國家治理現(xiàn)代化離不開社會政策

□ 岳經(jīng)綸 鄧智平

中共十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)提出，未來全面深化改革的總目標是：完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是《決定》中的一個新提法，引起了眾多學(xué)者的關(guān)注，主要內(nèi)容集中在三個方面：一是對概念的界定。如江必新對國家治理體系以及國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化這兩個概念進行了定義。*江必新：《推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化》，《光明日報》，2013年 11月 15日。俞可平則認為國家治理體系就是規(guī)范社會權(quán)力運行和維護公共秩序的一系列制度和程序，它包括規(guī)范行政行為、市場行為和社會行為的一系列制度和程序，政府治理、市場治理和社會治理是現(xiàn)代國家治理體系中三個最重要的次級體系。同時，俞可平還提出了衡量國家治理現(xiàn)代化的五個標準。*俞可平：《推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化》，《前線》，2014年第1期。二是討論國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化的本質(zhì)和歷史地位。如劉俊杰認為，推進國家治理現(xiàn)代化的核心問題是處理好政府與市場、政府與社會的關(guān)系。*劉俊杰：《推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基本問題》，《哈爾濱市委黨校學(xué)報》，2014年第1期。施芝鴻提出，可以把推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化看成是工業(yè)、農(nóng)業(yè)、國防、科技“四個現(xiàn)代化”之后的第五個現(xiàn)代化。*趙登華：《努力實現(xiàn)“第五個現(xiàn)代化”——訪全國政協(xié)社會和法制委員會副主任施芝鴻》，《經(jīng)濟日報》，2013年12月2日。三是對如何推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提出了對策建議。如竹立家提出，為了實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化這一總體目標，反腐倡廉、確保權(quán)力的純潔性仍然是今后一個時期內(nèi)全面深化改革的中心任務(wù)之一。*竹立家：《國家治理體系重構(gòu)與治理能力現(xiàn)代化》，《中共杭州市委黨校學(xué)報》，2014年第1期。其他學(xué)者也指出了實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的路徑。*李抒望：《正確認識和把握國家治理現(xiàn)代化——學(xué)習(xí)黨的十八屆三中全會精神》，《時代主人》，2013年第12期。這些研究和論述大多是從對十八屆三中全會精神解讀的角度闡發(fā)，為我們認識國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了很好的基礎(chǔ)，但多為學(xué)者個人的理解。本文試圖從一個理論的視角，即社會政策學(xué)的角度來討論國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化問題。

一、市場經(jīng)濟條件下的國家治理離不開社會政策

市場經(jīng)濟是人類社會迄今所能發(fā)現(xiàn)的最有效率的資源配置方式，*韋森：《構(gòu)建良序市場經(jīng)濟運行的制度基礎(chǔ)》，財經(jīng)網(wǎng)，http://www.caijing.com.cn/2011-05-05/110710125.html，2011年5月5日。但市場化遠非盡善盡美，脫嵌于社會和文化結(jié)構(gòu)的市場經(jīng)濟會帶來對社會的破壞。工業(yè)革命之前，民生問題基本上在家庭、族群和社區(qū)內(nèi)自我解決，政府較少提供基本公共品，只在自然災(zāi)害等極端情況下才加以救濟。但隨著工業(yè)化而興起的市場經(jīng)濟，其最大的特征是把一切都商品化，包括勞動力的商品化。在市場經(jīng)濟條件下，個人需要和福利的滿足有賴于個人在市場競爭中的地位。換言之，個人需要的滿足和福利的取得取決于市場。市場力量盡管在創(chuàng)造效率和財富方面有著重要作用，但是其自發(fā)運作會帶來社會兩極分化和貧富階級之間的嚴重對立。由于大多數(shù)人無法在市場競爭中取勝，從而出現(xiàn)大量社會弱勢群體。他們的基本需要無法在市場中得到滿足。社會兩極分化和階級對立會帶來社會沖突，甚至社會革命，威脅市場經(jīng)濟體系的運作和社會的穩(wěn)定。*岳經(jīng)綸：《社會政策學(xué)視野下的中國社會保障制度建設(shè)——從社會身份本位到人類需要本位》，《公共行政評論》，2008年第4期。正如卡爾·波蘭尼所言，自由勞動市場所帶來的經(jīng)濟利益并不能彌補它對社會所造成的破壞。*博蘭尼：《巨變：當代政治、經(jīng)濟的起源》，黃樹民、石佳音、廖立文譯，臺北：遠流出版事業(yè)股份有限公司2002年版，第157頁。馬克思也一方面肯定市場機制的作用，認為“資產(chǎn)階級在它的不到一百年的階級統(tǒng)治中所創(chuàng)造的生產(chǎn)力，比過去一切世代創(chuàng)造的全部生產(chǎn)力還要多，還要大”*馬克思、恩格斯：《共產(chǎn)黨宣言》，人民出版社1997年版，第9頁。；但另一方面，他們也指出“資本來到世間，從頭到腳，每個毛孔都滴著血和骯臟的東西”。*馬克思：《資本論》，上海三聯(lián)書店2009年版，第236頁。

