簡(jiǎn)論基層檢察室的職能配置

■華志苗 干紅光 徐國(guó)平 (浙江省寧波市鄞州區(qū)人民檢察院)

隨著新時(shí)期基層檢察室的陸續(xù)批復(fù)到位以及“開(kāi)張營(yíng)業(yè)”，檢察室建設(shè)取得了階段性工作成果，形成了一批既有一定數(shù)量、又頗具地方特色的檢察室。與此同時(shí)，檢察室建設(shè)過(guò)程中，仍存在法律依據(jù)不足、職能配備各異等制約因素?？梢哉f(shuō)，當(dāng)前，檢察室建設(shè)最急迫而又有望自主解決的是職能配置問(wèn)題。職能配置問(wèn)題，貫穿于基層檢察室設(shè)立、運(yùn)行以及效果評(píng)價(jià)的全過(guò)程。而檢察室職能配置的不同，又集中表現(xiàn)為辦案職能的差異和有無(wú)。當(dāng)前，從浙江省來(lái)看，主要有紹興市檢察院所屬檢察室輕微刑事案件審查起訴、職務(wù)犯罪線索初查偵查、行政執(zhí)法監(jiān)督三項(xiàng)剛性職責(zé)模式，瑞安市檢察院塘下檢察室初查偵查模式以及寧波市鄞州區(qū)檢察院東錢(qián)湖檢察室辦理審查批捕起訴案件模式。

一、基層檢察室職能“官方標(biāo)配”的不足及其影響

關(guān)于基層檢察室的職能任務(wù)，2010年10月最高人民檢察院制定的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范檢察機(jī)關(guān)延伸法律監(jiān)督觸角促進(jìn)檢力下沉工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》)中明確檢察室的職責(zé)任務(wù)主要包括接受群眾舉報(bào)、控告、申訴，接待群眾來(lái)訪等七個(gè)方面。在省級(jí)層面，浙江省人民檢察院2009年7月出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范基層檢察室建設(shè)的意見(jiàn)(試行)》，明確檢察室職責(zé)為收集、發(fā)現(xiàn)職務(wù)犯罪線索、開(kāi)展職務(wù)犯罪預(yù)防等十個(gè)方面。山西省人民檢察院授予鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的職責(zé)，雖然分類標(biāo)準(zhǔn)與項(xiàng)目數(shù)量有所不同，但是內(nèi)容在實(shí)質(zhì)上大體相同。

總的來(lái)說(shuō)，現(xiàn)行“官方標(biāo)配”的弊端是缺乏統(tǒng)一的評(píng)價(jià)體系和標(biāo)準(zhǔn)，工作的進(jìn)度、頻率以及效果沒(méi)有剛性要求與指標(biāo)。更關(guān)鍵的在于，未能享有執(zhí)法辦案這一剛性權(quán)力從而難以產(chǎn)生切實(shí)有效的檢察監(jiān)督效果。

二、基層檢察室履行辦案職能的爭(zhēng)議與價(jià)值考量

在基層檢察室新一輪發(fā)展契機(jī)面前，由于職能、定位缺少法律上的明確規(guī)定，上級(jí)檢察院亦只是提出了傾向性意見(jiàn)與原則上的設(shè)計(jì)，因此，基層檢察室履行辦案職能，一度作為內(nèi)部探索悄然進(jìn)行，盡管如此，一定程度的公開(kāi)也引發(fā)了相應(yīng)范圍內(nèi) (主要是系統(tǒng)內(nèi))不小的爭(zhēng)議。

