淺析我國(guó)事業(yè)單位國(guó)庫(kù)集中支付現(xiàn)狀

郭增艷 陳偉莉 王永成

摘 要：國(guó)庫(kù)集中支付事關(guān)政府預(yù)算執(zhí)行的科學(xué)性與有效性，作為政府支出管理的重要手段和改革預(yù)算執(zhí)行的必要保障，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求，解決政府財(cái)政資金分散支付所存在弊端的國(guó)際通用方式。本文以強(qiáng)化行政事業(yè)單位國(guó)庫(kù)集中支付管理，提升資金使用效率，防范執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)為目票，深入剖析了行政事業(yè)單位國(guó)庫(kù)集中支付財(cái)務(wù)管理中存在的主要問題，分析了問題產(chǎn)生的原因，提出了加強(qiáng)行政事業(yè)單位國(guó)庫(kù)集中支付財(cái)務(wù)管理的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位;財(cái)務(wù)管理;國(guó)庫(kù)集中支付

國(guó)庫(kù)集中支付制度是與“收支兩條線”的制度安排相伴而生的，是我國(guó)財(cái)政預(yù)算管理方面的一項(xiàng)重要的制度設(shè)計(jì)。自該項(xiàng)制度實(shí)施以來(lái)，對(duì)我國(guó)財(cái)政管理和行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理產(chǎn)生了積極的失去作用。目前，已成為行政事業(yè)單位預(yù)算管理和財(cái)務(wù)支付的重要模式和主要手段。因此，作為行政事業(yè)單位及財(cái)務(wù)管理部門而言，必須從根本上轉(zhuǎn)變?cè)械墓芾砝砟?，以?shí)現(xiàn)管理制度、管理方式全面轉(zhuǎn)型升級(jí)。

一、國(guó)庫(kù)集中支付制度改革的重要意義

（一）降低了財(cái)政資金運(yùn)行成本，提高了財(cái)政資金使用效益

國(guó)庫(kù)集中支付能夠使資金的流轉(zhuǎn)鏈條縮短、速度加快、支付程序簡(jiǎn)便，方便了行政事業(yè)單位日常資金使用與管理。過(guò)去單位用款計(jì)劃經(jīng)批準(zhǔn)后，國(guó)庫(kù)要一次將資金撥入單位銀行賬戶，不但形成財(cái)政資金結(jié)余多戶頭分散存放，還造成國(guó)庫(kù)資金余額不足，調(diào)度困難。利用國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)，單位未使用資金全部結(jié)余在國(guó)庫(kù)，可減少短期借款或發(fā)行國(guó)債數(shù)量;由過(guò)去向多個(gè)戶頭撥款變?yōu)橄蛞粋€(gè)戶頭撥款，大大減少了在途資金量，從而降低了財(cái)政資金運(yùn)行成本，提升了財(cái)政資金的撥付效率。

（二）強(qiáng)化了財(cái)政預(yù)算的執(zhí)行，推進(jìn)了部門預(yù)算改革步伐

傳統(tǒng)的預(yù)算管理模式下，財(cái)政部門將預(yù)算資金直接撥入單位的銀行賬戶，各單位可以靈活安排資金使用進(jìn)度和使用方向，財(cái)政部門無(wú)法進(jìn)行事前和事中監(jiān)控，只能通過(guò)事后監(jiān)督，檢查各預(yù)算單位預(yù)算執(zhí)行情況，容易導(dǎo)致預(yù)算和執(zhí)行相脫節(jié)。在國(guó)庫(kù)集中支付制度下，財(cái)政部門可直接介入各單位預(yù)算執(zhí)行過(guò)程，及時(shí)掌握各項(xiàng)預(yù)算的執(zhí)行情況，把握實(shí)際支出進(jìn)度，變事后監(jiān)督為事中監(jiān)控，增強(qiáng)了監(jiān)督能力和監(jiān)督效果。同時(shí)可以為制定更加科學(xué)、合理的部門預(yù)算，提供精確的數(shù)據(jù)支撐。因此，國(guó)庫(kù)集中支付制度是部門預(yù)算改革，財(cái)政管理轉(zhuǎn)型的主要方向，對(duì)推進(jìn)財(cái)政預(yù)算改革的提供了制度支持。