因此，為了滿足社會弱勢群體的基本需要，避免社會震蕩，維護市場體系的有效運作，資本主義國家一般都要實施一定的社會政策，以國家的力量來馴服市場的自發(fā)力量，滿足社會需要。在這個意義上，社會政策被視為市場經(jīng)濟得以成功運作的基本條件。通過實施社會政策，國家可以對市場的自發(fā)力量進行干預(yù)，對追求利潤最大化的市場力量進行約束，對社會財富進行再分配，縮小因市場競爭帶來的貧富差距，緩和勞資之間的矛盾，從而達致社會穩(wěn)定，乃至和諧。換言之，社會政策就是國家制定的、用以抵消私人資本和市場力量之影響的政策，是現(xiàn)代市場經(jīng)濟體系國家治理的重要機制和手段。用卡爾·波蘭尼的話來說，社會政策就是與市場相對的一種保護主義反向運動，其實質(zhì)就是人的“去商品化”。所謂“去商品化”，就是“指個人福利既獨立于其收入之外又不受其購買力影響的保障程度”*艾斯平·安德森：《福利資本主義的三個世界》，鄭秉文譯，法律出版社2003年版，中文版序言第3頁。。正是由于社會政策是馴服市場力量的重要手段，在成熟的市場經(jīng)濟體系中，實施社會政策成為了政府的基本職能。市場經(jīng)濟體系也因社會政策的有效實施而促進了社會公平正義，提升了人民福祉，進而實現(xiàn)了社會的良治。

今天，環(huán)顧發(fā)達的市場經(jīng)濟國家，可以發(fā)現(xiàn)社會政策已成為現(xiàn)代政府的中心任務(wù):它決定哪些風(fēng)險需要通過國家干預(yù)而得到解決;哪些再分配需要以國家權(quán)威加以強化。社會政策在國家治理中的重要性，可以從國家的社會支出水平中體現(xiàn)出來。從社會政策的開支水平看，社會福利已經(jīng)成為發(fā)達市場經(jīng)濟國家的最大產(chǎn)業(yè)。*岳經(jīng)綸：《社會政策學(xué)視野下的中國社會保障制度建設(shè)——從社會身份本位到人類需要本位》，《公共行政評論》，2008年第4期。在1914年，僅僅7個西方國家社會支出達到GNP的3%；到20世紀50年代初，西方國家社會支出的指數(shù)是GNP的10-20%；在1970年代中期，在歐洲福利國家中，1/3國家的1/3的GNP用作社會政策支出。此后，雖然福利國家遭遇新自由主義的沖擊，但福利國家仍然保持其基本制度，不同國家的政府在福利開支上仍然保持高水平的承擔(dān)，如歐盟國家的平均公共支出從1989年的47%上升到1993年的53%，*潘屹：《普遍主義福利思想和福利模式的相互作用及演變》，《社會科學(xué)》，2011年12期。因而不少學(xué)者提出福利國家的發(fā)展不能倒轉(zhuǎn)的論點。*Mishra, R., The Welfare State in Capitalist Society: Policies of Retrenchment and Maintenance in Europe, North America and Australia , New York: Harvester Wheatsheaf，1990.事實上，福利國家已經(jīng)和市場經(jīng)濟、民主政治一道成為西方發(fā)達國家國家治理的三大支柱。

