“省管縣”改革的內(nèi)驅(qū)動(dòng)力、制約因素與發(fā)展路徑分析*

馬 晴，何 演

(華中科技大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430074)

一、引言

伴隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展、城鎮(zhèn)化的深入推進(jìn)，原有的行政管理體制已經(jīng)不適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要，嚴(yán)重制約了社會(huì)發(fā)展活力的釋放，迫切需要進(jìn)行以府際關(guān)系重構(gòu)和行政區(qū)劃調(diào)整為核心的行政體制改革。作為一項(xiàng)有益探索，“省管縣”代替“市管縣”的體制改革在實(shí)務(wù)界和理論界的共同推動(dòng)下，形成了一些典型的改革模式，積累了好的經(jīng)驗(yàn)，在一些地區(qū)也取得了實(shí)質(zhì)性的突破。黨的十八屆三中全會(huì)明確提出，“要優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置，有條件的地方探索推進(jìn)省直接管理縣 (市)體制改革”。加快推進(jìn)“省管縣”體制改革，將成為促進(jìn)我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展、優(yōu)化資源配置、激發(fā)社會(huì)活力的重要舉措。

在這種情勢(shì)下，作為最具可操作性并已經(jīng)在全國(guó)范圍內(nèi)大面積不同程度啟動(dòng)的“省管縣”體制改革，也只能在發(fā)現(xiàn)矛盾和尋找出路中繼續(xù)推進(jìn)，而不是陷入觀望或停滯的狀態(tài)。本文認(rèn)為，推進(jìn)改革的關(guān)鍵就在于對(duì)改革主體內(nèi)在動(dòng)力的深度挖掘，以及對(duì)可能的制約因素的分析和破解:一方面，對(duì)改革動(dòng)力的思考是實(shí)現(xiàn)改革可持續(xù)性的前提，圍繞改革主體內(nèi)在動(dòng)力進(jìn)行針對(duì)性的政策激勵(lì)才能保證已出臺(tái)的政策措施得到積極地響應(yīng)和貫徹，并有效疏導(dǎo)改革中的抵觸情緒和“抗改對(duì)策”，激發(fā)主動(dòng)性;另一方面，也有必要對(duì)改革的約束條件進(jìn)行梳理，以此來明確下一階段的理論思考點(diǎn)和政策著力點(diǎn)。

二、“省管縣”的內(nèi)驅(qū)動(dòng)力分析

在“省管縣”的學(xué)術(shù)探討之初，對(duì)于改革的動(dòng)力多是以政策替代的視角觀察，通過對(duì)原有“市管縣”體制的弊端和不適應(yīng)性來說明新的“省管縣”體制的優(yōu)勢(shì)和可行性。但是這種動(dòng)力解說始終無法回答“市做不好的事情，省就一定可以做好”的存疑，這就需要一種更加有說服力的改革動(dòng)力分析方式。“省管縣”體制改革從實(shí)質(zhì)上講就是以政府為主導(dǎo)的，對(duì)社會(huì)資源以及公共行政權(quán)力在省市縣三級(jí)內(nèi)的一次重新配置，中央、省、地市、縣作為利益相對(duì)獨(dú)立的主體，均從各自角度對(duì)制度創(chuàng)新的收益和成本進(jìn)行算計(jì)，這導(dǎo)致中央、省、地市和縣級(jí)政府的不同態(tài)度和行為。［1］因此，從改革所涉的各級(jí)改革主體入手，分別分析它們進(jìn)行改革的動(dòng)力源，才是使改革形成推進(jìn)合力的關(guān)鍵。

1.縣級(jí)層面:經(jīng)濟(jì)發(fā)展與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的推動(dòng)