（三）增強(qiáng)了資金監(jiān)控能力，有利于預(yù)防和遏制腐敗現(xiàn)象發(fā)生

國(guó)庫(kù)集中支付制度下，政府及其部門要將所有財(cái)政資金全部納入國(guó)庫(kù)單一賬戶體系管理，預(yù)算收入繳入國(guó)庫(kù)或財(cái)政專戶，發(fā)生支出時(shí)，要通過(guò)國(guó)庫(kù)單一賬戶體系，支付給商品和勞務(wù)供應(yīng)商或者相關(guān)用款單位。國(guó)庫(kù)集中支付制度下，由于財(cái)政資金不再預(yù)撥到預(yù)算單位賬戶，財(cái)政部門在預(yù)算執(zhí)行前就要對(duì)項(xiàng)目及資金進(jìn)行審核，預(yù)算執(zhí)行中每筆支出都要通過(guò)財(cái)政部門的審核，提高了資金使用的集中度和透明度，預(yù)算執(zhí)行后，產(chǎn)生的結(jié)余都以指標(biāo)形式體現(xiàn)。這種制度安排，可以有效解決財(cái)政資金截留、擠占、挪用等問題，特別是對(duì)于截留財(cái)政資金的問題，能從根本上得到解決。國(guó)庫(kù)集中支付的制度設(shè)計(jì)，改變了原有行政事業(yè)單位資金分散管理的模式，實(shí)現(xiàn)了對(duì)財(cái)政資金的全過(guò)程管控，加之不斷細(xì)化科學(xué)的部門預(yù)算管理，對(duì)預(yù)防和遏制腐敗具有重要作用。

二、行政事業(yè)單位國(guó)庫(kù)集中支付制度財(cái)務(wù)管理存在的問題

（一）財(cái)務(wù)管理基礎(chǔ)薄弱。

國(guó)庫(kù)集中支付制度下，行政事業(yè)單位財(cái)政資金不再通過(guò)銀行存款科目核算，而是通過(guò)“零余額賬戶用款額度”科目反映，并以直接支付和授權(quán)支付方式進(jìn)行資金支付，會(huì)計(jì)科目及核算方式發(fā)生了變化。而我國(guó)現(xiàn)行行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)管理，基本停留在計(jì)費(fèi)的水平，普遍存在輕管理的現(xiàn)象。財(cái)務(wù)人員的知識(shí)水平和業(yè)務(wù)能力，無(wú)法滿足庫(kù)集中支付制度和財(cái)政體制改革發(fā)展的需要。預(yù)算單位管理人員的財(cái)務(wù)觀念、知識(shí)結(jié)構(gòu)、政治和業(yè)務(wù)素質(zhì)等都不能很好地適應(yīng)新的制度安排和預(yù)算管理體制的變化，不能很好地履行財(cái)務(wù)管理職能，管理效能和管理效果更是遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有發(fā)揮出來(lái)。財(cái)務(wù)管理的基礎(chǔ)薄弱，瓶頸問題突出。

（二）財(cái)務(wù)管理的主動(dòng)性和能動(dòng)性缺失

國(guó)庫(kù)集中支付制度下，一些部門和單位在實(shí)際的管理上粗放型、簡(jiǎn)單化，單純以國(guó)庫(kù)集中支付來(lái)管控預(yù)算資金使用，雖然強(qiáng)化了財(cái)政監(jiān)督職能，但卻忽視了自身的管理與服務(wù)職能，未能處理好監(jiān)督與服務(wù)的關(guān)系。原有管理體制下，單位財(cái)務(wù)人員，不僅記賬，還要理財(cái)，能夠充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性，提升管理效能。但在國(guó)庫(kù)集中支付制度下，只有財(cái)務(wù)指標(biāo)，沒有銀行存款。面對(duì)集中支付，只能被動(dòng)服從，從而在思想上觀念上，產(chǎn)生了被動(dòng)服從的想法，管理與理財(cái)?shù)姆e極性大大降低。

（三）削弱了單位的資金調(diào)度權(quán)