筆者認(rèn)為，檢察室履行辦案職能首要解決兩個(gè)問(wèn)題。第一，檢察室履行辦案職能是否突破有關(guān)規(guī)定限制的問(wèn)題?；鶎訖z察室是基層檢察院的派出機(jī)構(gòu)，經(jīng)批準(zhǔn)和授權(quán)后以基層檢察院名義行使國(guó)家檢察權(quán)并由所屬檢察院承擔(dān)后果，業(yè)務(wù)上由派出院指導(dǎo)、審批并監(jiān)督，因此，基層檢察室履行辦案職能沒(méi)有突破現(xiàn)行法律規(guī)定。另外，該模式也不與上級(jí)規(guī)范性文件相沖突。《指導(dǎo)意見(jiàn)》雖未將偵查、批捕、起訴業(yè)務(wù)明確列入檢察室的工作職責(zé)，但是從內(nèi)容來(lái)看，前述文件對(duì)檢察室職責(zé)任務(wù)的規(guī)定，采取的是包括但不限于的列舉方式，其并未禁止范圍之外的職責(zé)。相反，分別有檢察室履行“派出院交辦的其他事項(xiàng)”或者“承擔(dān)檢察長(zhǎng)交辦的其他工作”的補(bǔ)充規(guī)定，檢察長(zhǎng)可以據(jù)此授權(quán)檢察室履行偵查、批捕、起訴職能。第二，是否架空派出院業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)的問(wèn)題。誠(chéng)然，將辦案職能下放至基層檢察室，會(huì)導(dǎo)致與派出院業(yè)務(wù)部門(mén)的分工難甚至構(gòu)成職權(quán)沖突。但這正是下一步所需要面對(duì)和解決的陣痛性問(wèn)題，而不能用于否定檢察室履行辦案職能之理由?？梢哉f(shuō)，檢察室與派出院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)在職能上欲解難分是一個(gè)客觀的既成的事實(shí)。即使不賦予辦案職能，而依“官方標(biāo)配”，職能劃分沖突仍然存在。不僅是檢察系統(tǒng)存在這樣的事實(shí)，公安、法院、司法行政、工商、稅務(wù)等等部門(mén)在設(shè)置基層派出機(jī)構(gòu)的過(guò)程中也無(wú)可避免。因此，以打破現(xiàn)行成熟的職能分工以及業(yè)務(wù)辦理模式，或者憂慮架空內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)為理由，反對(duì)賦予檢察室辦案職能是欠說(shuō)服力的。

三、基層檢察室職能配置的重構(gòu):適當(dāng)?shù)霓k案職能為補(bǔ)充

職能配置的科學(xué)、規(guī)范，是基層檢察室建設(shè)規(guī)范化的重要目標(biāo)和前提條件。檢察室的職能配置，必須根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)的發(fā)展變化，在認(rèn)真分析總結(jié)原先頂層設(shè)計(jì)以及現(xiàn)有探索的基礎(chǔ)上，按照一定的原則和路徑進(jìn)行重構(gòu)。

(一)檢察室職能配置的原則

1、法定原則。盡管基層檢察室的立法完善尚需時(shí)日，但這并不妨礙嚴(yán)格按照統(tǒng)一、規(guī)范、科學(xué)的目標(biāo)配置檢察室的職能。相反，也正是在運(yùn)行尚不成熟、爭(zhēng)取立法的探索階段，職能配置問(wèn)題才尤其重要。職能配置的法定原則是指，檢察室必須在檢察機(jī)關(guān)的法定職能范圍之內(nèi)進(jìn)行，檢察權(quán)的邊界構(gòu)成了檢察室職能的維度與框架，不得超越檢察權(quán)的范疇配置檢察室職能。這一道理簡(jiǎn)單但有過(guò)深刻教訓(xùn)，上世紀(jì)八九十年代，全國(guó)各地檢察室的設(shè)置和發(fā)展迅猛，但檢察室職權(quán)不清，導(dǎo)致檢察室職權(quán)濫用，甚至超越檢察權(quán)干擾地方事務(wù)如插手民事經(jīng)濟(jì)糾紛等，導(dǎo)致檢察室職能失控，嚴(yán)重影響檢察機(jī)關(guān)的公正形象，最高人民檢察院對(duì)此進(jìn)行過(guò)專門(mén)的整頓①徐向業(yè):《試論派出檢察室職能配置》，《法制與社會(huì)》2012年8月刊 (上)。。

2、分工配合原則。派出院的原有內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)經(jīng)過(guò)多年運(yùn)行，已對(duì)檢察職能形成了相對(duì)完善和科學(xué)的劃分，基層檢察室的設(shè)立必然要將部分職能從內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)中不同程度地剝離出來(lái)。應(yīng)正確處理檢察室與原有內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的職能分工關(guān)系，并形成分工合理、各有側(cè)重、配合有序、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的工作機(jī)制。

3、靈活性原則。各個(gè)派出院、各個(gè)基層檢察室所面臨的工作任務(wù)、區(qū)域情況以及自身發(fā)展階段存在差異，必須允許檢察室在預(yù)設(shè)的職能范圍內(nèi)，根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際需求以及自身實(shí)際情況有選擇性地對(duì)預(yù)設(shè)職能進(jìn)行側(cè)重和取舍，而不能強(qiáng)令全國(guó)或者全省的檢察室履行同樣職能。政策導(dǎo)向上要明確授權(quán)“檢察室可在上述職能中選擇一項(xiàng)或者若干項(xiàng)作為履職重點(diǎn)”，要體現(xiàn)出對(duì)探索創(chuàng)新的鼓勵(lì)，尤其要倡導(dǎo)結(jié)合區(qū)域特點(diǎn)對(duì)重點(diǎn)職能的探索與試點(diǎn)。