在亞洲新興經(jīng)濟體中，社會政策也日益成為重要的國家治理工具。施泰因·林根(Stein Ringen)教授與他指導(dǎo)的四位韓國博士(權(quán)赫周、李一清、金泰均和李周夏)合著的《韓國國家與社會政策：韓國如何從貧窮和獨裁走向富裕和民主》(The Korean State and Social Policy: How South Korea Lifted Itself from Poverty and Dictatorship to Affluence and Democracy)，從社會政策角度探索韓國國家構(gòu)建及其現(xiàn)代化進程，揭示了社會政策在韓國國家治理現(xiàn)代化中的地位和作用。該書完整地展示了韓國威權(quán)國家社會政策的發(fā)展歷程，探討了社會政策對于國家治理的重要作用。在韓國現(xiàn)代化建設(shè)初期，盡管國家將主要精力放在發(fā)展經(jīng)濟上，但是社會政策已經(jīng)被納入國家現(xiàn)代化目標體系之中。圍繞實現(xiàn)現(xiàn)代化的目標，韓國政府精明而又克制地使用各種動員方式(包括力量合并、整合和欺騙)確保各種力量贊同這一目標并投身現(xiàn)代化建設(shè)。在現(xiàn)代化初期，為緩解社會矛盾所搭建起來的社會政策體系則處于從屬地位，“發(fā)展型國家”的特點十分濃郁。等到民主政體在韓國再次建立并逐步鞏固后，韓國政府開始對底層的聲音表現(xiàn)出更有力的回應(yīng)性，并促成了更具普惠性的福利國家的建立。盡管韓國經(jīng)濟在1997年亞洲金融風(fēng)暴中受到前所未有的沖擊，韓國的社會政策和福利國家還是得到了明顯的擴張。*Ringen,Stein, Huck-ju Kwon,Ilcheong Yi,Taekyoon Kim,Jooha Lee, The Korean State and Social Policy: How South Korea Lifted Itself from Poverty and Dictatorship to Affluence and Democracy, Oxford: Oxford University Press, 2011.同樣的情況也出現(xiàn)在臺灣的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型之中。約瑟夫·王(Joseph Wong)的研究指出，韓國和臺灣的經(jīng)驗修正了經(jīng)濟全球化宣告福利國家死亡的假設(shè)，因為身處經(jīng)濟全球化之中的韓國和臺灣實際上增加了社會政策支出，強化了福利國家形象。*Wong, Joseph Healthy democracies: welfare politics in Taiwan and South Korea，Ithaca and London: Cornell University Press,2004.

二、中國市場轉(zhuǎn)型中的社會政策

社會政策一詞通常用來說明國家在公共福利方面的角色。英國著名社會政策學(xué)者希爾把社會政策定義為“影響公共福利的國家行為”。*Hill, M., Understanding Social Policy. London: Blackwell Publishing, 1990.與經(jīng)濟政策追求效率不同，社會政策的價值理念是追求社會公平正義。如果說經(jīng)濟政策的目標任務(wù)主要是如何“做大蛋糕”，而社會政策的目標任務(wù)主要是如何“分好蛋糕”。盡管中國仍然是一個發(fā)展中國家，“做大蛋糕”的任務(wù)還很艱巨；但是，隨著中國經(jīng)濟總量的不斷做大(2010年超過日本成為世界第二)，“分好蛋糕”的任務(wù)更加艱巨。甚至在某種意義上，能否“分好蛋糕”成為“做大蛋糕”的主要約束條件。*遲福林：《不分好蛋糕就做不大蛋糕》，http://www.chinanews.com/cj/cj-cjrw/news/2010/04-21/2240723.shtml ，中國新聞網(wǎng)2010年4月21日。而社會政策的基本特征就是通過再分配社會資源，更好地滿足社會需要，從而實現(xiàn)全社會福利函數(shù)的最大化。概言之，一切旨在確保社會變遷能夠增進公民福利和幸福的社會干預(yù)實踐都屬于社會政策的范疇。