實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度，改變了行政單位直接管理資金的方式，預(yù)算資金由原來(lái)直接撥給行政事業(yè)單位轉(zhuǎn)為統(tǒng)一由國(guó)庫(kù)保管，資金不再停留在單位，而是留在國(guó)庫(kù)。預(yù)算單位不能在銀行開設(shè)賬戶，不得從零余額賬戶向其它賬戶劃轉(zhuǎn)資金，從而失去了對(duì)資金的直接使用權(quán)。雖然預(yù)算單位名義上還是資金管理、使用和會(huì)計(jì)核算的主體，但實(shí)際上其資金使用的主動(dòng)權(quán)和能動(dòng)性已嚴(yán)重缺失。沒有了資金的調(diào)度權(quán)，只有被動(dòng)地服從。這種制度安排下，單位只能傳達(dá)年度預(yù)算指標(biāo)，資金的調(diào)度權(quán)嚴(yán)重削弱。

（四）缺乏科學(xué)全面的預(yù)算

國(guó)庫(kù)集中支付制度下，預(yù)算單位財(cái)務(wù)必須每月編制用款計(jì)劃，并確定用款額和支出范圍，用款計(jì)劃編制必須以預(yù)算為前提。單位在安排資金時(shí)，要遵從年度預(yù)算和月度的用款計(jì)劃，按照用款計(jì)劃進(jìn)行各項(xiàng)支付。這種制度安排，對(duì)預(yù)算單位來(lái)說(shuō)，既改變了撥款方式，又改變了原有的銀行賬戶設(shè)置，要實(shí)現(xiàn)科學(xué)有效管理，必須有全面、科學(xué)、準(zhǔn)確的預(yù)算。但就實(shí)踐來(lái)看，行政事業(yè)單位的預(yù)算編制還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)國(guó)庫(kù)集中支付運(yùn)轉(zhuǎn)的需要。這不僅弱化了行政事業(yè)單位預(yù)算的權(quán)威性，預(yù)算執(zhí)行的準(zhǔn)確性，也無(wú)助于財(cái)務(wù)人員對(duì)全面預(yù)算管理的理解，不利于預(yù)算管理，從而影響了公共部門提供更為有效的公共服務(wù)，一定程度上影響了事業(yè)的發(fā)展。

三、加強(qiáng)行政事業(yè)單位國(guó)庫(kù)集中支付財(cái)務(wù)管理的對(duì)策建議

（一）轉(zhuǎn)變固有的思想觀念，革新財(cái)務(wù)管理理念

為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展變革，行政單位財(cái)務(wù)管理人員應(yīng)革新財(cái)務(wù)管理理念，提升財(cái)務(wù)管理水平，以適應(yīng)外部環(huán)境變化。 面對(duì)國(guó)庫(kù)集中支付制度改革，行政事業(yè)單位要轉(zhuǎn)變?cè)械呢?cái)務(wù)管理模式，應(yīng)更加注重開放性，創(chuàng)建出新的財(cái)務(wù)組織模式。工作中要開拓思路，與時(shí)俱進(jìn)，轉(zhuǎn)變“重核算、輕管理”的理念。財(cái)務(wù)人員要提升業(yè)務(wù)能力，掌握專業(yè)知識(shí)與技能，準(zhǔn)確把握部門和行業(yè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)律，研究經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和財(cái)政管理改革對(duì)本單位財(cái)務(wù)管理的影響，樹立起全新的理財(cái)觀念。創(chuàng)新工作方法，提高財(cái)政資金使用效率。在管理手段上，要由原來(lái)的單一化轉(zhuǎn)向于多樣化、信息化。工作職責(zé)要由以核算為主，逐步轉(zhuǎn)向?qū)ω?cái)務(wù)管理的全面把握，切實(shí)履行監(jiān)督、預(yù)測(cè)、決策、計(jì)劃的管理職能，實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)管理方式的轉(zhuǎn)型，更好地發(fā)揮財(cái)務(wù)在管理上的作用。

