NPO自愿問責俱樂部理論及其借鑒

□ 傅金鵬

NPO(Non-Profit Organization)，即非營利組織(在文中與非政府組織、社會組織等術語交替使用)。在非營利領域，“壞蘋果”(劣質(zhì)非營利組織)往往損害“好蘋果”(優(yōu)質(zhì)非營利組織)甚至非營利組織的整體形象。因而，“好蘋果”迫切希望將自身與“壞蘋果”分開。一些倡導和執(zhí)行高行為標準的組織就產(chǎn)生了，如美國博物館協(xié)會、美國基金會道德原則聲明委員會、美國BBB明智捐贈聯(lián)盟、肯尼亞非政府組織委員會、荷蘭中央籌資辦事處和巴基斯坦慈善委員會等。美國華盛頓州立大學的普拉卡什(A.Prakash)和伽杰緹(M.K.Gugerty)將這些組織概念化為“NPO自愿問責俱樂部”(NPO voluntary accountability clubs)。自愿問責俱樂部是這樣一種機制，它建立和執(zhí)行行為標準，公開成員(非營利組織)行為信息，懲罰違反行為標準的成員，從而篩選出優(yōu)質(zhì)和劣質(zhì)非營利組織。*Gugerty，M K，Prakash A. Voluntary Regulation of NGOs and Nonprofits：An Accountability Club Framework. Cambridge：Cambridge University Press.2010：19.The One World Trust在2009年的調(diào)查表明，全球有309個自愿問責俱樂部正在實施。*Prakash A，Gugerty，M K.Trust but verify？voluntary regulation programs in the nonprofit sector. Regulation & Governance.2010，4(1)：22-47.在中國，目前形成了大量的樞紐型社會組織如各地建立社會組織聯(lián)合會和社會組織服務中心，以及民間成立的公益聯(lián)盟和非營利自律組織聯(lián)合等。實際上，這些組織具備自愿問責俱樂部的部分功能。本文旨在評價生成于西方土壤的自愿問責俱樂部理論，并對其在我國的適用性進行分析，以期引發(fā)理論界和實踐者的關注。

一、NPO自愿問責俱樂部理論的基本內(nèi)容

(一)自愿問責俱樂部的制度維度

作為一種向外界標示成員聲望的制度機制，自愿問責俱樂部必須回應兩個挑戰(zhàn)：一是外部可信性挑戰(zhàn)，即什么類型的信號能夠發(fā)出足夠的聲譽信息？二是內(nèi)部集體行動挑戰(zhàn)，即誰承擔發(fā)出信號的成本以及如何協(xié)調(diào)信息的流動？*Prakash A，Gugerty，M K.Trust but verify？voluntary regulation programs in the nonprofit sector. Regulation & Governance.2010，4(1)：22-47.前者要求形成足夠高的參與成本以致“壞蘋果”無法進入俱樂部，后者意味著向外部利益相關者證明俱樂部成員都在服從俱樂部的標準。因此，俱樂部標準和俱樂部監(jiān)督與執(zhí)行就構成了自愿問責俱樂部的兩個關鍵制度維度。

1．分離器：俱樂部標準

自愿問責俱樂部的標準是俱樂部建立的要求其成員服從的基本條件。在由政府、捐贈者和公眾構成的社會治理體系中，已經(jīng)存在著約束非營利組織的規(guī)則，如法律法規(guī)、捐贈要求和社會期待等。因此，俱樂部標準必須高于既存的規(guī)則要求才能發(fā)出高強度的聲譽信息。也就是說，俱樂部標準往往比既有的規(guī)則更加具體、詳細，也更加嚴格。那些內(nèi)部規(guī)章制度接近俱樂部標準的非營利組織將承擔較低的進入成本，相反，則承擔較高的進入成本。其結果是，加入自愿問責俱樂部的往往是優(yōu)質(zhì)非營利組織。可見，俱樂部標準具有篩選功能，成為“好蘋果”與“壞蘋果”的分離器。

