新形勢下我國政府與非政府組織和諧關(guān)系構(gòu)建分析

吳 勝高海虹

（1.濟(jì)南大學(xué) 政治與政府治理學(xué)院，山東 濟(jì)南 250022）

非政府組織是指“以增進(jìn)社會公共利益為目標(biāo)，組織本身并不具有行政權(quán)力的非官方性公共組織”。[1]首先，非政府組織不是政府機構(gòu)，不具有行使行政職能的權(quán)限；其次，非政府組織有別于營利性部門，它有追求利潤的動機，但不是基于理性人假說促使自身利益最大化，而是以服務(wù)社會公眾為目標(biāo)；最后，非政府組織生存和發(fā)展的空間是政府組織和營利性部門不能或不愿達(dá)到帕累托效率的領(lǐng)域。

一、我國政府與非政府組織關(guān)系的基本內(nèi)涵

(一)我國政府與非政府組織關(guān)系提出的背景

我國的非政府組織并不是新中國成立后的產(chǎn)物，“在中國歷史上，有著極為悠久綿延的民間結(jié)社和民間公益活動的歷史源流及其原型”。由于受“大政府、小社會”模式的影響，我國非政府組織一直處于被政府部門支配的地位，未能獲得自由開放的發(fā)展環(huán)境。

“對中國的非政府組織而言,政治方面的合法性是它們被國家認(rèn)可的首要條件,但它們的生存和發(fā)展除這一前提外,還要受到法律和社會行政機制的約束”。[2]我國非政府組織一直以來被當(dāng)作政府的附屬機構(gòu)，其地位和作用的發(fā)揮沒有得到社會廣大人民群眾的認(rèn)同。然而，一方面，隨著當(dāng)今社會公眾需求的多樣化，也要求公共治理主體能夠多元化；另一方面，現(xiàn)階段我國非政府組織無論從數(shù)量、質(zhì)量上都獲得了長足發(fā)展，在社會公共事務(wù)中發(fā)揮越來越重要的作用。因此，重視構(gòu)建我國政府與非政府組織的和諧關(guān)系，并發(fā)揮非政府組織在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的推動作用已成為刻不容緩的問題。

(二)我國政府與非政府組織關(guān)系發(fā)展歷程

1.1978年改革開放之前

在新中國成立之前，中國有識之士分別圍繞反帝和反封建兩大歷史任務(wù)成立了各種類型的社團(tuán)，這一方面在一定程度上促進(jìn)了歷史任務(wù)的實現(xiàn)，另一方面，龐雜而缺乏管制的社團(tuán)也成為社會穩(wěn)定的隱患。基于規(guī)范民間組織的發(fā)展目的，國民黨政府于1932年頒布了中國歷史上第一部專門針對非政府組織管理規(guī)范的法規(guī)《修正民眾團(tuán)體組織方案》。新中國成立后，國務(wù)院頒布了《社會團(tuán)體登記暫行辦法》，初步形成了新中國民間社會團(tuán)體的管理體系。

在這一時期，我國社會一直處于政企不分、政資不分、高度集權(quán)的計劃經(jīng)濟(jì)體制格局之下，非政府組織不但受到當(dāng)時社會形勢以及法律法規(guī)的制約，還受到政府對社會管理體制的制約，幾乎沒有任何自我生存和發(fā)展的空間和環(huán)境，因此，當(dāng)時我國的非政府組織只是為了滿足黨政發(fā)揮政治職能的需要而產(chǎn)生的，被當(dāng)作官辦性質(zhì)濃厚的第二政府，其實質(zhì)只是政府向社會的延伸。

2.1978年改革開放之后

20 世紀(jì)70年代末80年代初的改革開放，不僅使中國社會的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方方面面發(fā)生了巨大的變化，同時民間社會團(tuán)體的數(shù)量也急劇增加，獲得了廣闊發(fā)展空間。不論從理論上，還是從中國的社會實踐來看，我國非政府組織的功能作用不容小覷，需要引起政府部門的足夠重視。這一階段，在政府部門的積極引導(dǎo)下，我國非政府組織無論從組織規(guī)模、組織成員數(shù)量、組織類型等方面都獲得了長足發(fā)展。

