城市貧困家庭社會(huì)救助模式創(chuàng)新研究

□ 阮 雯

一、研究背景

貧困可以說(shuō)是所有社會(huì)問題中最具社會(huì)性的問題。聯(lián)合國(guó)開發(fā)計(jì)劃署《人類發(fā)展報(bào)告》認(rèn)為，貧困指的是缺乏人類發(fā)展最基本的機(jī)會(huì)和選擇——長(zhǎng)壽、健康、體面的生活、自由、社會(huì)地位、自尊和他人的尊重。衡量貧困的指標(biāo)主要包括收入水平、人類和社會(huì)發(fā)展基本狀況、教育和衛(wèi)生條件、婦女和男人的社會(huì)地位和福利、全體公民參與發(fā)展過(guò)程的能力等。［1］（P22）改革開放以來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面轉(zhuǎn)型，中國(guó)城市中的貧困問題日益顯性化，同時(shí)隨著社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的變化，社會(huì)救助不再是傳統(tǒng)社會(huì)底層群體的“專利”，因?yàn)樨毨Х秶跀U(kuò)大，貧困人群、貧困類型也在發(fā)生變化。［2］（PP1－2）

1．新型貧困人群出現(xiàn)。由于人口結(jié)構(gòu)變化、家庭關(guān)系變化、不充分就業(yè)、犯罪率上升和貧富差距增加導(dǎo)致的相對(duì)工資下降等，中國(guó)社會(huì)也出現(xiàn)了類似發(fā)達(dá)國(guó)家的新型貧困現(xiàn)象。殘疾人、單親家庭、失業(yè)者、犯罪家庭和工作貧困者等正在成為社會(huì)救助的潛在對(duì)象。這種多類別、不穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)對(duì)傳統(tǒng)的城市貧困家庭社會(huì)救助模式提出了極大的挑戰(zhàn)。

2．支出型貧困。它是指在一定時(shí)期內(nèi)或某種特殊情況下家庭面臨大額開支導(dǎo)致家庭經(jīng)濟(jì)狀況入不敷出，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出家庭收入的承受能力，實(shí)際生活水平處于貧困的一種狀態(tài)。此種貧困主要由重大疾病、突發(fā)事件、子女就學(xué)等原因造成。相較于傳統(tǒng)的“收入型貧困”，“支出型貧困”需要社會(huì)救助在貧困的界定以及分類救助等方面做出相應(yīng)的調(diào)整。

3．老年性貧困。養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建立以后，老年人申請(qǐng)社會(huì)救助的比例在逐年下降，無(wú)論是絕對(duì)數(shù)量還是相當(dāng)數(shù)量。但他們對(duì)社會(huì)照顧服務(wù)的需求不斷上升，特別是隨著失能和半失能老人的增加，由于醫(yī)療、藥物和照料費(fèi)用的支出，這部分老人可能重新淪為貧困人口。新型的社會(huì)救助需要考慮針對(duì)老人的照顧、心理援助和精神慰藉等方面的分類救助。

4．制度性貧困。大多數(shù)社會(huì)保險(xiǎn)都有連續(xù)繳費(fèi)或累積繳費(fèi)年限要求，經(jīng)歷生活變遷而中斷繳費(fèi)的人往往被排除在保障范圍之外。那些脫離了正常生活軌跡的個(gè)人和家庭，往往淪為貧困階層，再加上轉(zhuǎn)型時(shí)期的社會(huì)政策本身也會(huì)直接或間接地使部分群體陷入貧困。例如自1994年至2006年間，城市國(guó)有企業(yè)的雇員從14500萬(wàn)削減到7200萬(wàn)，城市下崗人員的生活困難即為社會(huì)所關(guān)注。［3］（P8）應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的最基本策略就是建立安全保護(hù)，包括建立社會(huì)救助