4、借鑒原則。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)設(shè)置派出機(jī)構(gòu)，從橫向來(lái)看有諸多可供參考借鑒的模本與范式，耳熟能詳?shù)挠型凉芩?、文化站、工商所、水利站等等。必須承認(rèn)，基層檢察室在法律依據(jù)、職能效用、體制成熟、公認(rèn)程度等方面存在明顯的不足。當(dāng)然，前述的站、所，在社會(huì)管理與公共服務(wù)方面比檢察室更容易獲得社會(huì)認(rèn)可，盡管工作性質(zhì)、工作內(nèi)容有所不同，但是其與所屬的上一級(jí)部門(mén)在職能劃分上的經(jīng)驗(yàn)，為檢察室提供了原則思路。其中，與檢察室最為相近，同時(shí)也是工作聯(lián)系較多的司法所、公安局派出所、人民法庭的分工運(yùn)作模式完全可以學(xué)習(xí)借鑒。

(二)科學(xué)配置基層檢察室職能的具體設(shè)想

頂層設(shè)計(jì)上，以職能統(tǒng)一規(guī)范為核心，在解決法律地位的同時(shí)，調(diào)整、明確并細(xì)化檢察室的職能，以適當(dāng)?shù)霓k案業(yè)務(wù)為補(bǔ)充，去除履行條件不成熟、履行能力不具備的職能內(nèi)容，并授予派出院自由裁量權(quán)。具體來(lái)說(shuō)，筆者認(rèn)為檢察室職能包括:接受群眾舉報(bào)、控告、申訴，接待群眾來(lái)訪;轄區(qū)內(nèi)刑事案件的審查逮捕、審查起訴;監(jiān)督并配合開(kāi)展社區(qū)矯正工作;派出院交辦的其他事項(xiàng)。

上述職能與《指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定的職能相比，主要有四個(gè)方面的沿襲與變化:(1)保留了“接受群眾舉報(bào)、控告、申訴，接待群眾來(lái)訪”與“監(jiān)督并配合開(kāi)展社區(qū)矯正工作”。這是考慮到，檢察室扎根社會(huì)基層，有效彌補(bǔ)了檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督和管理服務(wù)的觸角與網(wǎng)絡(luò)“短板”問(wèn)題，這種優(yōu)勢(shì)條件必需充分利用并加以完善。(2)增加了刑事檢察批捕起訴職能，其出發(fā)點(diǎn)不再贅述。(3)刪除了“發(fā)現(xiàn)、受理職務(wù)犯罪案件線索”、“開(kāi)展職務(wù)犯罪預(yù)防”、“受理、發(fā)現(xiàn)執(zhí)法不嚴(yán)、司法不公問(wèn)題，對(duì)訴訟中的違法問(wèn)題依法進(jìn)行法律監(jiān)督”、“開(kāi)展法制宣傳、化解社會(huì)矛盾，參與社會(huì)治安綜合治理和平安創(chuàng)建”四項(xiàng)內(nèi)容。當(dāng)然，這并非意味著檢察室不能開(kāi)展前述工作，檢察室可以協(xié)助派出院業(yè)務(wù)部門(mén)或者開(kāi)展相關(guān)試點(diǎn)探索。(4)重申“派出院交辦的其他事項(xiàng)”。這既是給檢察室今后增設(shè)職能預(yù)留了空間與彈性，又是對(duì)其他無(wú)法或者不宜列舉出來(lái)的職能之統(tǒng)稱，如配合派出院內(nèi)設(shè)部門(mén)的工作等等。

下面，重點(diǎn)對(duì)建議刪除和新增的職能進(jìn)行說(shuō)明:

1、關(guān)于職能表述的邏輯問(wèn)題?，F(xiàn)有的職能在列舉表述上存在重合，邏輯不清。 《指導(dǎo)意見(jiàn)》職能第1項(xiàng)“接收群眾舉報(bào)、控告、申訴”，與第2項(xiàng)“受理職務(wù)犯罪案件線索”，以及第4項(xiàng)“發(fā)現(xiàn)執(zhí)法不嚴(yán)、司法不公問(wèn)題”存在比較明顯的范圍重合問(wèn)題，第1項(xiàng)職能涵蓋了第2項(xiàng)與第4項(xiàng)，不能并列。因此，采用外延更廣的“接收群眾舉報(bào)、控告、申訴”表述②而浙江省人民檢察院《關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范基層檢察室建設(shè)的意見(jiàn) (試行)》關(guān)于檢察室的職能，在表述上也存在類似的邏輯問(wèn)題:其第七項(xiàng)“落實(shí)檢察環(huán)節(jié)基層社會(huì)治安綜合治理工作”、第八項(xiàng)“開(kāi)展法制宣傳教育”相互交織不清。。

