科學(xué)建構(gòu)自治型的司法管理體制

■豐旭澤(北京師范大學(xué)法學(xué)院)

■朱立恒(國家行政學(xué)院科研部博士后、教授)

科學(xué)的管理是社會(huì)組織獲得高效運(yùn)轉(zhuǎn)和良性發(fā)展的必備要素。司法機(jī)關(guān)作為一個(gè)相對獨(dú)立的社會(huì)組織系統(tǒng)，要想實(shí)現(xiàn)司法公正和司法效率的價(jià)值目標(biāo)，同樣離不開科學(xué)的管理。隨著司法改革的不斷推進(jìn)和法學(xué)理論研究的日趨成熟，人們越來越認(rèn)識(shí)到我國現(xiàn)行司法管理對于司法權(quán)的行使所造成的不良影響。盡管我國司法管理制度改革已經(jīng)取得了顯著進(jìn)步，但是同司法公正和司法效率的改革目標(biāo)相比，現(xiàn)行司法管理制度仍然存在較大差距。在這種背景之下，我國亟待加強(qiáng)司法管理制度改革的頂層設(shè)計(jì)，以十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》對司法管理制度改革的部署為契機(jī)，重點(diǎn)在司法管理體制方面尋求突破口，科學(xué)建構(gòu)自治型的司法管理體制。

一、我國司法管理的非自治性

審判權(quán)獨(dú)立是司法公正的基礎(chǔ)和前提。審判獨(dú)立的實(shí)現(xiàn)不僅需要司法機(jī)關(guān)或者司法人員能夠排除外界干擾和嚴(yán)格依法獨(dú)立行使司法權(quán)，而且離不開科學(xué)的司法管理制度。這是因?yàn)?，司法?quán)作為一種國家權(quán)力，必須由法定的司法組織或者司法人員加以行使。而從管理學(xué)的角度而言，如何管理司法組織或者司法人員，將直接影響到司法權(quán)的運(yùn)作效果。近年來，盡管由最高人民法院和最高人民檢察院主導(dǎo)的司法管理制度改革取得了明顯進(jìn)展，但是在司法管理體制方面仍然沒有取得根本性的突破而在一定程度上影響了我國深化司法體制改革的進(jìn)程。其突出表現(xiàn)就是，無論是在司法機(jī)關(guān)的外部還是在內(nèi)部，都沒有形成一種自治型的司法管理體制。

(一)司法管理的地方化

從法理上講，法制的統(tǒng)一性和法律適用的統(tǒng)一性決定了司法權(quán)只能是專屬于國家的權(quán)力，而不是隸屬于地方的權(quán)力。盡管地方司法機(jī)關(guān)在地理位置上位于地方，但是所謂的地方司法機(jī)關(guān)在行使司法權(quán)時(shí)并不是為了代表地方適用法律，而只能體現(xiàn)全體人民或者國家的意志和利益。這就決定了人民法院、人民檢察院要想獨(dú)立行使審判權(quán)、檢察權(quán)，必須以構(gòu)建不受地方約束的司法管理體制為前提。但令人感到遺憾的是，我國現(xiàn)行的司法管理體制存在明顯的地方化特征。

一方面，司法機(jī)關(guān)設(shè)置的地方化。從政權(quán)組織形式來看，我國實(shí)行人民代表大會(huì)制度。根據(jù)現(xiàn)行憲法、人民法院組織法、人民檢察院組織法的有關(guān)規(guī)定，地方各級(jí)人民法院、人民檢察院由地方各級(jí)人民代表大會(huì)產(chǎn)生。地方各級(jí)人民法院和人民檢察院向同級(jí)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)和匯報(bào)工作，接受同級(jí)人民代表大會(huì)的監(jiān)督和罷免。由于最高權(quán)力機(jī)關(guān)與地方各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)之間，以及最高人民法院與地方各級(jí)人民法院之間，只有法律上的監(jiān)督關(guān)系，而沒有行政上的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，再加上我國人民法院沒有違憲審查權(quán)，因此，地方各級(jí)法院可以說與地方各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)具有較強(qiáng)的隸屬關(guān)系。盡管人民檢察院由于實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制而使人民檢察院的地方化有所削弱，但是其地方化色彩仍然沒有得到徹底根除。這是因?yàn)?，根?jù)我國憲法、人民法院組織法和人民檢察院組織法的有關(guān)規(guī)定我們不難發(fā)現(xiàn)，除了極少數(shù)專門司法機(jī)關(guān)以外，無論是普通人民法院的設(shè)置，還是普通人民檢察院的設(shè)置，無不是按照行政區(qū)劃來設(shè)置的。而在這種情況下，司法機(jī)關(guān)的管轄范圍與各級(jí)司法機(jī)關(guān)所在地的行政機(jī)關(guān)的管轄區(qū)域完全重合。在司法管轄范圍與行政區(qū)劃完全重疊的情況下，地方各級(jí)司法機(jī)關(guān)的設(shè)置呈現(xiàn)明顯的地方化。而司法機(jī)關(guān)設(shè)置地方化最直接的標(biāo)志莫過于各級(jí)司法機(jī)關(guān)都冠以地方的名稱來命名，如某某省高級(jí)人民法院、某某市中級(jí)人民法院、某某縣人民法院，以及某某省人民檢察院、某某市人民檢察院、某某縣人民檢察院。