體系。［4］（P50）

新型貧困人群與貧困類型的出現(xiàn)，對(duì)傳統(tǒng)的、基于“收入型貧困”而設(shè)計(jì)的城市貧困家庭社會(huì)救助模式提出了極大的挑戰(zhàn)。偏重于金錢或物質(zhì)救助的傳統(tǒng)城市貧困救助方式忽視了對(duì)被救助者的心理疏導(dǎo)、能力建設(shè)等具有發(fā)展性特征的內(nèi)容，以致在某種程度上帶來(lái)了貧困文化蔓延、貧困代際轉(zhuǎn)移、福利依賴等弊端。在新型貧困不斷出現(xiàn)的背景下，針對(duì)傳統(tǒng)救助方式的缺陷，應(yīng)積極拓展新型的救助模式，以有利于城市貧困問題的系統(tǒng)化、科學(xué)化、人性化解決。

二、基于“收入型貧困”救助模式的困境

（一）目標(biāo)定位的偏差

傳統(tǒng)城市貧困家庭社會(huì)救助模式的目標(biāo)定位存在一定偏差，主要表現(xiàn)在三個(gè)方面。一是停留在基本生活保障層面。我國(guó)現(xiàn)行的城市低保標(biāo)準(zhǔn)僅能夠維持低保對(duì)象的溫飽水平。將“保障基本生活”作為社會(huì)救助的目標(biāo)，充其量只能克服和緩解貧困，并不能從根本上消除社會(huì)貧困。二是停留在“被動(dòng)救助”層面。目前我國(guó)城市社會(huì)貧困救助是對(duì)貧困后果的事后補(bǔ)救，屬于被動(dòng)型、應(yīng)急型救助，是一種“下游補(bǔ)救”方式。在這種理念的支配下，容易導(dǎo)致救助的高成本、低效率，欠缺在貧困預(yù)防上的考慮。［5］三是停留在“收入維持”層面。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，人們承受著更多精神和心理上的壓力，而目前城市貧困救助依然為實(shí)物和貨幣救助為主，忽視了“扶心”工程，在心理援助等方面比較欠缺。

（二）救助職能分散、績(jī)效難以評(píng)估

目前我國(guó)城市貧困家庭社會(huì)救助模式存在的問題，還突出表現(xiàn)為救助職能過(guò)于分散，績(jī)效難以評(píng)估。調(diào)查顯示，我國(guó)許多城市貧困救助體系的大體格局是民政部門負(fù)責(zé)城鄉(xiāng)低保、低收入認(rèn)定、醫(yī)療救助、災(zāi)民救助、臨時(shí)救助、應(yīng)急救助和社會(huì)互助等;勞動(dòng)保障部門負(fù)責(zé)就業(yè)援助;衛(wèi)生部門落實(shí)醫(yī)療救助政策;建設(shè)部門負(fù)責(zé)廉租房救助;工會(huì)開展困難職工幫困;殘聯(lián)和婦聯(lián)實(shí)施殘疾人和婦女、兒童救助。而在一些交叉性的社會(huì)救助方面如醫(yī)療救助，實(shí)行的是民政主管，衛(wèi)生部門落實(shí)，而勞動(dòng)保障部門負(fù)責(zé)對(duì)家庭人均收入在職工最低工資與最低生活保障之間的困難企業(yè)患大病職工開展醫(yī)療救助。這種各管一塊、政出多頭的執(zhí)行機(jī)制，極大地增加了城市貧困救助的環(huán)節(jié)和運(yùn)行成本。而在績(jī)效評(píng)估方面，同樣存在著社會(huì)救助監(jiān)督和約束主體眾多的局面。如在我國(guó)，財(cái)政局、審計(jì)局等主要負(fù)責(zé)的是救助資金的管理和監(jiān)督檢查;而總工會(huì)、婦聯(lián)、殘聯(lián)等社會(huì)團(tuán)體組織主要負(fù)責(zé)對(duì)社會(huì)救助工作進(jìn)行社會(huì)化監(jiān)督。社會(huì)救助監(jiān)督主體過(guò)多反而造成了職責(zé)不明、群龍無(wú)首的弊端，加之社會(huì)救助職能過(guò)于分散，缺乏健全有效的責(zé)任管理和考核機(jī)制，無(wú)法對(duì)部門救助工作進(jìn)行科學(xué)的績(jī)效評(píng)估。

