不得結(jié)轉(zhuǎn)下年。試點(diǎn)省市的自行發(fā)債，雖受制于國務(wù)院批準(zhǔn)的發(fā)債規(guī)模限額，但卻建立了自行組織發(fā)行本省市政府債券的發(fā)債機(jī)制。從這兩年的具體情況看，地方政府債券的發(fā)行規(guī)模正在逐年提高，2012年從過去的2000億元增加到了2500億元，2013年進(jìn)一步增加到了3500億元。今年是落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)決定、全面深化改革的第一年，也是實(shí)現(xiàn)“十二五”規(guī)劃目標(biāo)的重要一年。今年3月全國人大通過的2014年中央和地方預(yù)算案顯示，地方財(cái)政收支差額4000億元，比2013年增加500億元，國務(wù)院同意由財(cái)政部代理發(fā)行或繼續(xù)試點(diǎn)由地方政府自行發(fā)行地方政府債券彌補(bǔ)，并列入省級(jí)預(yù)算管理。5財(cái)政部：《關(guān)于2013年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2014年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告——2014年3月5日在第十二屆全國人民大會(huì)第二次會(huì)議上》，載中國人大網(wǎng)，http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2014-03/16/content_1855947. htm，2014年4月20日訪問。

值得一提的是，今年地方政府債券的試點(diǎn)取得了新的突破。經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，今年上海、浙江、廣東、深圳、江蘇、山東、北京、江西、寧夏、青島開始試點(diǎn)地方政府債券自發(fā)自還，試點(diǎn)地區(qū)在國務(wù)院批準(zhǔn)的發(fā)債規(guī)模限額內(nèi)，自行組織本地區(qū)政府債券發(fā)行、支付利息和償還本金。6財(cái)政部：《關(guān)于印發(fā)〈2014年地方政府債券自發(fā)自還試點(diǎn)辦法〉的通知》（財(cái)庫〔2014〕57號(hào)），載財(cái)政部網(wǎng)站，http://gks.mof.gov.cn/redianzhuanti/guozaiguanli/difangzhengfuzhaiquan/201405/t20140521_1082114.html，2014年5 月30日訪問。同時(shí)，財(cái)政部進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了地方政府債券自發(fā)自還試點(diǎn)中信用評(píng)級(jí)的市場(chǎng)性和規(guī)范性7財(cái)政部：《關(guān)于2014年地方政府債券自發(fā)自還試點(diǎn)信用評(píng)級(jí)工作的指導(dǎo)意見》(財(cái)庫〔2014〕70號(hào))，載中國債券信息網(wǎng)，http://www.chinabond.com.cn/Info/18392601，2014年6月15日訪問。，突出了信息披露的真實(shí)性、準(zhǔn)確性、及時(shí)性以及合規(guī)性8財(cái)政部：《關(guān)于2014年地方政府債券自發(fā)自還試點(diǎn)信息披露工作的指導(dǎo)意見》(財(cái)庫〔2014〕69號(hào))，載中國債券信息網(wǎng)，http://www.chinabond.com.cn/Info/18392649，2014年6月15日訪問。。通過自發(fā)自還試點(diǎn)的信用評(píng)級(jí)和信息披露，試圖將公眾監(jiān)督引入地方政府舉債的制度體系。這些標(biāo)志著我國地方政府債券的發(fā)行和管理正在進(jìn)一步完善之中。

從近年來試點(diǎn)自行發(fā)債的規(guī)模看，2011 年、2012 年、2013 年地方政府自行發(fā)債規(guī)模分別為229億元、289億元和700億元，占當(dāng)年地方政府發(fā)債總額的比例分別為11.45%、11.56%和20%。無論是試點(diǎn)地方自行發(fā)債，還是由財(cái)政部代理發(fā)債，通過地方政府債券所籌資金的使用與償還都是由地方政府負(fù)責(zé)。由此前的國債轉(zhuǎn)貸變?yōu)橹醒氪戆l(fā)債，再到地方政府自行發(fā)債以及自行還債，這一系列變化描繪出了地方政府舉債融資發(fā)展的方向，體現(xiàn)的是中央政府角色和地方政府責(zé)任的變化。中央政府對(duì)地方政府債券的政策從“圍堵”轉(zhuǎn)為“疏導(dǎo)”，或者說，由中央主導(dǎo)逐步向地方主導(dǎo)進(jìn)行轉(zhuǎn)變。強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目自主、發(fā)債規(guī)模自主、用途自定、償債自負(fù)，這使地方政府變成了“真正的債務(wù)人”或“顯性的債務(wù)人”。9參見馬洪范：《中央代發(fā)地方政府債券的歷史使命與戰(zhàn)略意義》，載《中國金融》2009年第5期。