在20 世紀(jì)90年代初，我國確立了社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，市場開始作為社會資源配置的基本方式發(fā)揮作用，然而市場由于存在不完全競爭、壟斷和外部性等缺陷導(dǎo)致失靈，而政府的過度干預(yù)也難以解決經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的問題，因此需要非政府組織作為政府與市場之間的平衡器。同時，隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，社會公眾的需求日益多元化，社會問題也日益復(fù)雜化，構(gòu)建“小政府、大社會”多元中心治理格局已成為大勢所趨。此外，我國日益健全的法規(guī)體系和21世紀(jì)初正式加入WTO 使我國非政府組織獲得了廣闊的發(fā)展空間。

二、我國政府與非政府組織關(guān)系存在的問題

政府“大一統(tǒng)”的格局已隨著我國政治、經(jīng)濟(jì)與社會體制的全面改革被打破，社會多元化趨勢形成。政府失靈及市場失靈并存賦予非政府組織新的社會價值，社會結(jié)構(gòu)的重組分化及社會中存在的責(zé)任感和志愿互助精神成為我國非政府組織大力發(fā)展的推動力。但是，“由于現(xiàn)階段體制和制度的不完善，政府與非政府組織之間互動關(guān)系的建立還存在一些困難和挑戰(zhàn)，也影響到社會公共事務(wù)治理效能的進(jìn)一步提高”[3]。

（一）政府過度干預(yù)非政府組織的發(fā)展

1.我國政府在思想上對非政府組織地位及作用的認(rèn)識存在誤差。雖然改革開放后，政府對非政府組織在社會政治經(jīng)濟(jì)生活中作用的認(rèn)識有了總體上的提高，但對于有些問題的認(rèn)識仍然不是很到位?；诟母镩_放之前對非政府組織“官辦社團(tuán)”的思維定式，大多數(shù)政府部門把其當(dāng)作黨政機關(guān)的附屬機構(gòu)，并未意識到要培養(yǎng)與非政府組織的合作互動關(guān)系，還有的認(rèn)為“非政府組織只是安置政府分流人員或者閑散人員的場所，甚至認(rèn)為非政府組織是社會的異己力量”，使得我國非政府組織缺乏獨立自主活動的地位和能力。正是政府這些思想和認(rèn)識的誤差，成為我國政府與非政府組織之間和諧關(guān)系進(jìn)一步發(fā)展的首要制約因素。

2.我國政府職能轉(zhuǎn)變還未邁出實質(zhì)性步伐，轉(zhuǎn)變進(jìn)程有待加快，轉(zhuǎn)變質(zhì)量有待提高?！罢毮苻D(zhuǎn)變，主要是指政府職責(zé)和功能為適應(yīng)客觀條件的變化而發(fā)生的轉(zhuǎn)換、變化和發(fā)展。我國行政體制改革的一個重要任務(wù)是要轉(zhuǎn)變政府職能[4]”。職能轉(zhuǎn)變是歷屆行政體制改革的重要內(nèi)容，其實質(zhì)是要讓政府將大量的經(jīng)濟(jì)社會職能轉(zhuǎn)讓或歸還給市場和社會，從而使政府、市場與非政府組織等第三種力量各司其職又相互配合監(jiān)督，共同促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會健康發(fā)展。然而，由于領(lǐng)導(dǎo)干部封建思想觀念的根深蒂固以及體制機制改革不徹底等原因，目前我國政府并沒有真正退出應(yīng)該退出的領(lǐng)域，政府職能轉(zhuǎn)變面臨很大的阻力，這直接影響到非政府組織獨立自主地在相關(guān)領(lǐng)域開展工作，其實質(zhì)仍然依附于政府機構(gòu)。

3.我國政府對非政府組織的過多干預(yù)管理使其具有濃厚的行政色彩。受我國傳統(tǒng)思維定勢的影響，我國政府一直以來只是把非政府組織當(dāng)作其附屬機構(gòu)，以行政手段、直接微觀干預(yù)非政府組織的內(nèi)外事務(wù)，從而抑制了我國非政府組織的正常發(fā)展。這種缺陷明顯地體現(xiàn)在雙重管理體制的實行上。這一方面使民政部門和業(yè)務(wù)主管部門的責(zé)任不明確，容易造成相互推諉的局面，從而影響非政府組織的自主性和獨立性；另一方面，也使得被管理對象不全面，在一定程度上限制了非政府組織之間的合法公平競爭，也使非政府組織失去了相互交流經(jīng)驗教訓(xùn)的機會，從而對我國非政府組織能力的提高產(chǎn)生了阻礙。