（三）家庭收入核查存在法律、技術(shù)障礙

在中國(guó)，因法律體系不健全、個(gè)人信用體系缺失、政府間信息不對(duì)稱、就業(yè)形式和收入來(lái)源的多樣化等多種因素，家庭收入和財(cái)產(chǎn)核實(shí)一直是社會(huì)救助工作的一大瓶頸。雖然近年來(lái)各地陸續(xù)建立了低收入家庭核定信息核查平臺(tái)，但在收入核查上仍舊存在一些法律和技術(shù)障礙。一是金融資產(chǎn)核查難。由于相關(guān)銀行法和證券法的規(guī)定，公民金融資產(chǎn)難以透明。只有當(dāng)已經(jīng)認(rèn)定為低收入的家庭受到群眾檢舉揭發(fā)，質(zhì)疑其金融資產(chǎn)時(shí)，相關(guān)金融機(jī)構(gòu)才能配合民政部門進(jìn)行核查，帶有明顯的滯后約束性質(zhì)。對(duì)申請(qǐng)者的家庭財(cái)產(chǎn)和收人核查在目前缺少信用體系支撐的情況下，包含了更多的主觀判定和非理性因素，調(diào)查缺乏客觀性與準(zhǔn)確性。二是缺乏完善的居民誠(chéng)信系統(tǒng)和相應(yīng)的懲處措施。目前社會(huì)救助申請(qǐng)基本依靠居民自覺申報(bào)，居民通過(guò)瞞報(bào)收入和財(cái)產(chǎn)騙取救助，一旦發(fā)現(xiàn)，只是被動(dòng)退保，沒有進(jìn)一步的處罰措施，缺乏震懾力。

（四）救助難以惠及貧困邊緣家庭

在我國(guó)，分類救助政策的發(fā)展時(shí)間相對(duì)較短，還存在著種種不足，其中之一就是作為實(shí)施分類救助的前提和基礎(chǔ)的分類標(biāo)準(zhǔn)比較粗糙，難以體現(xiàn)特殊困難群體內(nèi)部的細(xì)致差別，甚至采取直接依附低保標(biāo)準(zhǔn)的方法。這種簡(jiǎn)單劃一的標(biāo)準(zhǔn)，一方面容易形成“低保身份化”問題。低保家庭疊加享受各種救助和優(yōu)惠政策之后，收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于臨界于低保邊緣家庭的收入，形成“懸崖效應(yīng)”，由此削弱了有勞動(dòng)能力的低保人員的就業(yè)積極性，并對(duì)貧困邊緣人群產(chǎn)生不公。另一方面這種簡(jiǎn)單劃一的分類標(biāo)準(zhǔn)也容易導(dǎo)致分類救助的針對(duì)性不足，比如一些因病致貧的低保家庭，或許不需要住房、教育、參保等方面的救助。這種缺乏對(duì)個(gè)人需求調(diào)查的社會(huì)救助，會(huì)導(dǎo)致投入的救助資源和效率不高，形成人力、物力的浪費(fèi)。