俱樂部標準存在兩種理想類型：寬松的和嚴厲的(見表1)。寬松的俱樂部標準只要求非營利組織在加入俱樂部時作出較小的努力(適當超過法律和捐贈者要求)。這樣的俱樂部僅僅在一個較小活動范圍內(nèi)強加新的標準要求，因而是低成本俱樂部。譬如，美國基金會道德原則聲明委員會僅僅確定六條寬泛的原則：使命、管理、問責與透明度、多樣性、負責任地治理和尊重，而沒有對這些原則進行詳細解釋或界定；肯尼亞非政府組織委員會也是如此，它只提出七條概括性的行為準則。*Prakash A，Gugerty，M K.Trust but verify？voluntary regulation programs in the nonprofit sector. Regulation & Governance.2010，4(1)：22-47.寬松的俱樂部標準只能輕微地降低代理損失，相應地，加入這樣的俱樂部獲得的品牌收益(branding benefits)是微薄的。

表1 NPO自愿問責俱樂部的分析類型

資料來源：A.Prakash，M.K.Gugerty.Trust but verify？voluntary regulation programs in the nonprofit sector，Regulation & Governance.2010，4(1)：22-47.

與寬松的俱樂部標準不同，嚴厲的俱樂部標準強加的要求不僅超過非營利組織的一般準則，而且涵蓋廣泛的活動范圍。擁有嚴厲標準的自愿問責俱樂部更加可信，其成員具有更高的公信力。能夠加入實行嚴厲標準的自愿問責俱樂部的非營利組織都是該領域的卓越組織。荷蘭的中央籌資辦事處和巴基斯坦慈善委員會就屬于此類俱樂部。前者為非營利組織提供認證，它提出的認證標準有60多條，遠遠超過該國的任何法律規(guī)定；后者有一套復雜的認證標準，它只給滿足這些標準并可以出具詳實文件證明遵守標準的非營利組織提供認證。*Prakash A，Gugerty，M K.Trust but verify？voluntary regulation programs in the nonprofit sector. Regulation & Governance.2010，4(1)：22-47.目前，加入荷蘭中央籌資辦事處的非營利組織僅200家，只是該國非營利組織的一小部分；而得到巴基斯坦慈善委員會認證的非營利組織也只有大約140家，盡管在巴基斯坦運作的非營利組織成千上萬。顯然，設定嚴厲標準的自愿問責俱樂部具有很強的分離和標示能力，盡管成員的加入成本較高，但其獲得的是高收益。

普拉卡什和伽杰緹認為，并沒有理想水平的俱樂部標準，標準的寬嚴程度要依特定背景而定。譬如，在設計自愿問責俱樂部時，多重且競爭性的目的會影響標準的寬嚴程度；在俱樂部發(fā)展的不同階段，標準的寬嚴程度也存在區(qū)別。在俱樂部成立之處，發(fā)起人傾向于采用較寬松的標準；當俱樂部發(fā)展成熟時，它可能逐步提高標準的嚴厲程度。

2．俱樂部之“劍”：監(jiān)督與執(zhí)行

自愿問責俱樂部的運作可能遭遇“奧爾森集體行動困境”。有兩個原因導致成員蓄意偷懶：(1)成員的目標與俱樂部發(fā)起人的目標出現(xiàn)分歧；(2)成員能夠利用其與俱樂部發(fā)起人之間的信息不對稱(特別是在服從俱樂部標準方面)。*Gugerty，M K，Prakash A. Voluntary Regulation of NGOs and Nonprofits：An Accountability Club Framework. Cambridge：Cambridge University Press.2010：21.盡管堅守原則的信念或價值、規(guī)范性社會壓力和“利潤非分配限制”*Hansmann H. Economic Theories of Nonprofit Organization. In Walter W.Powell(ed.).The Nonprofit Sector：A Research Handbook.New Haven and London. Yale University Press，1987：27-42.等力量在一定程度上可能緩解蓄意偷懶，但是能否讓外部利益相關者產(chǎn)生充分的信任，尚不清楚。普拉卡什和伽杰緹的研究表明，許多利益相關者并不認為那些力量能夠有效地約束非營利組織。

因此，自愿問責俱樂部必須建立一種監(jiān)督和執(zhí)行機制，即發(fā)布成員行為信息，監(jiān)督成員是否遵守俱樂部標準，并對違反俱樂部標準的成員進行制裁。這就是監(jiān)督和執(zhí)行機制的三個要素：披露或透明度要求、核查和制裁。(1)自愿問責俱樂部能夠要求成員提供并公開特別信息，也可以要求它們形成書面文件，證實其服從行為。(2)對俱樂部成員的服從行為進行核查。核查方式有三種：第一方核查(自我核查)、第二方核查(同行核查)和第三方核查(獨立機構核查)。(3)制裁機制用來懲罰不遵守俱樂部標準的成員，如通報、撤銷認證標志，甚至剔除出俱樂部。