截至目前，各地政府仍未獲得自主發(fā)行政府債券的權(quán)力。除試點(diǎn)省市外，國家雖然禁止地方政府自行發(fā)債，但并未禁止由中央政府代為發(fā)債的地方政府融資模式。這種由中央兜底、“父愛主義”式的償債模式必將固化地方債使用上的無效率狀態(tài)。從市場(chǎng)反應(yīng)來看，我國試點(diǎn)發(fā)行地方債的總體規(guī)模并不大。由于是地方政府自主發(fā)行，規(guī)模要比財(cái)政部代發(fā)的小，因此雖然流動(dòng)性稍弱，但一些省市的融資成本目前可能還略低于財(cái)政部代理發(fā)行的成本。當(dāng)然，相比之下，中央代發(fā)地方政府債券在規(guī)范化方面表現(xiàn)了一種進(jìn)步。由于國債轉(zhuǎn)貸地方是中央發(fā)債，地方使用，不列入中央赤字，因此，轉(zhuǎn)貸資金既不在中央預(yù)算反映，也不在地方預(yù)算反映，只在往來科目中進(jìn)行列示，這顯然不利于實(shí)施監(jiān)督。同時(shí)，由于舉借債務(wù)與資金使用的主體脫節(jié)，因此導(dǎo)致責(zé)權(quán)不清，最終增加了中央財(cái)政的負(fù)擔(dān)和風(fēng)險(xiǎn)。

（二）風(fēng)險(xiǎn)控制

從當(dāng)前情況看，有效克服部門主義和地方主義，避免治理規(guī)則出現(xiàn)短期化和碎片化，是擺脫我國現(xiàn)行國家治理體制和公共政策的致命弱點(diǎn)，提升國家治理能力的關(guān)鍵。在現(xiàn)行分稅制下，地方政府財(cái)政吃緊的狀況短期內(nèi)恐怕難以得到有效改觀。有條件地適度允許地方政府自主發(fā)債，是解決這一問題的重要選擇。當(dāng)然，從中央代發(fā)地方政府債券到地方全面實(shí)行自主發(fā)行尚需時(shí)日，在此期間中央“代理”發(fā)行地方政府債券同樣存在風(fēng)險(xiǎn)。

地方政府債券的發(fā)行，一方面作為地方政府的融資工具；另一方面又是金融市場(chǎng)的投資產(chǎn)品，同時(shí)聯(lián)結(jié)財(cái)政和金融領(lǐng)域，有著獨(dú)特的風(fēng)險(xiǎn)特征，如信用風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、操作風(fēng)險(xiǎn)以及公共風(fēng)險(xiǎn)等。10參見王勁松：《地方政府債券發(fā)行中的風(fēng)險(xiǎn)及防范措施》，載《經(jīng)濟(jì)研究參考》2009年第25期。筆者認(rèn)為，目前我國地方政府債券的風(fēng)險(xiǎn)主要以規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)、結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)和管理風(fēng)險(xiǎn)等形式呈現(xiàn)出來，在債券發(fā)行和流通、資金使用和償還等環(huán)節(jié)還存在市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、操作風(fēng)險(xiǎn)和信用風(fēng)險(xiǎn)等。中央對(duì)地方政府債券年度額度的控制，雖在一定程度上可以防止地方政府過度舉債，但目前看來，我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍面臨著改革開放以來前所未有的挑戰(zhàn)。通貨膨脹一直在高位徘徊，內(nèi)需依然不足，政績(jī)工程屢見不鮮，盲目舉債所導(dǎo)致的地方政府隱性債務(wù)規(guī)模越來越大，地方政府債務(wù)預(yù)警機(jī)制尚未全面建立，只有對(duì)地方政府債券的風(fēng)險(xiǎn)作出合理評(píng)估并提前做好制度安排，才能避免誘發(fā)各種社會(huì)危機(jī)。