（五）社會(huì)救助隊(duì)伍力量薄弱、專業(yè)化程度低

當(dāng)前我國(guó)城市貧困社會(huì)救助工作普遍面臨著任務(wù)重、范圍廣、政策性強(qiáng)的狀況，但各地社會(huì)救助隊(duì)伍力量明顯薄弱，難以滿足社會(huì)救助的要求。主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是機(jī)構(gòu)人員配備不足，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)在社會(huì)救助的人員配置上存在著兼職多、專職少，年齡偏大，文化程度偏低，缺乏專門的工作技能和經(jīng)驗(yàn)等問題，這導(dǎo)致許多救助政策的傳達(dá)不準(zhǔn)確、不到位，解決矛盾的方式方法不科學(xué)。二是救助人員工作辛苦，沒有特殊崗位補(bǔ)貼，與所承擔(dān)的工作任務(wù)不相適應(yīng)，直接影響了他們的工作積極性和主動(dòng)性。三是少數(shù)救助人員尤其基層社區(qū)的工作人員，利用手中的權(quán)力和資源，對(duì)一些關(guān)系不好的人實(shí)施打擊報(bào)復(fù)，而對(duì)親戚或者其他關(guān)系密切的人，任其隱瞞收入，弄虛作假，騙取社會(huì)救助，導(dǎo)致了公共資源流失，引起群眾不滿，影響了政府的公信力。

（六）非制度性救助發(fā)育滯后

制度性救助形式是以政府為主體的支持方式，這種支持方式有一定的程序性和規(guī)范性，但其不足在于支持面不夠?qū)挿?，支持的?nèi)容較為單一，社會(huì)成員參與度不高。所謂非制度性的救助是指并未經(jīng)過(guò)相關(guān)法律、法規(guī)或者社會(huì)政策的確定，由民間組織和社會(huì)團(tuán)體組織等進(jìn)行的各種社會(huì)救助活動(dòng)，是一種調(diào)動(dòng)社會(huì)資源、發(fā)動(dòng)社會(huì)公眾自發(fā)行動(dòng)的網(wǎng)絡(luò)化救助方式。非制度性救助方式在我國(guó)主要表現(xiàn)為非政府組織的慈善活動(dòng)、社區(qū)公益活動(dòng)、社區(qū)群眾的互助活動(dòng)等。目前，我國(guó)的社會(huì)救助主要由政府主導(dǎo)和投入①雖然有些工作委托社區(qū)居民委員會(huì)來(lái)承擔(dān)，但居委會(huì)的準(zhǔn)行政性質(zhì)并沒有改變?cè)谏鐣?huì)救助實(shí)踐中的“單干”事實(shí)。，非制度性救助的發(fā)育明顯滯后，社會(huì)力量參與貧困救助的能力存在明顯不足。而由此所引發(fā)的問題突出表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是難以有效整合來(lái)自政府、民間、企業(yè)等方方面面的救助資源;二是難以推動(dòng)非政府組織的介入，無(wú)法對(duì)貧困人群提供精神支持和心理救助;三是不能滿足受助對(duì)象多方面的社會(huì)服務(wù)需求。

三、創(chuàng)新城市貧困家庭社會(huì)救助模式的路徑分析

中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面轉(zhuǎn)型，以及由此而產(chǎn)生的各種城市新型貧困現(xiàn)象，既使當(dāng)前針對(duì)社會(huì)貧困的傳統(tǒng)救助方式的弊端與缺陷不斷凸顯，也使創(chuàng)新我國(guó)城市貧困家庭社會(huì)救助模式的要求日益迫切。針對(duì)上述存在問題，本文提出如下幾條創(chuàng)新我國(guó)城市貧困家庭社會(huì)救助模式的具體路徑。