另一方面，人財(cái)物管理的地方化。司法機(jī)關(guān)設(shè)置的地方化必然帶來司法管理的地方化。就現(xiàn)行的司法管理體制而言，無論是人事管理、機(jī)構(gòu)設(shè)置，還是財(cái)政、經(jīng)費(fèi)管理，司法機(jī)關(guān)的管理無不存在地方化現(xiàn)象。自20世紀(jì)80年代以來，我國司法機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)基本上實(shí)行分級(jí)管理、分級(jí)負(fù)擔(dān)的模式。盡管這種財(cái)政體制有助于充分調(diào)動(dòng)地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，但是這種財(cái)政體制卻導(dǎo)致地方政府掌握了地方司法機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)管理大權(quán)。盡管人民法院按照法律規(guī)定可以收取訴訟費(fèi)，但是由于實(shí)行收支兩條線的財(cái)政制度，人民法院收取的訴訟費(fèi)并不能自由支配，而必須上繳同級(jí)政府財(cái)政專戶以后，再由政府部門以財(cái)政預(yù)算的方式撥給地方各級(jí)司法機(jī)關(guān)。在地方各級(jí)司法機(jī)關(guān)的裝備、辦公條件、福利、辦案經(jīng)費(fèi)等受制于地方財(cái)政的情況下，不僅導(dǎo)致各地司法機(jī)關(guān)因?yàn)樗痉ń?jīng)費(fèi)不均衡而增加司法的不平衡性，而且很容易導(dǎo)致各地司法機(jī)關(guān)在司法過程中受到地方政府的干預(yù)，從而形成地方保護(hù)主義。在實(shí)踐中，司法機(jī)關(guān)為了爭取更多的司法經(jīng)費(fèi)，往往不得不更加依賴于地方政權(quán)機(jī)關(guān)，以便同它們搞好關(guān)系，盡量爭取地方政權(quán)機(jī)關(guān)對司法機(jī)關(guān)的支持。而地方政權(quán)機(jī)關(guān)對司法機(jī)關(guān)的支持力度越大，對司法機(jī)關(guān)的影響或者干預(yù)程度就越強(qiáng)。與財(cái)物管理相類似的是，地方黨政機(jī)關(guān)還掌握著地方司法機(jī)關(guān)的人事管理權(quán)。按照現(xiàn)行法律，地方各級(jí)人民法院的院長、地方各級(jí)人民檢察院的檢察長都由地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生。而各級(jí)人民法院副院長、庭長、副庭長和審判員則由地方各級(jí)人民代表大會(huì)常委會(huì)任免，各級(jí)人民檢察院的副檢察長、檢察委員會(huì)委員、檢察員則由檢察長提請各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)任免。由于人民法院組織法和人民檢察院組織法沒有對人選如何產(chǎn)生、如何提名等問題作出詳細(xì)規(guī)定，在實(shí)踐中地方黨委組織部門或者政府人事主管部門實(shí)際上常常最終掌握地方各級(jí)司法人員的人事任免權(quán)。進(jìn)一步而言，按照黨管干部原則，地方各級(jí)人民法院的院長、副院長、庭長、副庭長、審判委員會(huì)委員、審判員和地方各級(jí)人民檢察院的檢察長、副檢察長、檢察委員會(huì)委員、檢察員，通常由地方各級(jí)黨委預(yù)先討論決定，然后提請同級(jí)人民代表大會(huì)選舉或者提請人大常委會(huì)任命。

