河南省新型城鎮(zhèn)化中農村建設用地流轉的現(xiàn)狀及思路探索

劉鴻

【摘 要】本文結合新型城鎮(zhèn)化中河南省農村建設用地流轉現(xiàn)實存在的問題，有針對性地對農村建設用地流轉做了積極的探索并提出了有效的建議，以使農村建設用地依法、有序、健康地流轉。

【關鍵詞】新型城鎮(zhèn)化；建設用地流轉；現(xiàn)狀；思路

新型城鎮(zhèn)化，是指堅持以人為本，以新型工業(yè)化為動力，以統(tǒng)籌兼顧為原則，推動農村城鎮(zhèn)化，全面提升城鎮(zhèn)化質量和水平，走科學發(fā)展、集約高效、城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展的城鎮(zhèn)化建設路子。而農村建設用地流轉、土地制度的改革是新型城鎮(zhèn)化建設的核心內容之一，因此從根源上改變土地權屬性質，提高土地使用效率，擴大建設用地供給，才能破解“土地”城鎮(zhèn)化而非“人口”城鎮(zhèn)化難題，在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中迸發(fā)出更大的活力。而近年來， 隨著城鄉(xiāng)建設的發(fā)展，農村建設用地流轉已在河南省郊區(qū)、農村悄然興起，河南省農村建設用地流轉步伐也在加快。

1.河南省農村集體建設用地流轉的現(xiàn)狀與存在的主要問題

1.1農村集體建設用地流轉處在無法、無序、無市場的狀態(tài)

現(xiàn)行《土地管理法》規(guī)定：“集體土地使用權不得出讓、兼并或出租用于非農業(yè)建設?！痹摲▽τ诩w建設用地的用途，要求不得轉讓用于非農建設，農村集體建設用地絕不能直接用于商業(yè)開發(fā)。但是，實踐已經走到了法律的前面，比如建設商品房、商業(yè)地產等，這都是直接觸犯土地管理法的行為，集體建設用地早已突破了原有的使用范圍，通過出租、轉讓、合作、入股等方式流轉到集體經濟組織以外的企事業(yè)單位和個人。另外，交易缺乏市場政策，各地普遍發(fā)生農村集體建設用地自發(fā)進入市場現(xiàn)象，但政府對農村集體建設用地市場交易沒有統(tǒng)一、規(guī)范的政策法規(guī)。這種做法與新型城鎮(zhèn)化的趨勢相符，卻與現(xiàn)行的法律法規(guī)發(fā)生明顯的沖突，適時修改法律法規(guī)已經成為迫在眉睫的事情。

1.2土地流轉制度在新型城鎮(zhèn)化建設中成為障礙

現(xiàn)行的土地制度是推進新型城鎮(zhèn)化建設的最大障礙，城市土地比農村土地享有更完整的權能，二者的法律地位不平等。同時，城市土地和農村土地的法律規(guī)制和管理體制是分割的，農村用地跟城市用地沒有做到同地、同權、同價是矛盾的根源，農民土地被征收之后，價格上漲10倍，但補償可能只有十分之一，這造成了城鄉(xiāng)收入差距擴大。集體建設用地雖名為建設用地，但用途極為有限，僅可用于農民自住宅基地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地和農村公共設施用地等方面，且使用權不能像國有建設用地那樣自由上市交易。

1.3集體建設用地流轉增值收益分配不均，農民權益得不到有效保障

農村集體建設用地流轉過程中缺乏農民權益保護機制，這是集體建設用地流轉中的突出問題，也是影響農村社會穩(wěn)定的重要因素。在農村集體土地產權主體不清晰的情況下，農村集體土地流轉的支配權主要集中在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會。很多集體建設用地流轉的去向、用途、收益、年限等事項，未按程序經村民大會或村民代表大會討論通過，農民的知情權、參與權、決策權得不到保障。新型城鎮(zhèn)化首先是人的城鎮(zhèn)化，如果農民失去土地后相應的社會保障沒有及時跟進，會導致失地農民既喪失了原來擁有土地所具有的社會保障，又無法享受與城市居民同等的社會保障權利，急需建立一種補償機制用以解決目前集體土地收益分配不均的問題。

1.4各級政府對集體建設用地流轉和利用缺乏有效的規(guī)劃和管理

目前規(guī)劃和國土等部門尚未把集體建設用地納入城市建設規(guī)劃和土地利用計劃。隨著農村集體建設用地數(shù)量增加，農村集體建設用地越來越成為經濟發(fā)展和城市建設用地的重要組成部分。但規(guī)劃部門沒有對集體建設用地進行有效的規(guī)劃管理，村鎮(zhèn)建設規(guī)劃編制工作嚴重滯后。規(guī)劃、國土、建設等職能部門在推進集體建設用地改革工作上，缺乏政策配套和工作協(xié)調。如河南省城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃缺乏銜接，在農村集體建設項目用地審批上，由于各個部門政策不協(xié)調，造成審批周期長，項目難以落實，無法對建設用地流轉和使用進行有效的管理和規(guī)范。