監(jiān)督和執(zhí)行機制被普拉卡什和伽杰緹稱為俱樂部之“劍”，從弱到強力量不等(見表1)。最弱的監(jiān)督和執(zhí)行機制僅僅要求俱樂部成員承諾遵守準則而沒有進行實際核查，美國的基金會道德原則聲明委員會就只要求成員承諾遵守若干道德原則。較強的監(jiān)督和執(zhí)行機制涉及某種自我或同行核查。最強的監(jiān)督和執(zhí)行機制依靠第三方核查機制。譬如，美國博物館協(xié)會的認證需要第三方對各個博物館的支出進行核查；巴基斯坦慈善委員會的印章在認證小組(包括獨立評估者)檢查大量文件并進行現(xiàn)場評估之后才能被授予合格的成員。*Prakash A，Gugerty，M K. Trust but verify？voluntary regulation programs in the nonprofit sector. Regulation & Governance.2010，4(1)：22-47.經(jīng)過核查，如果發(fā)現(xiàn)成員不按照要求提供信息或違反俱樂部標準，那些組織就可能受到不同程度的制裁，直至被俱樂部除名。

俱樂部標準和俱樂部監(jiān)督與執(zhí)行決定自愿問責俱樂部的有效性，這兩個制度維度的匹配狀態(tài)使俱樂部的有效性呈現(xiàn)出從非常弱到相當強的一個連續(xù)體。寬松標準─弱“劍”的自愿問責俱樂部只能輕微地降低代理損失，但能夠吸引大量的成員，因為進入成本較低；嚴厲標準─強“劍”的俱樂部能夠明顯降低代理損失，因為它們能夠有效地分離優(yōu)質(zhì)和劣質(zhì)非營利組織，并發(fā)出強烈的信號以表明成員遵守俱樂部標準。相應地，前者給予成員的收益明顯低于后者。另外，普拉卡什和伽杰緹等人的研究發(fā)現(xiàn)，建立有效的自愿問責俱樂部的主要挑戰(zhàn)在于開發(fā)健全的監(jiān)督和執(zhí)行機制，盡管俱樂部標準是必要的。*Gugerty，M K，Prakash A. Voluntary Regulation of NGOs and Nonprofits：An Accountability Club Framework. Cambridge：Cambridge University Press.2010：289.

(二)NPO自愿問責俱樂部的基本功能

自愿問責俱樂部的制度結構形塑了三個基本功能：規(guī)范、標示和增益。

第一，規(guī)范功能。俱樂部標準為非營利組織提供了行為準則，要求他們按照這些準則從事非營利活動。一般而言，俱樂部標準往往超越法律和規(guī)章的要求，而且較為具體、詳細。美國BBB明智捐贈聯(lián)盟發(fā)布的《慈善問責標準》頗具代表性。《慈善問責標準》涵蓋治理與監(jiān)督、有效性評估、財務、籌款和信息材料等四個方面，包括20項標準。*The BBB Wise Giving Alliance Standards for Charity Accountability.http://www.bbb.org/us/standards-for-charity-accountability/.2013-6-10.同時，為了便于利益相關者理解這些標準并規(guī)范標準的執(zhí)行，BBB明智捐贈聯(lián)盟還制定《慈善問責標準執(zhí)行指南》，對每一項標準的應用進行具體細致的解釋。*Implementation Guide to BBB Wise Giving Alliance Standards for Charity Accountability.http://www.bbb.org/us/Charity-Evaluation/.2013-6-10.《慈善問責標準》和《慈善問責標準執(zhí)行指南》比粗線條的法律和規(guī)章嚴格得多，也比籠統(tǒng)的捐贈者要求更加全面、具體。兩者有力地約束和規(guī)范BBB明智捐贈聯(lián)盟成員的慈善活動。