（二）健全財(cái)務(wù)制度，強(qiáng)化預(yù)算管理職能

行政事業(yè)單位的預(yù)算管理是將部門依法取得的包括所有財(cái)政性資金在內(nèi)的各項(xiàng)收入和支出，按照統(tǒng)一的編報(bào)內(nèi)容和形式在一本預(yù)算中反映，實(shí)行統(tǒng)一管理，統(tǒng)籌安排、綜合平衡。國(guó)庫(kù)集中支付制度，能夠有效地監(jiān)督預(yù)算的執(zhí)行情況及結(jié)果，有效地提高財(cái)政資金拔付及使用效率，在財(cái)務(wù)程序的發(fā)展過(guò)程中，應(yīng)逐步實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)管理環(huán)節(jié)的正?；?、規(guī)范化。一是加強(qiáng)學(xué)習(xí)和交流，將行政事業(yè)單位經(jīng)營(yíng)計(jì)劃與預(yù)算管理區(qū)別開來(lái);二是明確長(zhǎng)遠(yuǎn)的戰(zhàn)略指導(dǎo)思想，加強(qiáng)預(yù)算管理的計(jì)劃性，實(shí)行預(yù)算管理的科學(xué)性;三是強(qiáng)調(diào)預(yù)算管理的全面性，在實(shí)行預(yù)算管理的過(guò)程中，需要全休成員的共同努力和協(xié)調(diào)發(fā)展。

（三）完善內(nèi)控制度，建立風(fēng)險(xiǎn)防范體系

內(nèi)部控制制度是行政事業(yè)單位為了防范和管控經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)建立的內(nèi)部管理系統(tǒng)，國(guó)庫(kù)集中支付制度下，行政事業(yè)單位應(yīng)根據(jù)自身的實(shí)際情況，分析經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)，識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，因地制宜建立和實(shí)施內(nèi)部控制，重點(diǎn)把握以下幾方面：一是嚴(yán)格責(zé)任落實(shí)，行政事業(yè)單位負(fù)責(zé)人應(yīng)采取積極支持的態(tài)度，并直接參與內(nèi)部控制建設(shè)過(guò)程，為制度建設(shè)提供必要的人力、物力支持，保證內(nèi)控制度建設(shè)的有效開展和實(shí)施;二是梳理單位各類經(jīng)營(yíng)活動(dòng)業(yè)務(wù)流程，明確業(yè)務(wù)環(huán)節(jié);三是系統(tǒng)分析經(jīng)營(yíng)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)，確定業(yè)務(wù)中低效、浪費(fèi)或舞弊等風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn);四是健全各項(xiàng)內(nèi)部管理制度，五是督促相關(guān)人員認(rèn)真執(zhí)行，并對(duì)執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督和獎(jiǎng)懲，形成完善的內(nèi)部執(zhí)行機(jī)制。

（四）夯實(shí)業(yè)務(wù)基礎(chǔ)，提升財(cái)務(wù)人員素質(zhì)

在國(guó)庫(kù)集中支付制度下，行政事業(yè)單位既需要高素質(zhì)的專業(yè)財(cái)務(wù)管理人員，更要對(duì)人才進(jìn)行有效的優(yōu)化配置，要強(qiáng)化對(duì)會(huì)計(jì)人員的培訓(xùn)，加強(qiáng)專業(yè)知識(shí)學(xué)習(xí)，提升專業(yè)技術(shù)水平，增強(qiáng)財(cái)務(wù)管理的意識(shí)。一是人員招錄聘任要向財(cái)務(wù)專業(yè)畢業(yè)人員傾斜，既要注重財(cái)務(wù)人員的職業(yè)能力，還要注重其職業(yè)道德，避免日后違反財(cái)經(jīng)法紀(jì)法規(guī)的發(fā)生;二是加強(qiáng)國(guó)庫(kù)集中支付制度的學(xué)習(xí)與應(yīng)用，通過(guò)參與培訓(xùn)交流督促財(cái)務(wù)人員轉(zhuǎn)變核算觀念，積極接受國(guó)庫(kù)集中支付制度變革，加強(qiáng)業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，適應(yīng)國(guó)庫(kù)集中支付制度下的財(cái)務(wù)核算變革;三是定期組織財(cái)務(wù)人員進(jìn)行會(huì)計(jì)人員繼續(xù)教育，使財(cái)務(wù)人員能不斷適應(yīng)新政策、新法規(guī)、新制度的要求，切實(shí)提高財(cái)務(wù)人員的綜合素質(zhì)和工作能力。

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