（一）樹立“發(fā)展型”的救助目標(biāo)和理念

從生存型救助走向發(fā)展型救助，既是社會(huì)救助理念演進(jìn)的必然要求，也是社會(huì)救助制度轉(zhuǎn)型的目標(biāo)選擇。相對(duì)于傳統(tǒng)“生存型”而言，“發(fā)展型”社會(huì)救助更為注重能力救助、積極救助、多元化救助以及預(yù)防性救助。而要實(shí)現(xiàn)向“發(fā)展型”社會(huì)救助方式的轉(zhuǎn)型，需要做好如下幾方面的工作。首先，對(duì)城市貧困家庭的社會(huì)救助要從事后補(bǔ)償策略轉(zhuǎn)向事前預(yù)防和事后補(bǔ)償兼顧，尤其要關(guān)注救助對(duì)象的能力缺失問題。目前的社會(huì)救助措施對(duì)有些貧困家庭的效果非常有限，因?yàn)闊o(wú)法從根源上修復(fù)其能力的缺失。人們需要基本的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)讓自己的生活盡可能進(jìn)入正軌，而不僅僅是貧困發(fā)生后的補(bǔ)償和維持機(jī)制。關(guān)注各種風(fēng)險(xiǎn)在不同生命階段造成的能力缺失的差異及其預(yù)防措施，無(wú)疑是社會(huì)救助需要考慮的問題。其次，城市貧困家庭的社會(huì)救助要關(guān)注受助者的社會(huì)融合問題。社會(huì)救助要從最初的解決物資貧困為主，轉(zhuǎn)向應(yīng)對(duì)權(quán)利貧困，最后致力于促進(jìn)社會(huì)融合。［6］貧困弱勢(shì)群體社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的特點(diǎn)是：半徑小、距離近、規(guī)模小、信息和資源交換不充分，存在明顯的結(jié)構(gòu)性缺損。［7］因此，新的城市貧困家庭社會(huì)救助可以從社區(qū)教育著手，促進(jìn)受助者的社會(huì)融合和社區(qū)團(tuán)結(jié)。社區(qū)教育的內(nèi)容不應(yīng)是簡(jiǎn)單重復(fù)正規(guī)教育的課程，而要側(cè)重于生活觀念、預(yù)防保健、人生規(guī)劃等內(nèi)容。最后，城市貧困家庭的社會(huì)救助要超越物資階段和基本服務(wù)階段，關(guān)注特殊服務(wù)需求和精神需求。在一個(gè)物質(zhì)相對(duì)豐富的富裕社會(huì)，精神資源的分配決定著人們的自我實(shí)現(xiàn)程度和生活質(zhì)量。所以，新型的社會(huì)救助模式應(yīng)增加心理援助和精神慰藉等內(nèi)容，努力消除受助者的精神貧困，培養(yǎng)他們健康的心理和積極向上的生活態(tài)度。

（二）提高執(zhí)行能力，加強(qiáng)貧困家庭救助的績(jī)效評(píng)估

針對(duì)我國(guó)城市貧困家庭社會(huì)救助模式存在的救助職能過(guò)于分散、績(jī)效難以評(píng)估等問題，可以通過(guò)加強(qiáng)如下兩方面的改革予以解決。一是要加強(qiáng)城市貧困家庭救助的行政體制建設(shè)。一方面，民政部門要做好本部門承擔(dān)的城市貧困家庭社會(huì)救助項(xiàng)目的管理服務(wù)工作。另一方面，在涉及城市貧困家庭社會(huì)救助方面的立法和實(shí)際操作時(shí)，應(yīng)該考慮民政部門在各部門涉及社會(huì)救助業(yè)務(wù)的統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、監(jiān)督等職能的充分發(fā)揮。非政府組織涉及社會(huì)救助事務(wù)時(shí)，應(yīng)該接受民政部門的指導(dǎo)、引導(dǎo)和監(jiān)督。社會(huì)捐贈(zèng)、慈善活動(dòng)、基金會(huì)活動(dòng)等，應(yīng)該與民政部門的社會(huì)救助活動(dòng)融合成一個(gè)有機(jī)整體，從而充實(shí)社會(huì)救助力量。二是在社會(huì)救助的績(jī)效評(píng)估中，要特別注重社會(huì)力量的參與。首先，要進(jìn)一步規(guī)范民主評(píng)議。民主評(píng)議是社會(huì)救助工作實(shí)施過(guò)程中的重大創(chuàng)新，應(yīng)進(jìn)一步規(guī)范社區(qū)民主評(píng)議制度，制定具體的社區(qū)民主評(píng)議辦法，規(guī)范操作程序，確保評(píng)議效果，防止民主評(píng)議流于形式。其次，要加強(qiáng)群眾監(jiān)督。目前有的地方開始在群眾中聘請(qǐng)低保監(jiān)督員，對(duì)低保工作進(jìn)行監(jiān)督，可以把這種做法納入貧困家庭社會(huì)救助的管理、考核體系。三是服務(wù)外包，逐步讓專業(yè)的社會(huì)工作機(jī)構(gòu)承擔(dān)部分社會(huì)救助工作?？梢赃M(jìn)行政府購(gòu)買服務(wù)的嘗試，將家庭收入核查、心理輔導(dǎo)等工作環(huán)節(jié)以服務(wù)包的方式外包給專業(yè)的社工機(jī)構(gòu)。這樣既可以減輕政府的負(fù)擔(dān)，又能夠促進(jìn)社會(huì)救助工作的專業(yè)化，提高工作效率。