改革開放以來，我國不斷重視市場機制在資源配置中的作用。1982年，黨的十二大首次肯定市場經(jīng)濟的作用，當時的提法叫“計劃經(jīng)濟為主、市場經(jīng)濟為輔”；1984年，中共十二屆三中全會以“社會主義有計劃的商品經(jīng)濟”取代十二大提出的“計劃經(jīng)濟為主、市場經(jīng)濟為輔”作為改革目標模式；1987年，黨的十三大進一步肯定了“社會主義有計劃商品經(jīng)濟”的提法，并認為社會主義有計劃商品經(jīng)濟的運行機制總體上來說應(yīng)當是“國家調(diào)節(jié)市場，市場引導(dǎo)企業(yè)”的機制；1992年黨的十四大正式提出“建立和完善社會主義市場經(jīng)濟體制”；1997年黨的十五大提出“使市場在國家宏觀調(diào)控下對資源配置起基礎(chǔ)性作用”；2002年黨的十六大提出“在更大程度上發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用”；2007年黨的十七大提出“從制度上更好發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用”；2012年黨的十八大提出“更大程度更廣范圍發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用”；2013年十八屆三中全會更是提出“使市場在資源配置中起決定性作用”。對市場作用定位的不斷調(diào)整，反映了執(zhí)政黨對市場機制認識的不斷深入，也反映了黨對政府與市場關(guān)系的深刻變化。毫無疑問，從“基礎(chǔ)性作用”到“決定性作用”，意味著市場在資源配置中擁有至高無上的地位。盡管如此，這并不意味著政府從此可以偃旗息鼓，無所作為。事實上，在市場對資源配置起決定性作用的條件下，政府也有其發(fā)揮決定性作用的領(lǐng)域。離開政府在公共服務(wù)、市場監(jiān)管、宏觀調(diào)控、社會規(guī)制等領(lǐng)域的決定性作用，就不可能有國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

事實上，上世紀九十年代以來，我國國家治理能力的弱化與社會政策的弱化乃至缺失密切相關(guān)。改革開放以來，盡管我國通過經(jīng)濟發(fā)展在滿足公民私人消費需求領(lǐng)域取得了明顯成績，但由于對市場經(jīng)濟中社會政策的作用和地位重視不夠，社會政策在很長時期淪為經(jīng)濟政策的附庸，以至于以滿足集體消費需求的公共服務(wù)隨著市場化改革而逐漸式微，一度出現(xiàn)了諸如“上學(xué)難、上學(xué)貴”，“就醫(yī)難、就醫(yī)貴”，“住房難、住房貴”等民生難題，導(dǎo)致社會矛盾不斷積累。單純經(jīng)濟增長的政策范式所帶來的日益惡化的發(fā)展情況直到21世紀初“非典”疫情的爆發(fā)才完全被政策制定者所意識到。此后，中國發(fā)展政策領(lǐng)域的范式逐步從GDP 主義轉(zhuǎn)向以人為本的政策范式。*岳經(jīng)綸：《科學(xué)發(fā)展觀: 新世紀中國發(fā)展政策的新范式》，《學(xué)術(shù)研究》，2007年第3期。2004年的中共十六屆四中全會正式放棄了“效率優(yōu)先、兼顧公平”的提法。與此相適應(yīng)，中國政府開始將更大注意力轉(zhuǎn)移到社會政策上來，并將更多的資源投入社會政策領(lǐng)域，從而使公共政策格局出現(xiàn)了從偏重經(jīng)濟政策到重視社會政策的轉(zhuǎn)變過程。*王紹光：《從經(jīng)濟政策到社會政策:中國公共政策格局的歷史性轉(zhuǎn)變》，載岳經(jīng)綸、郭巍青主編：《中國公共政策評論》(第1卷)，世紀出版集體、上海人民出版社2007年版，第29頁。2007年黨的十七大報告單獨設(shè)立“加快推進以改善民生為重點的社會建設(shè)”部分，并提出了“學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”的民生目標，社會建設(shè)首次與經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)一起并列構(gòu)成中國特色社會主義現(xiàn)代化建設(shè)“四位一體”的布局。2012年黨的十八大報告同樣把社會建設(shè)單列一大部分，同時提出“加強社會建設(shè)，必須加快推進社會體制改革”，標志著社會體制改革從經(jīng)濟體制改革中獨立出來，這與十七大報告中社會建設(shè)首次獨立出來具有同樣重要的意義。因為自1984年黨的十二屆三中全會作出《關(guān)于經(jīng)濟體制改革的決定》以來，我國社會體制改革的內(nèi)容一直被經(jīng)濟體制改革涵蓋。我國在改革開放三十年后提出加強社會建設(shè)，本質(zhì)上就是要保衛(wèi)社會，防止社會被市場侵蝕。