從發(fā)債程序上看，現(xiàn)有地方政府債券發(fā)行審批程序被簡(jiǎn)化為僅需國務(wù)院批準(zhǔn)，這種程序上的簡(jiǎn)化一定程度上激發(fā)了地方政府的發(fā)債熱情。如果對(duì)地方政府發(fā)行債券過于嚴(yán)苛，地方政府部分職能的執(zhí)行則會(huì)轉(zhuǎn)向依靠轉(zhuǎn)移支付來實(shí)現(xiàn)。由于轉(zhuǎn)移支付具有無償性，債券使用具有有償性，因此有意發(fā)行債券的地方政府或?qū)⒊霈F(xiàn)逆向選擇，地方政府債券的功能或被削弱。令人擔(dān)心的是，如若不能對(duì)地方政府發(fā)債條件進(jìn)行有效約束，將地方政府利益訴求法制化，那么轉(zhuǎn)移支付下的隱形博弈不免會(huì)在地方政府發(fā)債過程中反復(fù)重現(xiàn)，即利益主體往往以非規(guī)范、非程序、試探性和模糊性等行為方式追求實(shí)現(xiàn)自身的利益訴求。在當(dāng)前的試點(diǎn)階段，償債風(fēng)險(xiǎn)和道德風(fēng)險(xiǎn)是共生的，嚴(yán)格的審批程序應(yīng)當(dāng)是有效防范地方政府債券違約風(fēng)險(xiǎn)的前提。只有建立地方政府債券風(fēng)險(xiǎn)的控制指標(biāo)體系，建立地方政府債券風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)，才能有效控制地方政府債券發(fā)行和違約風(fēng)險(xiǎn)。但與此同時(shí)，也必須通過市場(chǎng)化手段約束地方政府的舉債行為，讓市場(chǎng)決定地方政府的舉債能力，在信息披露、信用增進(jìn)、信用評(píng)級(jí)等環(huán)節(jié)加大規(guī)范力度，以提高市場(chǎng)對(duì)地方政府發(fā)債的認(rèn)可度，這是設(shè)置“防火墻”、控制地方政府債券風(fēng)險(xiǎn)的必然選擇。

三、地方政府債券的制度建構(gòu)

（一）法律檢討

毫無疑問，發(fā)行地方政府債券有利于改變地方政府傳統(tǒng)融資的路徑依賴，改善分稅制下中央和地方的關(guān)系，緩解地方政府的財(cái)政困境。然而，問題的關(guān)鍵在于，公眾并不擔(dān)心因此所產(chǎn)生的債務(wù)壓力，擔(dān)心的則是地方政府發(fā)債本身缺乏應(yīng)有的規(guī)范和有效監(jiān)管。在探討地方政府債券的規(guī)范化、透明化和法治化發(fā)展時(shí)，切忌“妖魔化”地方政府債券。

財(cái)政部自2009年開始制定并下發(fā)了《關(guān)于做好發(fā)行2009年地方政府債券有關(guān)工作的通知》、《2009年地方政府債券預(yù)算管理辦法》、《財(cái)政部代理發(fā)行2009年地方政府債券發(fā)行兌付辦法》、《財(cái)政部代理發(fā)行地方政府債券財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)核算辦法》、《2009年地方政府債券資金項(xiàng)目安排管理辦法》、《財(cái)政部代理發(fā)行2009年地方政府債券招投標(biāo)和考核規(guī)則》等制度性文件。對(duì)地方政府債券的發(fā)行、使用、監(jiān)督等工作作出了明確具體規(guī)定，而且每年還會(huì)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)出臺(tái)一些新的規(guī)定；但就建立一套包括規(guī)?？刂?、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、債務(wù)預(yù)算、債務(wù)審批、債券發(fā)行和流通、資金使用與償還等在內(nèi)的基本法律制度體系而言，仍然有待立法的扎實(shí)跟進(jìn)。