從縣一級(jí)來看，改革動(dòng)力主要源于縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)狀和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的時(shí)代要求。縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的充分程度在我國(guó)雖然存在著較大的地域差距，但是縣域經(jīng)濟(jì)確已經(jīng)成為我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要基礎(chǔ)。對(duì)縣域發(fā)展來說，行政資源與經(jīng)濟(jì)資源能夠有效匹配是至關(guān)重要的，而傳統(tǒng)的行政結(jié)構(gòu)框架使得現(xiàn)實(shí)中這兩者的匹配總是不能達(dá)到一個(gè)比較合意的水平。面對(duì)大多數(shù)的地級(jí)市在發(fā)展過程中日漸偏離了我國(guó)推行市管縣是“城鄉(xiāng)合治、以城帶鄉(xiāng)、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展”預(yù)期的現(xiàn)狀，為了打破這種被固化了的政治經(jīng)濟(jì)體制上的二元結(jié)構(gòu)——提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合生產(chǎn)能力和經(jīng)濟(jì)水平以縮小城鄉(xiāng)差距、實(shí)行市縣并置格局下的城鄉(xiāng)合治則是一條重要的改革出路，而縣級(jí)政府處在我國(guó)社會(huì)政治結(jié)構(gòu)的基層，作為聯(lián)接城鄉(xiāng)、承上啟下的重要組成部分，也必然有著強(qiáng)烈的改革需求。

2.市級(jí)層面:城市化與工業(yè)化的推動(dòng)

從市一級(jí)來看，改革動(dòng)力主要源于城市化的快速發(fā)展和工業(yè)化的大力推進(jìn)。以往城市的快速發(fā)展主要是依賴于廣大農(nóng)村地區(qū)為城市化和工業(yè)化所做出的巨大貢獻(xiàn)，通過農(nóng)業(yè)所提供的物質(zhì)保障和積累來為工業(yè)的發(fā)展服務(wù)，我國(guó)較為完整的工業(yè)體系也就得以形成。而在新時(shí)期，在貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的大形勢(shì)下，在“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”的呼聲越來越高的今天，地級(jí)市所應(yīng)思考的是如何改變被行政體制所“保護(hù)”起來的“索取者”的身份，既不在與所轄強(qiáng)縣的博弈中，通過不合理的資源配置方式使自己獲益致對(duì)方受損，也不用為了掩蓋所轄弱縣對(duì)區(qū)域整體社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的牽制而顧暇不及。事實(shí)上更為直接的動(dòng)力是，地級(jí)市用積極配合的態(tài)度可以在中央和省級(jí)政府“培育典型”和“支持改革”的內(nèi)在激勵(lì)作用下獲得更多的體制“紅利”和資源支持，在一定程度上安撫改革帶來利益損失的抵觸情緒，用政策資源和優(yōu)勢(shì)促使地級(jí)市自愿自覺地跨越觀念障礙。正視“農(nóng)村支持城市”的戰(zhàn)略已完成歷史使命的現(xiàn)實(shí)，地級(jí)市在城市化和工業(yè)化迅猛發(fā)展的要求下要不斷求索獨(dú)立的生存和發(fā)展之道，實(shí)現(xiàn)由領(lǐng)導(dǎo)型到自我發(fā)展型的轉(zhuǎn)變。［2］

3.省級(jí)層面:城市控制力與競(jìng)爭(zhēng)力的推動(dòng)