(二)司法管理的行政化與角色混同

由于我國尚未真正實(shí)行司法自治型的管理體制，再加上公務(wù)員管理模式的長期影響，我國現(xiàn)行的司法管理體制出現(xiàn)了明顯的行政化和角色混同現(xiàn)象。概括說來，司法管理的行政化主要表現(xiàn)在三個(gè)方面:第一，法官、檢察官級(jí)別的行政化。盡管現(xiàn)行法官法、檢察官法將法官、檢察官劃分為十二個(gè)等級(jí)，但是這種等級(jí)更多的是一種榮譽(yù)稱號(hào)，只具有象征意義，而與工資、福利、政治待遇等并沒有直接的聯(lián)系。對于法官、檢察官的工資、福利、政治待遇等產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響的仍然是法官或者檢察官所對應(yīng)的行政級(jí)別，如副總理級(jí)院長、檢察長，部級(jí)院長、檢察長，局級(jí)院長、檢察長，處級(jí)院長、檢察長，局級(jí)、處級(jí)或者科級(jí)審判員或者檢察員等。而且，從法官、檢察官等級(jí)評(píng)定的實(shí)踐來看，法官、檢察官等級(jí)是由行政職級(jí)決定的。第二，與法官、檢察官級(jí)別行政化相適應(yīng)的是，法官、檢察官對案件的決定權(quán)也呈現(xiàn)明顯的等級(jí)化傾向。例如，在審判案件時(shí)，普通法官受審判長領(lǐng)導(dǎo)，審判長受副庭長、庭長領(lǐng)導(dǎo)，副庭長、庭長受主管副院長領(lǐng)導(dǎo)，副院長受院長領(lǐng)導(dǎo)。在業(yè)務(wù)管理上，形成了院長、分管副院長、庭長、副庭長或者檢察長、分管副檢察長、處長、副處長層層把關(guān)、層層審批的行政管理體系。第三，同行政機(jī)關(guān)一樣，人民法院、人民檢察院內(nèi)部管理或者司法工作也實(shí)行部門領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制和請示匯報(bào)制度等行政工作方式。

在司法機(jī)關(guān)內(nèi)部，司法管理的角色混同現(xiàn)象主要包括三個(gè)方面。首先，司法權(quán)與行政權(quán)的混同。這主要是指在司法機(jī)關(guān)內(nèi)部，無論是在人民法院還是人民檢察院，對于案件或者其他事務(wù)的處理，都是按照官僚化的運(yùn)作模式進(jìn)行層層把關(guān)和層層審批。其次，司法業(yè)務(wù)決策與司法管理決策的主體混同。根據(jù)人民法院組織法、人民檢察院組織法以及訴訟法的相關(guān)規(guī)定，審判委員會(huì)和檢察委員會(huì)屬于最高的司法業(yè)務(wù)決策主體。但是在實(shí)踐中，審判委員會(huì)和檢察委員會(huì)的功能并非僅僅局限于處理重大、復(fù)雜或者疑難的案件，而且參與人民法院、人民檢察院內(nèi)部事務(wù)的管理，從而成為司法管理的決策機(jī)構(gòu)。也就是說，審判委員會(huì)和檢察委員會(huì)既是司法業(yè)務(wù)的決策主體，又是司法管理的決策主體。這意味著人民法院、人民檢察院的司法職能和管理職能在審判委員會(huì)和檢察委員會(huì)上合而為一了。最后，法官、檢察官與行政管理人員之間缺乏明顯的界限。在人民法院和人民檢察院，法官、檢察官很容易被調(diào)配到行政管理崗位，而行政管理人員也很容易被調(diào)往司法業(yè)務(wù)部門，甚至成為司法業(yè)務(wù)部門的領(lǐng)導(dǎo)。在統(tǒng)一司法考試制度實(shí)行以前，這種現(xiàn)象尤為普遍。

二、自治型司法管理體制的建構(gòu)