第二，標示功能。自愿問責俱樂部的標準是非營利組織進入的門檻，俱樂部成員的身份本身就意味著比非成員要更加可信、可靠。事實也是如此，遵守俱樂部制定的超越法律和捐贈者要求的標準將承擔更高的額外成本，正是這些成本形成了由俱樂部發(fā)出的聲譽標示的基礎。*Prakash A，Potoski M. Collective action through voluntary environment programs：a club theory perspective. The Policy Studies Journal.2007,35(4)：773-792.同時，俱樂部的監(jiān)督與執(zhí)行機制使其標示功能更加彰顯。俱樂部發(fā)布的關于成員行為的信息、對成員行為的評估和檢查、對違反俱樂部標準的成員的處罰等等，都在向外界展示著成員的行為及其績效。因而，自愿問責俱樂部能夠為利益相關者特別是委托人提供不能觀察到的有關實踐和管理制度方面的信息，有助于緩解委托人與代理人之間的信息不對稱。

第三，增益功能。一般而言，自愿問責俱樂部能夠提供三種收益：社會外部性、個別成員的私人收益和俱樂部成員的集體收益。*Prakash A，Potoski M. Collective action through voluntary environment programs：a club theory perspective. The Policy Studies Journal.2007,35(4)：773-792.對社會而言，俱樂部產(chǎn)生的積極的社會外部性是重要福利，也是俱樂部形成的主要理由。這些社會外部性主要有：構建社會資本，為市民提供公民經(jīng)驗，以及市場和政府提供不足的產(chǎn)品和服務，等等。這是自愿問責俱樂部提供的第一種收益。第二種是帶給個別俱樂部成員的私人收益。組織學習就是重要的私人收益之一。通過遵守俱樂部的標準，個別非營利組織能夠發(fā)現(xiàn)自己行為的不足之處及其改進方法。如果自愿問責俱樂部的兩個制度維度更多地考慮非營利組織的使命問題，那么組織學習將上升到更高的層次，因為使命才是非營利組織存在的理由和價值。正如易卜拉欣(A.Ebrahim)所言：“如果內(nèi)部使命問責而不是向上的捐贈者問責引導信息披露和報告制度，那么組織學習將更有可能發(fā)生。”*Ebrahim A. Accountability Myopia：Losing Sight of Organizational Learning. Nonprofit and Voluntary Sector Quarterly，2005，34(1)：56-87.第三種收益是供成員集體享有的俱樂部物品，即美譽或品牌收益。俱樂部成員身份向其利益相關者特別是委托人發(fā)出信號：非營利組織在解決代理問題方面是嚴肅認真的，也向委托人提供一種保證，即代理人(非營利組織)沒有動機違背俱樂部義務。這些都能夠使非營利組織得到諸多好處，譬如信譽、撥款、合同或從委托人那里得到的其他補償，以及“政府可能減少規(guī)制或報告要求”*Gugerty，M K.Signaling virtue：voluntary accountability programs among nonprofit organizations. Policy Sciences. 2009，42(3)：243-273.。

二、對NPO自愿問責俱樂部理論的評價

(一)理論價值

首先，自愿問責俱樂部理論拓展了非營利組織自我問責的理論涵義。在非營利領域，問責議題的興起是近幾年的事，“有關非政府組織問責的文獻還處于發(fā)育的初使階段”*O’Dwyer B，Unerman J. The paradox of greater NGO accountability：A case study of Amnesty Ireland. Accounting，Organizations and Society，2008，33(7-8)：801-824.。在本就不多的文獻中，“對非政府組織問責的正式討論主要局限于捐贈者的問責和機械化的項目評估。狹隘的焦點以犧牲更廣泛的問責憂慮為代價，不重視其他類型的非政府組織問責?！?Najam A.NGO Accountability：A Conceptual Framework. Development Policy Review，1996(14)：339-353.基于此，納吉姆(A.Najam)構建了一個寬泛的非政府組織問責框架：資助者的問責(accountability to patrons)、受益人(顧客)的問責(accountability to clients)和自我問責(accountability to themselves)。*Najam A.NGO Accountability：A Conceptual Framework. Development Policy Review，1996(14)：339-353.所謂自我問責，是指非政府組織對使其成為非政府組織的愿景、對聲稱的使命、對員工、對支持者/成員、對聯(lián)盟伙伴、最后對非政府組織共同體承擔責任。在納吉姆那里，自我問責是具有高度問責意識的非營利組織的單邊行動。而普拉卡什和伽杰緹則超越了納吉姆的個體性自我問責范疇，將非營利組織的集體性自我問責納入研究的視野。自愿問責俱樂部理論無疑豐富了非營利組織問責理論的知識積累。