（三）建立公共信息平臺(tái)、完善家庭收入核查機(jī)制

要提高城市貧困家庭社會(huì)救助的效率，就需要克服現(xiàn)有在核查家庭收入時(shí)存在的法律、技術(shù)障礙，準(zhǔn)確掌握困難家庭的實(shí)際收入狀況。一是要在國(guó)家層面加緊制定實(shí)施《城市低收入家庭收入核查辦法》，為城市低收入家庭收入核查工作提供制度保障。在此基礎(chǔ)上，各地要因地制宜，出臺(tái)相應(yīng)的具體執(zhí)行辦法，明確城市低收入家庭收入核查的主體、內(nèi)容、程序、方法，以及對(duì)出具虛假材料和騙取低保情況的懲罰措施，賦予基層低保工作人員行政調(diào)查權(quán)，使城市低收入家庭收入核查工作做到有法可依。二是要建立居民收入財(cái)產(chǎn)信息共享機(jī)制。只有實(shí)施部門間信息共享，才可能更為準(zhǔn)確地核查低保、困難家庭的收入以及財(cái)產(chǎn)狀況。各地可成立居民家庭經(jīng)濟(jì)狀況核查中心這樣的機(jī)構(gòu)，開發(fā)相應(yīng)的信息平臺(tái)，與銀行、證券、房地產(chǎn)、稅務(wù)、保險(xiǎn)、戶籍、車輛管理等部門實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)對(duì)接和信息交換，通過(guò)信息資源的整合，運(yùn)用技術(shù)手段，實(shí)現(xiàn)城市貧困家庭的準(zhǔn)確認(rèn)定。同時(shí)，在低保申請(qǐng)人及其家庭成員授權(quán)的前提下，通過(guò)法律法規(guī)賦予民政部門到金融機(jī)構(gòu)查詢其家庭收入和財(cái)產(chǎn)的權(quán)力。在這方面，杭州的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。2010年10月，杭州市出臺(tái)實(shí)施了《杭州市城市低收入家庭認(rèn)定辦法（試行）》，建立了“低收入家庭經(jīng)濟(jì)狀況信息核查系統(tǒng)”，成功接入了房管、勞動(dòng)、工商、國(guó)稅、地稅、公積金、車管、殘聯(lián)、民政婚姻和殯葬等9個(gè)部門168項(xiàng)涉及居民經(jīng)濟(jì)財(cái)產(chǎn)狀況的信息數(shù)據(jù)，通過(guò)家庭經(jīng)濟(jì)狀況核查，認(rèn)定家庭人均收入和財(cái)產(chǎn)，并以此作為分層分類救助的基礎(chǔ)。