而社會政策作為保衛(wèi)社會的手段和工具，也日益受到重視。2012年11月15日，在十八屆中央政治局常委與中外記者見面會上，中共中央總書記習(xí)近平說，“人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標”。2013年4月25日，中共中央政治局常務(wù)委員會召開會議，研究當前經(jīng)濟形勢和經(jīng)濟工作。會議中提出，面對新形勢，要按照穩(wěn)中求進的要求，未雨綢繆，加強研判，宏觀政策要穩(wěn)住，微觀政策要放活，社會政策要托底。這是我國最高領(lǐng)導(dǎo)層首次提出“社會政策托底”的重要觀點。這一新的提法，揭示了在全面深化改革的過程中社會政策與經(jīng)濟建設(shè)(政策)的關(guān)系，也突出了社會政策對我國穩(wěn)定發(fā)展的重要意義。在2013年7月30日召開的中共中央政治局會議上，新一屆領(lǐng)導(dǎo)層再次重申“社會政策托底”這一重點觀點，并指出了要“堅持宏觀政策要穩(wěn)、微觀政策要活、社會政策要托底，努力實現(xiàn)三者有機統(tǒng)一”。2013年4月5日，國家主席習(xí)近平在俄羅斯圣彼得堡舉行的二十國集團領(lǐng)導(dǎo)人第八次峰會第一階段會議上作了題為《共同維護和發(fā)展開放型世界經(jīng)濟》的發(fā)言。他在發(fā)言中指出，“宏觀微觀經(jīng)濟政策和社會政策是一個整體，各國要用社會政策托底經(jīng)濟政策，為宏觀微觀經(jīng)濟政策執(zhí)行創(chuàng)造條件?！边@是我國領(lǐng)導(dǎo)人首次在國際層面闡述“社會政策托底”這一重要觀點。2013年10月7日，國家主席習(xí)近平出席在印度尼西亞巴厘島召開的亞太經(jīng)合組織(APEC)第二十一次領(lǐng)導(dǎo)人非正式會議并發(fā)表重要講話。在講話中，習(xí)近平主席再次闡述了“社會政策托底”觀點。他指出，“要防范風(fēng)險疊加造成亞太經(jīng)濟金融大動蕩，以社會政策托底經(jīng)濟政策，防止經(jīng)濟金融風(fēng)險演化為政治社會問題?！笨梢?，社會政策的作用已引起黨和國家的高度重視，在全面深化改革的新時期，一方面要發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，但另一方面，社會政策如何發(fā)揮托底作用也是非常重要的，兩者相互配合、相得益彰才是完善的社會主義市場經(jīng)濟。