其次，自愿問責俱樂部理論提供了一個全新的視角去審視非營利組織的集體性自我問責行動?；诰銟凡繕藴?俱樂部之“劍”的理論框架對于自愿問責方案或動議如何以及在何種程度上緩解代理沖突、解決非營利組織的代理困境有較強的解釋力。而且，運用一個有用的和易操作的方法──將倡導非營利組織自愿問責的組織概念化為自愿問責俱樂部，該理論框架將各種性質(zhì)不同、樣態(tài)迥異的集體性自愿問責行動統(tǒng)一起來了。實際上，這些方案、動議或組織跨越多個學科領域、經(jīng)驗背景和機構行動者。因此，該理論可以用于比較研究，比較具有不同發(fā)起人身份(政府發(fā)起、獨立機構發(fā)起和非營利組織自身發(fā)起)、處于不同年齡段(成立初期和發(fā)展成熟)、不同行動領域(服務提供、政策倡導和資源支持)、不同地域范圍(地區(qū)層面、國家層面和跨國層面)、在各種經(jīng)濟背景(發(fā)達工業(yè)化的、發(fā)展中的和轉型經(jīng)濟體)中運作的自愿問責俱樂部。對于遍布全球、日漸繁榮的集體性自愿問責實踐而言，終于有一種理論可以給予積極回應了。

最后，自愿問責俱樂部理論的藍本是“布坎南俱樂部”理論，卻又拓寬了該理論的應用范圍。公共經(jīng)濟領域是“布坎南俱樂部”理論的一貫的“勢力范圍”，將其運用到非營利領域是一種極富想象力的嘗試，由此取得的成果就是自愿問責俱樂部理論。從自愿問責俱樂部理論的解釋力來看，這種嘗試無疑是成功的。同時，與“布坎南俱樂部”相比，非營利組織自愿問責俱樂部又有所區(qū)別。一方面，非營利組織自愿問責俱樂部的功能超出了俱樂部本身的范圍，具有較為明顯的溢出效應。特別是其增益范圍不僅僅局限于俱樂部成員，還帶來積極的社會外部性，如社會資本和公民經(jīng)驗等。另一方面，加入自愿問責俱樂部的成本還表現(xiàn)出不同的形式?！芭c傳統(tǒng)經(jīng)濟俱樂部不同，自愿問責俱樂部的成員成本不是直接支付給發(fā)起人的款項，而是因接受和遵守俱樂部會員身份條件所產(chǎn)生的金錢和非金錢成本?！?Gugerty，M.K.The effectiveness of NGO self-regulation：theory and evidence from Africa.Public Administration and Development，2008，28(2)：105-118.可見，在自愿問責俱樂部的制度結構中，內(nèi)部的組織服從成本更多地具有了非金錢性質(zhì)，因而難以觀察和測量。

(二)理論局限

一個較為突出的局限是理論的精細化問題。普拉卡什和伽杰緹將俱樂部標準分為兩類：寬松的和嚴厲的，同時將監(jiān)督與執(zhí)行的力度用強和弱來衡量。這種非此即彼的二元界分顯得過于粗糙。就俱樂部標準而言，其強度往往超越既有的法律規(guī)定和捐贈者要求。但是，達到何種程度的俱樂部標準可以被認定為寬松的或嚴厲的，普拉卡什和伽杰緹并沒有進行清晰地區(qū)分。另外，在寬松標準與嚴厲標準之間是否存在第三種或其他類型？從邏輯上來看，是存在的，而理論框架卻沒有注意到這個問題。同樣，用強或弱來衡量監(jiān)督與執(zhí)行的力度也顯得過于簡單。

粗糙的理論框架導致另一個問題，即理論的可操作性。由于理論框架沒有發(fā)展具體方法對俱樂部標準的強度和監(jiān)督與執(zhí)行的力度進行測度，更沒有設計可行的指標對兩者進行評估，因而難以評價自愿問責俱樂部的有效性。進而將影響對自愿問責俱樂部進行跨類型、跨領域和跨地區(qū)的比較研究。