從省一級(jí)來看，改革動(dòng)力主要源于加強(qiáng)自身的控制力和提高省域競(jìng)爭(zhēng)力的需要。一方面，省級(jí)政府考慮到自己的利益訴求，從自身的利益出發(fā)，可以通過“省管縣”改革減少行政層次、集中行政資源和經(jīng)濟(jì)資源，進(jìn)而擴(kuò)大了省級(jí)政府的調(diào)節(jié)余地并加強(qiáng)了控制能力;同時(shí)這種扁平化的行政層級(jí)設(shè)計(jì)能夠節(jié)約行政成本，或多或少地減少了省級(jí)政府的行政支出。另一方面，除了從利益層面的直觀分析，省級(jí)政府在一定程度上還出于“完善和規(guī)范省以下分稅制財(cái)政管理體制”以穩(wěn)定省域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)根基和發(fā)掘經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)潛力的需要。1993年開始的分稅制改革主要是建立了統(tǒng)一的中央和省一級(jí)的分稅制財(cái)政管理體制，初步理順了中央政府與省、自治區(qū)和直轄市之間的財(cái)政分配關(guān)系。但是，沒有對(duì)省級(jí)以下地方各級(jí)政府間的體制劃分做出明確的原則性規(guī)定，非制度化方式下的財(cái)政資金運(yùn)作使得省域經(jīng)濟(jì)實(shí)力因區(qū)域內(nèi)市縣爭(zhēng)權(quán)爭(zhēng)利的內(nèi)耗而受到不良影響，導(dǎo)致省級(jí)管理成本的高昂和整體競(jìng)爭(zhēng)力的下降。為使得公共財(cái)政發(fā)揮應(yīng)有的功效，將縣、市同置于省的直管范圍，將有助于事權(quán)合理分擔(dān)、以事權(quán)定財(cái)權(quán)的財(cái)政體制安排，進(jìn)而各省政府可以根據(jù)轄區(qū)內(nèi)市縣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度和狀況建立起符合省情的分稅制財(cái)政管理模式。

4.中央層面:“頂層設(shè)計(jì)”的推動(dòng)

從中央層級(jí)來看，主要是加強(qiáng)我國(guó)行政體制改革整體規(guī)劃，進(jìn)行“頂層設(shè)計(jì)”的需要。我國(guó)的行政體制改革由各層級(jí)間相互獨(dú)立的政府機(jī)構(gòu)變革起步，已走到了行政層級(jí)改革的歷史新階段。面對(duì)地方層級(jí)過多的問題，學(xué)界也提出了一些關(guān)于行政區(qū)劃發(fā)展趨勢(shì)的設(shè)想，得到普遍認(rèn)可的主要有擴(kuò)大省級(jí)行政單位的數(shù)量、實(shí)行“省管縣”、鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并以及增設(shè)直轄市，而其中最具有可操作性的意見就是變“市管縣”體制為“省管縣”體制，并以此作為行政區(qū)劃改革的突破口。我國(guó)行政體制改革的另一個(gè)主要趨勢(shì)就是由“全能”走向“有限”，強(qiáng)化建立讓人民滿意的服務(wù)型政府。改革后的“市縣并置、城鄉(xiāng)分治”，可以使地級(jí)市政府與縣級(jí)政府根據(jù)更加合理的地域空間和服務(wù)對(duì)象，有針對(duì)性地提供公共服務(wù)，涉及到跨市縣的公共品供給由省政府統(tǒng)籌提供，這樣可以有效地增強(qiáng)各級(jí)政府對(duì)民眾合理訴求和需求的回應(yīng)度，推進(jìn)政府由結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變向功能性轉(zhuǎn)變的過渡。

三、“省管縣”面臨的制約因素

因?yàn)椤笆」芸h”是典型的由若干政策群落組成的構(gòu)成性政策［3］，這就決定了它的推進(jìn)程度及其績(jī)效如何要收到多種制約因素的約束。有些地區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)比較落后并不是縣級(jí)政府權(quán)力過小的原因，還有其它諸如地理、觀念等因素的限制，不能只靠擴(kuò)大縣的權(quán)力就能解決的;有些市域已經(jīng)形成了良好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)構(gòu)，如果由“省管縣”會(huì)影響原有的良性結(jié)構(gòu)。因此，在制定“省管縣”相關(guān)的推進(jìn)措施和配套制度時(shí)，必須要綜合考慮到可能的約束條件。