司法機(jī)關(guān)獨(dú)立辦案不僅是構(gòu)建法治社會(huì)的重要基礎(chǔ)，而且是實(shí)現(xiàn)司法公正的邏輯前提?？茖W(xué)的司法管理體制是人民法院、人民檢察院獨(dú)立行使審判權(quán)、檢察權(quán)的重要保障。目前，我國司法管理體制的最大缺陷就是，在地方各級(jí)人民法院、人民檢察院的人事安排、財(cái)政管理、物質(zhì)裝備、福利待遇等受制于地方黨政機(jī)關(guān)的情況下，人民法院、人民檢察院在審理案件的過程中很難嚴(yán)格依照法律獨(dú)立行使審判權(quán)、檢察權(quán)，而毫不顧及地方黨政機(jī)關(guān)的干預(yù)。司法實(shí)踐已經(jīng)充分證明，受地方保護(hù)主義的影響，地方黨政機(jī)關(guān)干預(yù)司法活動(dòng)早已成為屢見不鮮的現(xiàn)象。而就司法機(jī)關(guān)內(nèi)部來說，在司法管理出現(xiàn)行政化與角色混同的情況下，法官或者檢察官在辦案過程中也難以獨(dú)立自主地對案件加以處理。正是基于現(xiàn)行司法管理體制對于人民法院、人民檢察院獨(dú)立行使審判權(quán)、檢察權(quán)的負(fù)面影響，十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出“改革司法管理體制，推動(dòng)省以下地方法院、檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理”。盡管推動(dòng)省以下地方法院、檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理在一定程度上有助于省級(jí)以下人民法院、人民檢察院在辦案過程中擺脫地方黨政機(jī)關(guān)的干預(yù)，但是這仍然無法從根本上解決前文所述我國司法管理體制所存在的兩個(gè)突出問題。為了從根本上防止地方黨政機(jī)關(guān)對于司法活動(dòng)的隨意干預(yù)，真正地促進(jìn)司法機(jī)關(guān)獨(dú)立行使其司法權(quán)，我們認(rèn)為有必要科學(xué)構(gòu)建自治型的司法管理體制，實(shí)現(xiàn)司法業(yè)務(wù)與司法行政事務(wù)之間的有效分離。

一方面，設(shè)立司法管理委員會(huì)，將人財(cái)物管理權(quán)限收歸司法機(jī)關(guān)。司法的自治不僅要求司法機(jī)關(guān)獨(dú)立行使司法權(quán)，而且要求司法機(jī)關(guān)能夠獨(dú)立自主地進(jìn)行司法管理。如果司法機(jī)關(guān)的司法管理受制于其他黨政機(jī)關(guān)，那么司法權(quán)的獨(dú)立行使就會(huì)受到一定威脅。而且，司法管理具有較強(qiáng)的專業(yè)性，其他黨政機(jī)關(guān)很難深入、透徹地理解司法管理的真正需求。為了確保人民法院獨(dú)立行使審判權(quán)和人民檢察院獨(dú)立行使檢察權(quán)，確保司法機(jī)關(guān)獨(dú)立自主地進(jìn)行司法管理，我國有必要徹底改革現(xiàn)行司法管理地方化的傾向，科學(xué)構(gòu)建司法自治型的管理體制，即取消地方黨政機(jī)關(guān)對司法機(jī)關(guān)人財(cái)物的管理權(quán)，將人財(cái)物管理權(quán)賦予司法機(jī)關(guān)自己行使。具體說來，最高人民法院和最高人民檢察院可以設(shè)立專門的司法管理委員會(huì)，作為司法系統(tǒng)內(nèi)部司法管理的最高決策機(jī)構(gòu)?？紤]到全國各級(jí)司法機(jī)關(guān)數(shù)量龐大，最高司法機(jī)關(guān)司法管理委員會(huì)不可能代替地方各級(jí)司法機(jī)關(guān)的司法管理，因此，地方各級(jí)司法機(jī)關(guān)也應(yīng)該成立相應(yīng)的司法管理委員會(huì)，接受最高司法機(jī)關(guān)司法管理委員會(huì)和上級(jí)司法機(jī)關(guān)司法管理委員會(huì)的指導(dǎo)和監(jiān)督。最高司法機(jī)關(guān)司法管理委員會(huì)的職責(zé)就是對全國司法機(jī)關(guān)的人事編制、司法經(jīng)費(fèi)、機(jī)構(gòu)設(shè)置等做出規(guī)劃，并在得到全國人民代表大會(huì)的批準(zhǔn)后，根據(jù)各地的實(shí)際情況再在全國地方司法機(jī)關(guān)進(jìn)行相應(yīng)的分配。而省級(jí)司法機(jī)關(guān)的司法管理委員會(huì)應(yīng)該確保最高司法機(jī)關(guān)司法管理委員會(huì)的分配方案在本轄區(qū)范圍內(nèi)得到貫徹落實(shí)。另外，為了司法管理的方便，可以根據(jù)司法管理的具體內(nèi)容，將司法管理分為三個(gè)分支，即司法業(yè)務(wù)管理委員會(huì)、司法人事管理委員會(huì)和司法政務(wù)管理委員會(huì)。為了提高司法管理的效率，三個(gè)委員會(huì)之間應(yīng)該相互配合。但是，考慮到司法業(yè)務(wù)管理涉及到司法權(quán)的獨(dú)立行使問題，因此，上下級(jí)司法業(yè)務(wù)管理委員會(huì)之間應(yīng)該是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，而不宜實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。而對于上下級(jí)司法人事管理委員會(huì)和司法政務(wù)管理委員會(huì)而言，則可以實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。