2、關(guān)于職務(wù)犯罪預(yù)防。經(jīng)過(guò)近年來(lái)的努力探索，檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪預(yù)防工作已從最初的發(fā)放宣傳資料、制作預(yù)防廣告比較單一的內(nèi)容，向融合案件剖析、行賄犯罪檔案查詢等方面縱深發(fā)展，已體現(xiàn)出較強(qiáng)的專業(yè)性與學(xué)術(shù)性?；谶@一點(diǎn)，將預(yù)防工作完全交由檢察室履行，可能存在力量和經(jīng)驗(yàn)不足的問(wèn)題，主要體現(xiàn)在:預(yù)防工作中的以案說(shuō)法等警示教育，需要相應(yīng)的職務(wù)犯罪案件區(qū)域?qū)嵗?、深入剖析成因的專業(yè)力量以及組織一定規(guī)模的預(yù)防受眾，這三部分對(duì)以一個(gè)或少數(shù)幾個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主要轄區(qū)的基層檢察室而言，比較欠缺;行賄犯罪檔案查詢系統(tǒng)已于2012年初實(shí)現(xiàn)了全國(guó)聯(lián)網(wǎng)，檢察室負(fù)責(zé)查詢工作，即使具備信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)條件，由于查詢結(jié)果必需加蓋檢察院“查詢行賄犯罪檔案專用章”，因此在檢察室仍無(wú)法獨(dú)立完成查詢流程。

3、關(guān)于“基層執(zhí)法司法活動(dòng)的法律監(jiān)督”職能。對(duì)基層執(zhí)法司法活動(dòng)的法律監(jiān)督，雖然是檢察改革的方向并與檢察室的應(yīng)然價(jià)值相應(yīng)，但是其仍然主要蘊(yùn)含在審查逮捕起訴、社區(qū)矯正工作之中。可以說(shuō)，對(duì)基層執(zhí)法司法活動(dòng)的法律監(jiān)督，是審查逮捕起訴、社區(qū)矯正工作的應(yīng)有之義和自然延伸，因此，沒(méi)有必要單獨(dú)強(qiáng)調(diào)。同時(shí)，正如前文所述，對(duì)基層執(zhí)法司法活動(dòng)的監(jiān)督，仍然需要出派出院統(tǒng)一協(xié)調(diào)部署，交由檢察室摸索可能困難重重。

4、關(guān)于審查逮捕起訴。盡管前文對(duì)檢察室履行逮捕起訴職能的優(yōu)勢(shì)、價(jià)值、意義方面闡述較多，該項(xiàng)職能的下放，仍須注意“一個(gè)前提”與“兩個(gè)條件”:“一個(gè)前提”是要堅(jiān)持檢察室之內(nèi)部派出機(jī)構(gòu)的性質(zhì)定位。這個(gè)定位就意味著檢察室不具有獨(dú)立法人資格，不能以自身的名義開(kāi)展執(zhí)法辦案各項(xiàng)工作。雖然這一點(diǎn)，于檢察室履行其他職能相同，但是強(qiáng)調(diào)以派出院的名義開(kāi)展工作，對(duì)于審查逮捕起訴職能尤為重要。因?yàn)閷彶榇镀鹪V的決定必須經(jīng)派出院內(nèi)部審批流程并由后者統(tǒng)一出具規(guī)范的法律文書(shū)，檢察室不得自行終結(jié)處理案件?！皟蓚€(gè)條件”包括:其一，駐地具有相應(yīng)規(guī)模的刑事案件。既不能過(guò)多、也不能太少，刑事案件過(guò)多，不僅直接束縛審查逮捕起訴的辦案質(zhì)量與效率，還勢(shì)必影響檢察室其他職能的充分履行。而如果案件太少，又無(wú)法發(fā)揮審查逮捕起訴職能的優(yōu)勢(shì)與價(jià)值;其二，檢察室具有辦理刑事案件的條件。即與辦案業(yè)務(wù)相適應(yīng)的人、財(cái)、物保障條件，主要包括檢察室主任與承辦人須具有法律辦案資格，且承辦人員的數(shù)量、素質(zhì)能夠適應(yīng)辦案需要。檢察室具有辦案所需的網(wǎng)絡(luò)、車輛及經(jīng)費(fèi)，等等。如果駐地?zé)o公安(分)局，檢察室的受案、送達(dá)有兩種方案，一種從派出院領(lǐng)取案件、由派出院送達(dá)，另一種是通過(guò)協(xié)調(diào)，檢察室與駐地公安派出所經(jīng)各自院、局授權(quán)代為受案、送達(dá)。