三、以提高對公眾需要的回應(yīng)能力為核心促進國家治理現(xiàn)代化

眾所周知，需要是人的本質(zhì)屬性。而社會政策的出發(fā)點就是人類需要。社會政策的經(jīng)典內(nèi)容源自英國著名的《貝弗里奇報告》。該報告因應(yīng)貧窮、疾病、失業(yè)、無知和骯臟這五個工業(yè)社會的主要社會問題和社會風(fēng)險，提出了相應(yīng)的五大社會政策領(lǐng)域：社會保障政策、醫(yī)療衛(wèi)生政策、就業(yè)政策、教育政策和住房政策。這些政策領(lǐng)域大體上相當于我們今天所說的基本公共服務(wù)領(lǐng)域。后來，隨著針對老年人、殘疾人、青少年和兒童等特殊群體的社會服務(wù)的發(fā)展，社會政策大家庭中又增加了“個人社會服務(wù)”(或者說社會照顧、社會服務(wù))這個新領(lǐng)域。*岳經(jīng)綸：《社會政策學(xué)視野下的中國社會保障制度建設(shè)——從社會身份本位到人類需要本位》，《公共行政評論》，2008年第4期。此外，馬歇爾(Marshall)也認為，社會政策的核心包括社會保險、公共援助、衛(wèi)生福利服務(wù)和住房政策。*Marshall.T.H. Social Policy. The Fourth Edition. London: Hutchinson,1975.顯然，社會政策的內(nèi)容是以人類需要為導(dǎo)向的。政府和非政府組織實施社會政策，目的是通過提供社會保障津貼、免費教育、醫(yī)療服務(wù)、公共房屋等收入保障和社會服務(wù)措施來滿足人的需要，從而提升人的生活質(zhì)量和幸福指數(shù)。

國家作為一個整體通常有兩種基本功能和需求：一是對政治合法性的索??；二是對經(jīng)濟剩余的索取。*O’Connnor, James, The Fiscal Crisis of The State. New York: St.Martin’s Press,1973.這兩種利益取向的中國式話語就是“政治穩(wěn)定”和“經(jīng)濟發(fā)展”。*陳那波:《海外關(guān)于中國市場轉(zhuǎn)型論爭十五年文獻述評》，《社會學(xué)研究》，2006年第5期。社會政策不僅可以通過滿足公民社會需要實現(xiàn)政治合法性再生產(chǎn)和社會穩(wěn)定的功能，而且能夠通過投資于人(如教育、醫(yī)療增進人力資本)來促進經(jīng)濟發(fā)展。因此，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化必須高度重視社會政策的作用，大力發(fā)展社會政策，有效保障和持續(xù)改善民生。

一要樹立社會政策的理念。人民群眾日益增長的物質(zhì)文化需要同落后的社會生產(chǎn)之間的矛盾仍然是我國的基本矛盾。國家治理就是通過社會政策的制定和執(zhí)行來滿足人民需要的過程。在某種程度上說，社會政策的模式?jīng)Q定了國家治理的最終結(jié)果，有什么樣的社會政策就有什么樣的民眾感受，而民眾的感受將直接影響其對黨和政府的支持度和擁護度。滿足公民社會需要和增進民生福祉離不開科學(xué)的理論指導(dǎo)。人本需要的內(nèi)容有很多，哪些是需要政府來承擔(dān)滿足責(zé)任呢？如果政府承擔(dān)過多，大包大攬，很有可能因財政不堪重負而掉入福利陷阱；如果承擔(dān)太少，又不能滿足社會成員的基本需要，造成弱勢群體生活困難并影響社會勞動力的再生產(chǎn)。如何在公眾需求與政府財力之間尋求一個平衡點非?？简灝斦叩闹腔邸＿^去計劃經(jīng)濟時期大包大攬的教訓(xùn)以及當今希臘等國的主權(quán)債務(wù)危機都告訴我們，保障和改善民生絕不是光有良好的愿望就可以的。因此，新時期必須把保障和改善民生的美好愿望建立在更加科學(xué)、更加合理的基礎(chǔ)上。社會政策學(xué)作為專門研究民生福祉的現(xiàn)代學(xué)科，必須予以高度重視。要繼續(xù)解放思想，加強學(xué)習(xí)與引導(dǎo)，糾正一些領(lǐng)導(dǎo)干部的錯誤認識和片面理解，提高其對社會政策的認識能力、理論水平和思想高度。要破除對GDP的盲目崇拜，改變“見物不見人”的局面，擴大民生指標在黨政干部政績考核體系中的數(shù)量，提高考核權(quán)重，把考核棒變?yōu)樘岣吒刹克枷胝J識的導(dǎo)引棒，切實提高各級領(lǐng)導(dǎo)干部對增進民生福祉的熱情。要厘清民生保障中政府、市場、社會三者之間關(guān)系和責(zé)任，從政府唱獨角戲走向福利多元主義，政府只能通過切實承擔(dān)起保障底線民生的責(zé)任來滿足最基本的社會需要，從而讓讓全體社會成員共享改革發(fā)展成果。必須指出的是，“底線”不是水平上或程度上的高低，而是政府責(zé)任的界限與范圍。