（四）分級(jí)分類救助，惠及貧困邊緣家庭

我國(guó)目前在貧困家庭分類救助方面的突出問題表現(xiàn)為分類標(biāo)準(zhǔn)粗糙，難以體現(xiàn)困難群體之間的細(xì)微差別，從而出現(xiàn)多重救助資源在低保對(duì)象上疊加，而貧困邊緣家庭難以惠及的現(xiàn)象。針對(duì)這一問題，可以從如下四個(gè)方面進(jìn)行改進(jìn)。一是針對(duì)不同收入狀況，建立分級(jí)救助圈。在這方面，杭州市建立了市、區(qū)、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)（村）“四級(jí)救助圈”制度，對(duì)不同困難程度的家庭實(shí)行分層救助，這一做法有效地解決了邊緣困難家庭的生活困難。二是要在考慮家庭人口數(shù)量、結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，將家庭支出因素納入其中，解決“支出型貧困家庭”問題。救助措施不能單純局限于物資層面，應(yīng)更注重服務(wù)提供和社會(huì)關(guān)系需求。在提供教育、醫(yī)療、就業(yè)援助、照顧服務(wù)等基本社會(huì)服務(wù)的同時(shí)，也關(guān)注精神資源的分配和社區(qū)融入、團(tuán)結(jié)等問題。在這方面，杭州市面向困難群眾的優(yōu)惠政策涵蓋了日常生活、文化、教育、醫(yī)療、住房、法律和參保援助等七個(gè)方面。這一做法同樣值得其他地方借鑒。三是要對(duì)具有勞動(dòng)能力的下崗失業(yè)貧困家庭輔以就業(yè)幫扶。要以貧困家庭中仍具有一定勞動(dòng)能力的人為重點(diǎn)救助對(duì)象，建立職業(yè)培訓(xùn)機(jī)制，整合培訓(xùn)資源，開展多渠道、多層次、多形式的職業(yè)培訓(xùn)，提高貧困家庭勞動(dòng)力人員的職業(yè)技能，努力消除“零就業(yè)”家庭。四是對(duì)特殊困難的個(gè)人進(jìn)行單獨(dú)救助。可以對(duì)低保家庭中的特殊困難人員進(jìn)行分類施保，有能力的地方可以把救助延伸到低保邊緣群體。在特殊困難人員類別劃分上，除傳統(tǒng)“三無(wú)”人員外，可以考慮把高齡老人、重殘、重病人員等納入分類范圍;也可以將未成年人、單身母親、領(lǐng)養(yǎng)孤兒的家庭等納入分類范圍。

（五）健全基層組織，打造專業(yè)化的貧困家庭社會(huì)救助隊(duì)伍

轉(zhuǎn)型時(shí)期的城市貧困救助承載著更大的壓力和責(zé)任，其救助職能的有效發(fā)揮離不開健全的組織基礎(chǔ)。一是要科學(xué)配備基層社會(huì)救助工作人員。各地可以根據(jù)當(dāng)?shù)刎?cái)政狀況和困難家庭的數(shù)量合理配置負(fù)責(zé)基層社會(huì)救助工作的人員，減輕社會(huì)救助工作人員的其他工作負(fù)擔(dān)，提升工作效率。居委會(huì)要在區(qū)、縣民政有關(guān)社會(huì)救助部門的指導(dǎo)下，作為受助者與基層救助機(jī)構(gòu)之間信息交流的紐帶，保護(hù)貧困群體并促進(jìn)民間社會(huì)救助活動(dòng)的開展。二是要加強(qiáng)對(duì)社會(huì)救助工作人員的培訓(xùn)，提升其工作能力。對(duì)相應(yīng)的社會(huì)救助專職管理人員，主管部門要提高他們的文化水平與專業(yè)水平，加強(qiáng)培訓(xùn)，并增加與同行密切交流的機(jī)會(huì)，吸收國(guó)際、國(guó)內(nèi)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)，使他們?cè)诠芾砗蛯?shí)施社會(huì)救助工作時(shí)，能從較高的專業(yè)層次著手。三是要引進(jìn)專業(yè)工作人員從事基層救助工作。在招聘社會(huì)救助工作人員時(shí)，可以優(yōu)先引進(jìn)社會(huì)工作專業(yè)的大學(xué)畢業(yè)生，用社會(huì)工作的專業(yè)助人理念和專業(yè)技巧促進(jìn)社會(huì)救助工作的專業(yè)化，打造一支專業(yè)化的社會(huì)救助工作者隊(duì)伍。