（二）非政府組織自身能力不足

1.組織內(nèi)部定位不準(zhǔn)確，管理機制不健全。我國政府對非政府組織具有絕對的管理指導(dǎo)權(quán)，從而使非政府組織的工作作風(fēng)和行為方式具有濃厚的行政色彩，內(nèi)部決策、執(zhí)行、監(jiān)督機構(gòu)的權(quán)責(zé)關(guān)系模糊，沒有形成有效的分權(quán)制衡制度，這就為組織內(nèi)部個人行為腐敗提供了滋生土壤。另外，有效的激勵機制是員工提高工作積極性的前提，而目前我國非政府組織并不重視人力資源的開發(fā)規(guī)劃和效益利用，導(dǎo)致大量優(yōu)秀人才外流。

2.資金來源嚴(yán)重匱乏，人才有待培養(yǎng)引進(jìn)。一方面，我國絕大多數(shù)非政府組織在發(fā)展過程中面臨著經(jīng)費不足的困境，這在很大程度上源于它們對于政府的高度依賴?！扒迦A大學(xué)非政府組織研究所2000年組織的一次問卷調(diào)查顯示，我國41.4%的非政府組織認(rèn)為資金缺乏是他們面臨的首要問題”[5]。另一方面，優(yōu)秀人才進(jìn)入渠道被政府冗員和離退休人員攔截，而專業(yè)培訓(xùn)機制的缺失也使得我國非政府組織在人員構(gòu)成上也沒有豐富有效的志愿者資源。

3.缺乏競爭機制，服務(wù)品質(zhì)不高?！斑@一現(xiàn)象與我國非政府組織在某一行政區(qū)域內(nèi)具有一定的壟斷性，缺乏競爭機制不無關(guān)系”。對于非政府組織來說，這使得它缺乏提供優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品和服務(wù)的動力機制，不思進(jìn)取，進(jìn)而導(dǎo)致服務(wù)品質(zhì)低下。而這種情況又會進(jìn)一步限制資金來源，優(yōu)秀人才大量流失，從而形成一種惡性循環(huán)。

三、構(gòu)建我國政府與非政府組織之間和諧關(guān)系的路徑構(gòu)建

（一）政府轉(zhuǎn)變觀念態(tài)度，積極推動

1.走出非政府組織定位誤區(qū)，轉(zhuǎn)變觀念態(tài)度。目前，“大政府、小社會”的全能政府思維模式仍然在社會中占據(jù)主導(dǎo)地位，在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型期，社會矛盾層出不窮，市場會失靈，政府也會失敗。因此必須正視我國非政府組織的重要性，不能停留在將其視為政府附屬機構(gòu)的傳統(tǒng)想法，應(yīng)該明確非政府組織作為社會資源配置的第三條途徑。為了使我國非政府組織獲得良好的生存發(fā)展空間，只有政府從觀念上承認(rèn)并支持非政府組織的發(fā)展，才能為雙方和諧關(guān)系的構(gòu)建奠定前提條件。

2.積極引導(dǎo)非政府組織，加強內(nèi)部管理體制改革。其一，由于政府對非政府組織的成立實行嚴(yán)格的準(zhǔn)入制度，這使得很大一部分非政府組織無法獲得正式合法身份，這也給政府的監(jiān)督管理工作造成很大困擾；其二，政府對非政府組織實施雙重管理體制，使得民政部門和業(yè)務(wù)主管部門權(quán)責(zé)體系不清晰，分工不明確，經(jīng)常出現(xiàn)政出多門、相互推諉的局面，導(dǎo)致非政府組織無所適從；其三，《社會團(tuán)體登記管理條例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》的相關(guān)規(guī)定使得非政府組織出現(xiàn)壟斷的情況，阻礙競爭機制發(fā)揮作用，不利于非政府組織自身能力的提高。這些問題就需要政府放寬非政府組織的準(zhǔn)入限制、改變落后的雙重管理體制以及引入競爭機制來解決，從而促進(jìn)我國政府與非政府組織和諧關(guān)系的構(gòu)建。