2.對河南省農村集體建設用地流轉思路探索的幾點建議

2.1加強農村建設用地流轉的法律建設，修訂和完善土地管理法規(guī)

修訂和完善城鄉(xiāng)二元體制下形成的《土地管理法》等有關法律法規(guī)，建立多元統(tǒng)一的農村土地市場，在堅持用途管制的前提下，從法律角度允許集體建設用地通過出讓、租賃、作價出資、轉讓、出租等方式依法進行流轉，用于工業(yè)、商業(yè)、旅游、抵押和農民住宅小區(qū)建設等，賦予農民更加完整的土地財產權利。制定和完善經營性集體建設用地的有償出讓、交易方式、收益分配方式等方面的法律規(guī)定，將農民手中的土地真正資本化，讓農民以土地所有者身份分享城市化紅利。建立農村產權交易所，將原本分散的、小規(guī)模的、農民自發(fā)的農村產權流轉引入交易所，形成集中的、大規(guī)模的、政府規(guī)范的產權交易市場。

2.2積極探索集體建設用地流轉改革、加快土地制度創(chuàng)新是新型城鎮(zhèn)化的必然要求

首先，建全與農村土地制度要求相適應的土地產權制度。依法確定集體土地所有權主體，推進集體土地的登記發(fā)證，增強農民對土地財產權的控制、流轉和收益的行為能力。沒有經過土地確權登記發(fā)證、所有權主體不清或使用者不明的集體土地使用權不允許有償使用和流轉，不得進入市場交易。

其次，改革農村集體建設用地使用制度，盤活集體建設用地存量。通過修改相應的法律、法規(guī)，允許農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農村居民點用地及符合城市規(guī)劃的其它存量集體建設用地，在保留集體土地所有權的前提下，以出租、入股、聯(lián)營、轉讓等方式進入市場，使集體土地使用權流轉享有與國有土地出讓同等的權利。

第三，盡快改革征地制度，保障農民征地談判的主體地位，提高農民在土地增值收益中的分配比例。土地改革應該盡快破除政府壟斷征地，實行同地、同權、同利，讓農村的集體建設用地能夠真正入市。通過改革賦予集體土地所有權與國有土地所有權同等的權利，即具有占有、使用、收益、處分的權力，實現(xiàn)同權同價，不能因行政隸屬關系而有等級差別。

2.3建立合理的建設用地流轉收益分配機制

建立合理的土地收益分配機制是集體土地健康有序流轉的關鍵環(huán)節(jié)。合理的收益分配機制必須堅持以下原則：保證集體土地所有者的利益，并且將收益分配落實到每個所有者；保證集體土地使用者或承包者的利益；兼顧國家和政府管理者的利益，政府可以適當分享一部分收益，但比例不應過高，不宜超過10%。。農民作為集體土地的所有者和使用者，應該獲得集體土地流轉的主要收益。要完善財務公開、收支公開制度，強化對集體所得土地流轉收益使用情況的監(jiān)督，要克服鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體土地收益使用的隨意性大、內部人控制的情況，保障農民集體獲得的土地收益真正為農民服務，為發(fā)展農村經濟服務。

2.4建立和完善農村集體建設用地流轉的價格機制

完善市場價格形成機制，通過市場機制決定土地價格，減少政府和其他人為因素的干擾，防止鄉(xiāng)村干部以權力扭曲集（下轉第257頁）（上接第242頁）體土地的流轉價格，充分發(fā)揮市場在土地資源配置中的基礎性作用，由土地需求方與農民直接談判，根據(jù)市場自主確定土地價格。

加快建立要建立科學的價格機制。運用科學的方法確定與國有土地使用權價格相協(xié)調的集體土地使用權流轉市場的基準地價，委托有資質的土地評估單位評估地價后，經主管單位審定后方可實施，市、縣土地管理部門要在土地定級估價的基礎上，確定區(qū)域土地的最低限價。允許協(xié)議出讓與招拍掛等多種方式并存，集體建設用地所有者，可以通過協(xié)商方式確定土地使用者。對于商業(yè)、旅游、娛樂等商服用途的產業(yè)用地，可以比照國有土地，實行公開的招拍掛，盡量減少協(xié)議出租和人為定價，無論是協(xié)議出讓還是公開的招拍掛，都要讓農民有流轉價格的支配權和決定權。

2.5強化政府的管理職能，加強規(guī)劃指導

規(guī)范土地征用行為，嚴格依照土地總體規(guī)劃。農村集體建設用地流轉必須符合城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃，實施土地供應總量控制和土地用途管制，以保證改革工作的順利進行。凡是進行流轉的農村集體建設用地，必須符合土地利用總體規(guī)劃，在城市、村鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內的，應符合城市規(guī)劃和村鎮(zhèn)建設規(guī)劃，以實現(xiàn)城市空間布局合理化和土地資源節(jié)約集約利用。對土地用途、使用條件、利益分配進行具體規(guī)定，確定土地流轉范圍。流轉土地必須是已經依法批準作為建設用地或者已經依法批準轉為建設用地，由農用地轉為集體建設用地的土地，必須按照用途管制的要求，經過申請和嚴格的審批，不允許擅自將農用地進行流轉。 [科]

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