（六）吸引慈善類公益組織參與貧困家庭的社會(huì)救助

非制度性的社會(huì)救助是指由民間組織和社會(huì)團(tuán)體組織的各種社會(huì)救助活動(dòng)，是一種調(diào)動(dòng)社會(huì)資源、發(fā)動(dòng)社會(huì)公眾自發(fā)行動(dòng)的網(wǎng)絡(luò)化救助方式。它有志愿性、網(wǎng)絡(luò)化、靈活多樣性以及帕累托增進(jìn)性等特點(diǎn)。社會(huì)組織的廣泛參與是社會(huì)救助工作健康發(fā)展的重要基礎(chǔ)。這里的社會(huì)組織不僅指基層群眾性自治組織——社區(qū)居民委員會(huì)，還包括了慈善類公益組織，比如紅十字會(huì)、慈善基金會(huì)、NGO、志愿者組織、捐助站、慈善超市、慈善藥房等。慈善類公益組織可以吸收大量具有社會(huì)工作職業(yè)水平資質(zhì)的人加入，為城市貧困家庭及人群提供心理、技術(shù)、人際關(guān)系等多層次的社會(huì)救助服務(wù)。國(guó)家應(yīng)制定鼓勵(lì)和引導(dǎo)慈善類公益組織發(fā)展的規(guī)劃和政策，比如用備案制代替審批制等，為慈善類公益組織介入社會(huì)救助工作提供更為寬松的制度環(huán)境。同時(shí)，抓緊研究制定政府購(gòu)買服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)、程序和方法，不斷探索積累政府購(gòu)買服務(wù)的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)。

總之，社會(huì)救助是現(xiàn)代社會(huì)保障體系的第一塊基石，它是保障貧困群體的生活進(jìn)而維護(hù)社會(huì)公平的制度安排?？梢钥隙ǖ卣f(shuō)，我國(guó)社會(huì)救助制度是改革開放以來(lái)社會(huì)保障制度體系建設(shè)中最為成功的領(lǐng)域之一。目前，我國(guó)的城市貧困家庭社會(huì)救助制度正處于加快建設(shè)與發(fā)展之中，從最低生活保障制度向綜合型社會(huì)救助體系發(fā)展，從生存型救助向促進(jìn)發(fā)展型救助發(fā)展，從維持溫飽型救助到追求一定生活質(zhì)量型救助發(fā)展，這是社會(huì)救助制度適應(yīng)時(shí)代發(fā)展與社會(huì)進(jìn)步的必由之路。［8］當(dāng)然，各方面的制度設(shè)計(jì)還有待進(jìn)一步完善。在這一進(jìn)程中，更加注重社會(huì)救助制度的長(zhǎng)期效益與可持續(xù)發(fā)展，真正實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)變，是我國(guó)社會(huì)救助制度轉(zhuǎn)型發(fā)展的必然路徑選擇。

［1］薛寶生．公共管理視域中的發(fā)展與貧困免除［M］．北京：中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社，2006．

［2］成福蕊．社會(huì)救助與脫貧差異［M］．北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2012．

［3］唐鈞、沙琳、任振興．中國(guó)城市貧困與反貧困報(bào)告［M］．北京：華夏出版社，2003．

［4］王衛(wèi)平．社會(huì)救助學(xué)［M］．北京：群言出版社，2007．

［5］祝建華．城市居民最低生活保障制度的調(diào)整與轉(zhuǎn)型——地方實(shí)踐與制度重構(gòu)［J］．學(xué)習(xí)與實(shí)踐，2010（9）．

［6］楊立雄、陳玲玲．歐盟社會(huì)救助政策的演變及對(duì)我國(guó)的啟示［J］．湖南師范大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)，2005（1）．

［7］沈紅．窮人主體建構(gòu)與社區(qū)性制度創(chuàng)新［J］．社會(huì)學(xué)研究，2002（1）．

［8］劉喜堂．建國(guó)60年來(lái)我國(guó)社會(huì)救助發(fā)展歷程與制度變遷［J］．華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版），2010（4）．