多年來，我國地方政府債券的發(fā)行受到了1994年《預(yù)算法》的嚴(yán)格限制。該法第28 條明確規(guī)定：“地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。”目前看來，雖然地方政府債券的規(guī)模在不斷擴(kuò)大，但其地位尚未擺脫法律上的尷尬。按照這一規(guī)定，只有經(jīng)過特別立法和國務(wù)院的批準(zhǔn)，地方政府才可以發(fā)行地方政府債券。從實(shí)踐來看，2011年以來國務(wù)院有關(guān)部門和地方政府出臺(tái)了多項(xiàng)制度，旨在規(guī)范和加強(qiáng)政府性債務(wù)管理，包括財(cái)政部在完善國債和地方政府債券發(fā)行相關(guān)管理辦法，組織清理規(guī)范地方政府融資平臺(tái)公司，建立地方政府性債務(wù)統(tǒng)計(jì)報(bào)告制度，動(dòng)態(tài)監(jiān)控地方政府性債務(wù)情況，以及金融監(jiān)管部門通過加強(qiáng)對(duì)地方政府及融資平臺(tái)公司的信貸管理，使貸款規(guī)模得到有效控制。同時(shí)地方各級(jí)政府也相繼出臺(tái)債務(wù)舉借、償還、使用和管理等方面制度2793項(xiàng)。但從統(tǒng)計(jì)數(shù)字看，截至2013年6月底，全國也只有23個(gè)省級(jí)、298個(gè)市級(jí)、1736個(gè)縣級(jí)出臺(tái)了綜合性的政府性債務(wù)管理制度，分別占省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)總個(gè)數(shù)的63.89%、76.21%和62.49%。11參見國家審計(jì)署2013年第32號(hào)審計(jì)結(jié)果公告：《全國政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》，載國家審計(jì)署，http://www.audit.gov. cn/n1992130/n1992150/n1992500/3432077.html，2014年4月20日訪問。今年政府預(yù)算報(bào)告中財(cái)政政策工作重點(diǎn)中提到，要賦予地方政府依法適度舉債融資權(quán)限，建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機(jī)制，這和《預(yù)算法》修改方向基本一致。地方政府債券的制度建設(shè)仍不盡如人意：多頭立法所形成的碎片化與立法層級(jí)低所導(dǎo)致的短期化，不但未能克服《預(yù)算法》的消極限制，而且直接削弱了法律制度應(yīng)有的執(zhí)行力。

（二）政策指引

推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，必須完整理解和把握全面深化改革的總目標(biāo)，進(jìn)一步深刻學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆三中全會(huì)精神。十八屆三中全會(huì)所作出的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，要“建立透明規(guī)范的城市建設(shè)投融資機(jī)制，允許地方政府通過發(fā)債等多種方式拓寬城市建設(shè)融資渠道”，這為建立權(quán)責(zé)明晰、多元化的城市建設(shè)投融資體制指明了方向。

美國的市政債即屬于地方政府債券。其主要分為兩類：一類是一般責(zé)任的政府債券，其以政府的全部收入作為債務(wù)的抵押；另一類就是收入保障型的債券，僅以發(fā)債項(xiàng)目所產(chǎn)生的收入作為償還債券本金和到期利息的保障。12美國把市政債（Municipal bonds）分為一般責(zé)任的政府債券（General obligation bonds）和收入保障型的債券（Revenue bonds），關(guān)于美國地方債的分類和介紹，可以參見美國證監(jiān)會(huì)網(wǎng)站，http://www.sec.gov/investor/alerts/ municipalbonds.htm，2014年4月20日訪問。由于美國的地方政府債券市場(chǎng)規(guī)模和交易量最大，因此不少發(fā)展中國家在發(fā)展本國地方政府債券時(shí)都以美國的分類標(biāo)準(zhǔn)作為參照。我國的“十二五”規(guī)劃把地方債和市政債作為兩類產(chǎn)品進(jìn)行了描述，其中，地方債強(qiáng)調(diào)的是發(fā)行主體，而市政債則強(qiáng)調(diào)的是資金使用范圍。但通常情況下，二者其實(shí)是重合的。從我國情況看，各地政府既可以通過混合使用市政債券和資產(chǎn)證券化，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)權(quán)向社會(huì)資本的轉(zhuǎn)讓，也可以將城鎮(zhèn)化項(xiàng)目的未來收益作為支撐，通過項(xiàng)目收益?zhèn)?，積極探索多樣化的市政項(xiàng)目發(fā)債模式。這里的區(qū)別主要在于，項(xiàng)目本身收益是否具有完全償債能力，如天然氣、自來水、高速公路等，該類項(xiàng)目可以通過收費(fèi)獲取穩(wěn)定收益，實(shí)現(xiàn)還本付息。只要以項(xiàng)目收入作為償債來源，就可以發(fā)行項(xiàng)目收益?zhèn)?。但如果?xiàng)目自身收益不能完全償還債務(wù)，而加上其附加價(jià)值可滿足償債要求，對(duì)于這類項(xiàng)目，國際上一般混合使用市政債券和資產(chǎn)證券化。但如果項(xiàng)目自身收益加上其附加價(jià)值不足以完全滿足償債要求，償債缺口還需要用地方政府財(cái)稅收入予以彌補(bǔ)，則這類項(xiàng)目的償債就需要綜合項(xiàng)目收益、土地增值收益和財(cái)政補(bǔ)貼等因素共同搭建其償債結(jié)構(gòu)。13參見劉煜輝：《地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可控 城建投融資機(jī)制亟待改革》，載《金融時(shí)報(bào)》2014年5月1日第02版。目前市場(chǎng)上已經(jīng)看到了資產(chǎn)支持票據(jù)類產(chǎn)品，其運(yùn)作模式與收入保障型地方債類似，也沒有制度障礙。這其中需要引起重視的問題是，當(dāng)項(xiàng)目收費(fèi)期滿，就必須嚴(yán)格依照招募說明書以及法律規(guī)定對(duì)項(xiàng)目善后事項(xiàng)進(jìn)行合理處理，而不能出現(xiàn)類似鄭州黃河大橋那樣的“無限期” 收費(fèi)。當(dāng)然，如果以資產(chǎn)支持票據(jù)為起點(diǎn)，那么我國收入保障型地方政府債券的發(fā)展或?qū)⑻崴佟?/p>