上述局限表明，自愿問責俱樂部理論還有待進一步發(fā)展。但是，這并不否認其理論價值和實踐意義，特別是對于非營利組織正處于發(fā)展和壯大過程中的國度。

三、NPO自愿問責俱樂部理論的本土意義

(一)自愿問責俱樂部理論在中國的適用性

NPO自愿問責俱樂部在本質(zhì)上是一種同行互治機制，可以為現(xiàn)代社會組織體制的建立和社會組織管理體制改革提供借鑒。黨和政府對現(xiàn)代社會組織體制的頂層設計是“政社分開、權責明確、依法自治”。顯然，社會組織自治是現(xiàn)代社會組織體制的核心要素之一。社會組織自治具有兩層涵義：一是社會組織的個體自治，即單個社會組織的自我管理、自我教育和自我監(jiān)督。二是社會組織的同行互治，即在社會組織行業(yè)內(nèi)，由具有樞紐功能、輻射作用或號召能力的同行對其他社會組織的行為進行引導、規(guī)范、約束和懲罰。不難發(fā)現(xiàn)，社會組織的個體自治和同行互治具有內(nèi)在的關聯(lián)性：(1)有效的個體自治是形成同行互治機制的基礎。只有那些個體自治能力強、質(zhì)量高的“好蘋果”才傾向于建立同行互治機制，或加入同行互治的行列。(2)有序的同行互治可以提升個體自治的能力。在非營利領域存在“壞蘋果”驅逐“好蘋果”的現(xiàn)象，同行互治的監(jiān)督功能可以將兩者篩選出來，在保護“好蘋果”的同時鞭策“壞蘋果”。可見，社會組織同行互治機制的形成對于提高社會組織依法自治能力具有重要意義。

另外，社會組織管理體制改革也可以從自愿問責俱樂部理論中汲取營養(yǎng)。長期以來，我國的社會組織管理格局是：政府獨自主導、社會監(jiān)督不足、社會組織同行互治機制缺乏；政府主導下的“雙重管理體制”重審批、輕監(jiān)管。這種管理格局導致大量社會組織難以跨過登記注冊的門檻，而一旦獲得合法身份則其活動又處于監(jiān)管不足的狀態(tài)。要培育和規(guī)范社會組織的發(fā)展，未來的社會組織管理體制應形成“政府規(guī)制、社會監(jiān)督、自我約束”的狀態(tài)或建立“政府問責、社會問責、自我問責”三位一體的問責格局。無論是“自我約束”還是“自我問責”，都需要在社會組織領域建立同行互治機制。因而，自愿問責俱樂部理論對于社會組織管理體制改革具有借鑒價值。

(二)理論借鑒需要注意的問題

生成于西方的自愿問責俱樂部理論有著特殊的背景，如政治制度、社會文化和市民社會等。中國的政治制度和社會文化與西方國家存在顯著差異，社會組織的發(fā)育程度也遠遠落后于西方國家。因而，自愿問責俱樂部理論的本土化必須注意如下兩點：

一是政府在同行互治機制形成中的作用問題。自愿問責俱樂部在本質(zhì)上是一種社會組織同行互治機制，應由社會組織自愿發(fā)起、自我推動、自主管理。但是，我國的社會組織正處于發(fā)育階段，自治意識較弱，自治能力尚需提高。同行互治機制的形成還需要引導和支持，政府可以制定相關激勵政策扮演引導者和支持者的角色，但不是干預者和局中人。

二是作為同行互治或同行問責機制的自愿問責俱樂部與社會組織問責體系中其他問責主體之間的關系問題。健全的社會組織問責體系應由政府規(guī)制、社會監(jiān)督和自愿問責俱樂部問責構成。一方面，三者相互補充，缺一不可。自愿問責俱樂部沒有強制權力，需要借助政府力量和社會輿論才能充分發(fā)揮作用。同時，政府規(guī)制和社會監(jiān)督的有效性需要借助自愿問責俱樂部對“好蘋果”和“壞蘋果”的篩選、識別能力。另一方面，自愿問責俱樂部與政府規(guī)制和社會監(jiān)督相互協(xié)調(diào)。在自愿問責俱樂部理論的制度維度中，俱樂部標準是超越法律和捐贈者要求的。因而，自愿問責俱樂部的標準應隨著政府規(guī)制要求和社會期待的變化而調(diào)整。