另一方面，調(diào)整司法管理機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)司法業(yè)務(wù)與司法行政事務(wù)的分離。司法權(quán)與行政權(quán)是兩種性質(zhì)截然不同的國家權(quán)力。司法權(quán)的主要價(jià)值目標(biāo)是公平正義。為了實(shí)現(xiàn)公平正義，司法權(quán)的運(yùn)作應(yīng)該強(qiáng)調(diào)司法的獨(dú)立性、被動(dòng)性、中立性、公開性、親歷性、參與性、終結(jié)性等。而行政權(quán)則講究效率優(yōu)先。為了實(shí)現(xiàn)效率優(yōu)先，行政權(quán)的運(yùn)作比較注重政令暢通、主動(dòng)出擊、強(qiáng)制性等。這決定了在司法機(jī)關(guān)內(nèi)部，司法職能與管理職能之間不能加以混淆，司法業(yè)務(wù)與司法行政事務(wù)之間應(yīng)該予以適當(dāng)分離?；谇拔乃鑫覈痉ü芾碇写嬖诘男姓c角色混同這個(gè)問題，為了促進(jìn)司法業(yè)務(wù)與司法行政事務(wù)之間的分離，我們建議根據(jù)不同的管理職責(zé)，設(shè)置不同的管理機(jī)構(gòu)。簡要說來，就是將司法機(jī)關(guān)內(nèi)部的管理機(jī)構(gòu)設(shè)置分為司法業(yè)務(wù)管理委員會(huì)、司法人事管理委員會(huì)和司法政務(wù)管理委員會(huì)三個(gè)組成部分，分別管理司法業(yè)務(wù)、司法人事、司法政務(wù)。對于目前的管理機(jī)構(gòu)，可以按照管理內(nèi)容的不同予以撤銷和調(diào)整，并分別劃歸司法業(yè)務(wù)管理委員會(huì)、司法人事管理委員會(huì)和司法政務(wù)管理委員會(huì)，如政治部可以合并到司法人事管理委員會(huì)之中，辦公室可以合并到司法政務(wù)管理委員會(huì)之中等。對于司法人事管理、司法政務(wù)管理，可以采用傳統(tǒng)的行政管理模式。而對于司法業(yè)務(wù)管理應(yīng)該遵循司法的規(guī)律，盡量避免采用行政化的管理模式，即取消案件審批制度和請示匯報(bào)制度。對于審判委員會(huì)，除了嚴(yán)格限制審判委員會(huì)討論案件的范圍、增加討論的透明度以外，還應(yīng)該取消其參與司法人事管理、司法政務(wù)管理的職能。與此同時(shí)，應(yīng)該淡化法院院長、副院長、庭長、副庭長，以及檢察院檢察長、副檢察長、負(fù)責(zé)檢察業(yè)務(wù)的處長、副處長、科長、副科長的行政領(lǐng)導(dǎo)色彩。如果條件成熟的話，還可以考慮廢除法院內(nèi)部的副庭長以及檢察院內(nèi)部負(fù)責(zé)檢察業(yè)務(wù)的副處長、副科長的設(shè)置。而法院內(nèi)部的庭長和檢察院內(nèi)部負(fù)責(zé)檢察業(yè)務(wù)的處長、科長對于司法業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)的管理，更多的是起到溝通、協(xié)調(diào)、聯(lián)絡(luò)、監(jiān)督作用，而不是行政領(lǐng)導(dǎo)作用。與司法業(yè)務(wù)管理與司法行政事務(wù)管理之間的分離相適應(yīng)，還根據(jù)不同的職位和職責(zé)，對司法機(jī)關(guān)內(nèi)部的工作人員進(jìn)行分類管理，尤其是對于法官、檢察官，應(yīng)該按照法官法、檢察官法的規(guī)定進(jìn)行單獨(dú)管理。而對于其他工作人員的管理，則可以參照公務(wù)員的管理辦法進(jìn)行管理。