今年全國人大財(cái)經(jīng)委在針對(duì)2013年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2014年中央和地方預(yù)算草案的審議意見中提出，要研究出臺(tái)統(tǒng)一、全面、規(guī)范的地方政府性債務(wù)管理辦法，嚴(yán)格控制新增地方政府性債務(wù)，將地方政府性債務(wù)分類納入預(yù)算管理，明確管理職責(zé)和償還責(zé)任，嚴(yán)肅責(zé)任追究。這種意見很務(wù)實(shí)，但卻缺乏治理地方政府債券的頂層設(shè)計(jì)，并未突破既有的政府治理思路。

（三）制度建構(gòu)

目前看來，堅(jiān)持公共財(cái)政基本理念，及時(shí)修訂《預(yù)算法》，并制定一部符合國情的《公債法》已成為當(dāng)務(wù)之急。筆者認(rèn)為，《公債法》應(yīng)涵蓋公債的發(fā)行、流通、轉(zhuǎn)讓、使用、償還以及管理、監(jiān)督等諸多內(nèi)容，并堅(jiān)持適度、規(guī)范、公開、高效原則；在針對(duì)地方政府債券的立法進(jìn)行設(shè)計(jì)時(shí)，應(yīng)重點(diǎn)建立以下三項(xiàng)制度。14席月民：《地方政府債券亟待預(yù)算法國債法規(guī)范》，載《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》2013年8月13日第A08版。

一是建立地方政府發(fā)債約束制度。要把地方政府的償債能力，作為確定發(fā)債主體資格的首要因素。借鑒國外地方政府債券的管理經(jīng)驗(yàn)，把負(fù)債率、新增債務(wù)率、償債率、逾期債務(wù)率、利息支出率等一系列數(shù)值，作為判斷其償債能力的參照指標(biāo)。對(duì)地方政府發(fā)債的必要性、發(fā)債規(guī)模、償債能力、違約風(fēng)險(xiǎn)等進(jìn)行全面評(píng)估，并作出詳盡的評(píng)估報(bào)告。同時(shí)，逐步實(shí)行地方政府發(fā)債聽證制度，使?jié)撛诘耐顿Y者對(duì)擬發(fā)債政府的債務(wù)情況得到及時(shí)了解，并參與發(fā)債決策。此外，加強(qiáng)發(fā)債審批和債務(wù)資金監(jiān)督，強(qiáng)化對(duì)地方領(lǐng)導(dǎo)干部的離任審計(jì)，對(duì)其違規(guī)、盲目的舉債行為依法追究責(zé)任。這樣做的目的在于，通過對(duì)發(fā)債資格、發(fā)債規(guī)模、發(fā)債風(fēng)險(xiǎn)以及發(fā)債程序的嚴(yán)格規(guī)范，實(shí)現(xiàn)對(duì)地方政府赤字規(guī)模、債券額度及占GDP 的比重、債務(wù)收入比例等指標(biāo)以及債務(wù)資金用途、償還機(jī)制、審批管理等方面的制度化管理，逐步在更大的范圍內(nèi)確立更具地方自主權(quán)的債券發(fā)行方式，有效制約地方政府的濫發(fā)債行為，增強(qiáng)防范和化解債務(wù)危機(jī)的能力。