3.營造良好法制環(huán)境，完善相關(guān)法律法規(guī)。我國管理非政府組織的法規(guī)體系建設(shè)雖然取得了一定的成就，在不同程度上促進(jìn)了非政府組織的發(fā)展，但仍然有很多缺陷不足。“因此需要政府首先在立法上肯定非政府組織在社會中的地位與作用的發(fā)揮，使非政府組織活動開展更具權(quán)威性、更加順暢”[6]；其次，改變以往對非政府組織限制和控制的基調(diào)，加強法律的可操作性；最后，為適應(yīng)和規(guī)范我國非政府組織的發(fā)展，制定關(guān)于非政府組織的基本法和專門法規(guī)。

（二）非政府組織擺正心態(tài)，主動配合

1.擺正自己與政府的位置，明確自身使命。政府仍然是現(xiàn)代社會的治理中心，公共事務(wù)領(lǐng)域的大多數(shù)問題仍然是由政府做主，因此，非政府組織要想在這些領(lǐng)域發(fā)揮作用，應(yīng)擺正心態(tài)，積極配合與政府和諧關(guān)系的構(gòu)建，與政府保持密切關(guān)系，爭取政府的扶持，這樣才能與政府一起共同完成經(jīng)濟(jì)社會領(lǐng)域的相關(guān)目標(biāo)任務(wù)，實現(xiàn)自身的良性發(fā)展。

2.強化自我管理，加強自身能力建設(shè)。其一，組織首先是人際關(guān)系的體現(xiàn)，組織成員間的良好人際關(guān)系以及組織成員優(yōu)秀的業(yè)務(wù)素質(zhì)，在一定程度上決定了本組織的發(fā)展?jié)摿?。因此?yīng)改變過去僵化的用人機制，建立現(xiàn)代科學(xué)的人才機制。一方面為增強非政府組織的公共服務(wù)能力，應(yīng)致力于組織成員的業(yè)務(wù)能力培訓(xùn)；另一方面建立民主科學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)決策機制和激勵機制，從而提高非政府組織的競爭力。其二，能否得到社會公眾的認(rèn)同與支持也是非政府組織順利開展活動的重要因素。一方面要加強組織內(nèi)部自我約束機制的建設(shè)，另一方面也要自覺服從道德、社會習(xí)俗等他律機制的約束。此外，為減少對政府的依賴，非政府組織應(yīng)先從資金籌集方面著手，采取多渠道融資方式，增強自身財力，擺脫依靠政府財政撥款的卑微地位?？傊?，我國非政府組織只有使自身更加強大，才能更好地與政府開展各項工作，構(gòu)建二者的和諧關(guān)系。

3.社會以第三方的面目，依法監(jiān)督?！爱?dāng)政府與NPO 的互動越來越頻繁時，彼此發(fā)生問題、沖突、失衡的現(xiàn)象也將越來越多，需要建立一個中介機制來擔(dān)任‘緩沖區(qū)’的角色”。而社會就是這個“緩沖區(qū)”的最佳選擇。一方面，社會必須對非政府組織的運行進(jìn)行監(jiān)督，防止非政府組織的失靈，另一方面，社會必須對政府進(jìn)行監(jiān)督，使其職能轉(zhuǎn)變邁開實質(zhì)性步伐，從而給非政府組織的發(fā)展提供空間。這個舉措對于我國政府與非政府組織的關(guān)系邁向正軌、朝著和諧關(guān)系方面構(gòu)建是必不可少的。

[1]王樂夫，蔡立輝.公共管理學(xué)[M].北京：中國人民大學(xué)出版社,2008：32.

[2]高丙中.社會團(tuán)體的合法性問題[J].中國社會科學(xué),2000，（2）：2-9.

[3]黃暉.我國政府與非政府組織關(guān)系研究[D].南昌：南昌大學(xué)，2006.5.

[4]李珍剛.當(dāng)代中國政府與非政府組織互動關(guān)系研究[M].北京：中國社會科學(xué)出版社，2004.38.

[5]王名，賈西津.中國NGO 的發(fā)展分析[J].管理世界，2002(8).19.

[6]DOWNS A.Inside Bureaucracy.A Rand Corporation Research Study[M].Boston：Little，Brown，and Company，1967.