二要科學(xué)制定和實施具體的社會政策。社會政策不僅是一種理論，而且是一種行動。要從社會政策的制定和實施著手，完善社會保障政策、就業(yè)政策、醫(yī)療政策、教育政策、住房政策、社會服務(wù)政策等，進而引導(dǎo)國家治理模式的改變。要重視公民需要調(diào)查，鼓勵公民參與，避免政府的公共服務(wù)供給與市民的需求之間的脫節(jié)，提高社會政策制定的針對性和政策回應(yīng)的有效性，滿足老百姓的真實需要。政府部門可定期進行或委托第三方機構(gòu)定期進行公民需求調(diào)查，做好社情民意的收集工作，把滿足公民需要作為政府施政的出發(fā)點。擴大和暢通公眾參與渠道，鼓勵社會政策的公眾參與，從市民最不滿意的方面入手，優(yōu)先解決老百姓最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題。只有滿足公民的真實需要，政府的民生實事才能收獲民心。

三要選擇合適的福利社會模式。社會政策的發(fā)展最終要走向福利社會(國家)。福利社會首先是一種福利態(tài)度，其次才是一種福利程度，它表明國家承擔(dān)起了對公民的福利責(zé)任，凸顯了國家的福利功能，并不是高福利的代名詞。從近年來中國的實踐發(fā)展來看，基本公共服務(wù)均等化有望成為中國特色的福利社會模式。基本公共服務(wù)均等化福利模式從人本需要出發(fā)，凡是基本需要沒有滿足的所有對象均被納入保障范圍，實現(xiàn)福利對象的確定以人本需要為原則，而不是過去的身份本位。同時，基本公共服務(wù)均等化還區(qū)分了“基本”和“非基本”公共服務(wù)，國家只提供“基本”的公共服務(wù)，“非基本”的公共服務(wù)則主要由市場提供。基本公共服務(wù)主要滿足人的基本需要，是保護個人最基本的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)所必需提供的公共服務(wù)，是一定階段公共服務(wù)應(yīng)該覆蓋的最小范圍和邊界。從動態(tài)的角度來看，基本公共服務(wù)均等化中的“基本”又是可以動態(tài)調(diào)整的，而不是一成不變的。政府可以根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展的階段和水平，動態(tài)地劃分“基本”與“非基本”?；九c非基本的劃分也是對政府與市場作用邊界的劃分，作為社會主義國家，必須保證每一個公民最基本的社會權(quán)利。

總之， 在市場使一切商品化的同時，需要一種去商品化的力量來平衡社會發(fā)展的方向，這種力量就是社會政策。社會政策是通過國家干預(yù)公民福利，來增進全民福祉的行為，出發(fā)點是為了滿足人類需要，讓每一個社會成員都得到基本的生活保障。推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，不僅要重視經(jīng)濟政策的作用，更要高度重視社會政策的作用。特別是市場良性運行后，經(jīng)濟建設(shè)型政府必然向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，屆時政府公共支出主要是社會政策支出。因此，社會政策是現(xiàn)代國家治理體系的重要內(nèi)容，科學(xué)制定和實施社會政策是現(xiàn)代國家能力的重要體現(xiàn)。改革開放以來我國在治理上的失誤就是對市場經(jīng)濟條件下的社會政策缺乏正確的認識。在全面深化改革的今天，隨著黨和國家對社會政策的不斷重視，國家治理現(xiàn)代化的目標一定能早日實現(xiàn)。