二是建立地方政府信用評(píng)級(jí)制度。對(duì)地方政府實(shí)行信用評(píng)級(jí)，是評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)對(duì)債券發(fā)行人按時(shí)、足額償還債務(wù)的能力和意愿的具體意見，是投資者分析債券發(fā)行人和債券信用的重要參考，也是投資者提前預(yù)測(cè)地方政府違約風(fēng)險(xiǎn)的重要步驟?？梢苑婪兜胤秸l(fā)債中的道德風(fēng)險(xiǎn)。由于地方利益容易誘發(fā)地方政府的發(fā)債沖動(dòng)，因此一旦有條件放開地方政府自行發(fā)債，即應(yīng)當(dāng)重新審視信用評(píng)級(jí)在地方政府債券發(fā)行中的科學(xué)定位。信用評(píng)級(jí)并非地方政府獲得發(fā)債資格的前提，而是在通過其他指標(biāo)體系評(píng)判獲得發(fā)債資格后，把其信用評(píng)級(jí)等級(jí)作為發(fā)債規(guī)模的一個(gè)判定指標(biāo)，借以剔除其中的道德風(fēng)險(xiǎn)，建設(shè)信用政府，避免和減少資金浪費(fèi)，防止地方政府將風(fēng)險(xiǎn)向上轉(zhuǎn)嫁。目前，試點(diǎn)省市在自發(fā)自還試點(diǎn)宣傳中，正在逐步推進(jìn)建立地方債信用評(píng)級(jí)制度。

三是建立地方政府債務(wù)信息披露制度。地方政府債務(wù)信息公開化是當(dāng)務(wù)之急。我國地方政府舉債的相關(guān)信息仍局限在政府體系之內(nèi)，政府之外的投資主體處于信息劣勢(shì)地位，很難全面準(zhǔn)確地衡量地方政府的風(fēng)險(xiǎn)狀況，從而基于信息上的不對(duì)稱，造成投資決策的偏差。這既不利于投資者對(duì)債券市場(chǎng)做出及時(shí)、客觀、正確的投資判斷，也不利于投資者提高自身資金的使用效率，并從資金籌集和使用等方面監(jiān)督地方政府。由此，有必要建立和完善地方政府債務(wù)信息披露制度，公開地方政府的債務(wù)預(yù)算或債務(wù)收支計(jì)劃，讓社會(huì)公眾對(duì)政府投資建設(shè)項(xiàng)目發(fā)表意見和建議。今年試點(diǎn)自發(fā)自還地方政府債券的信息披露要求已經(jīng)明確，試點(diǎn)地方在發(fā)行地方政府債券時(shí)需要公布地方經(jīng)濟(jì)狀況、財(cái)政收支狀況和地方政府債務(wù)狀況，但從制度建設(shè)層面看，仍需要逐步細(xì)化地方債券信息披露標(biāo)準(zhǔn)，并擴(kuò)大信息披露內(nèi)容范圍，從而強(qiáng)化對(duì)地方政府舉債行為的外部監(jiān)督。

公共財(cái)政是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)和支柱，進(jìn)一步理順中央和地方的財(cái)政關(guān)系直接關(guān)系到政府治理體系的制度化、規(guī)范化、科學(xué)化與程序化，關(guān)系到不同治理主體之間能否實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)的“善治”效果。在中央和地方的關(guān)系方面，厘清地方政府事權(quán)，進(jìn)一步明確中央和地方的事權(quán)和支出責(zé)任劃分，并以事權(quán)為中心合理分配中央與地方的財(cái)權(quán)，是今后分稅制改革所面臨的核心問題。明確、合理的事權(quán)和支出責(zé)任的劃分，既是確保地方政府職能“不越位、不錯(cuò)位、不缺位”的基礎(chǔ)，同時(shí)也是配置相應(yīng)財(cái)權(quán)和財(cái)力的重要依據(jù)。地方政府債券的發(fā)行主體以及最終承擔(dān)還本付息責(zé)任的應(yīng)當(dāng)是地方政府。地方政府發(fā)債權(quán)的核心是重新確立中央政府與地方政府之間的權(quán)力與責(zé)任劃分，這不僅需要立法的扎實(shí)跟進(jìn)，也需要依賴“財(cái)政緊急狀態(tài)應(yīng)對(duì)制度”和“政府破產(chǎn)制度”的配合。15