1.地理因素

從省的管理半徑和管理能力來看，我國(guó)絕大多數(shù)省級(jí)政府本身存在著管理幅度過寬、管理能力不足的問題。從目前各省區(qū)所轄地域來看，全國(guó)平均每個(gè)省級(jí)行政單位下轄89個(gè)縣。最多的如四川省下轄180個(gè)縣，河北省下轄172個(gè)縣，河南省下轄159個(gè)縣。［4］一是省政府普遍面臨著管理幅度的擴(kuò)大帶來的管理壓力。在原有的市管縣體制下，省政府對(duì)區(qū)域內(nèi)縣的指導(dǎo)規(guī)劃都是以幾個(gè)縣為一個(gè)決策對(duì)象，而“省管縣”改革后，轄區(qū)內(nèi)受其直接領(lǐng)導(dǎo)的行政單位數(shù)量激增，各縣則分散成為眾多獨(dú)立接受省政府決策和領(lǐng)導(dǎo)的單位。這樣就導(dǎo)致政府組織管理能力和技術(shù)再?gòu)?qiáng)的省政府，在面對(duì)區(qū)域內(nèi)幾十甚至上百個(gè)縣時(shí)也會(huì)顯得力不從心，基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同等浪費(fèi)資財(cái)?shù)默F(xiàn)象定會(huì)大量存在。二是引導(dǎo)并理順轄區(qū)內(nèi)市縣重構(gòu)的平行關(guān)系的協(xié)調(diào)壓力。事實(shí)上市縣之間行政隸屬關(guān)系的解除和轉(zhuǎn)變而引致的博弈，在很大程度上會(huì)削弱改革的收效預(yù)期。三是提供跨市縣公共品和進(jìn)行公共事務(wù)管理的財(cái)政支出壓力。原來由市級(jí)政府承擔(dān)的這項(xiàng)職能在行政隸屬關(guān)系改變后便上移到了省政府，省政府需要對(duì)一些原本并不列支的公共項(xiàng)目如水利建設(shè)、環(huán)境保護(hù)等納入資金調(diào)度的整改范疇。

2.經(jīng)濟(jì)因素

“省管縣”可以擴(kuò)大縣級(jí)政府的發(fā)展自主權(quán)，但自主權(quán)的擴(kuò)大并不意味著發(fā)展能力的增強(qiáng)，地域不同市縣關(guān)系呈現(xiàn)的特點(diǎn)也不同。目前縣市關(guān)系大致可以分為以下幾類:第一種情況，縣市呈“強(qiáng)弱”組合，即縣的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和發(fā)展?jié)摿Ρ人鶎俚牡丶?jí)市更為強(qiáng)大，呈現(xiàn)出常常所說的“小馬拉大車”的局面;第二種情況，縣市呈“弱強(qiáng)”組合，那些原本就沒有穩(wěn)固稅源的縣，面對(duì)所屬地級(jí)市利用行政手段對(duì)財(cái)政進(jìn)行的“抽血”和“截留”行為更多的是怒不敢言，“富了一個(gè)市、窮了一批縣”的情況大量存在;第三種情況，縣市呈“弱弱”組合，兩級(jí)政府均缺乏先天的要素稟賦，也沒有出色有效地利用行政資源創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)收益的能力，導(dǎo)致區(qū)域整體水平的塌陷;第四種情況，縣市呈“強(qiáng)強(qiáng)”組合，如果兩者沒有形成良好的互動(dòng)關(guān)系，那么其之間的不當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)與內(nèi)耗所造成的損失又往往沖抵了很大一部分區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成效。不同的縣市關(guān)系就構(gòu)成了“省管縣”實(shí)施條件的差異環(huán)境，也必然會(huì)產(chǎn)生不同的政策收效。

3.文化因素

從文化融合角度看，考慮到各省在歷史淵源、民族成分、宗教關(guān)系等方面的不同特點(diǎn)，對(duì)于文化融合得比較好的地區(qū)，不宜人為地改變現(xiàn)有的結(jié)構(gòu)。這一點(diǎn)在少數(shù)民族聚居地區(qū)，尤其是實(shí)行民族自治的地區(qū)體現(xiàn)得最為明顯。我國(guó)在這些地區(qū)實(shí)行區(qū)域自治，設(shè)立自治機(jī)關(guān)，行使自治權(quán)，并且這種自治權(quán)是受到明文法的嚴(yán)格規(guī)定和保證的。同時(shí)由于這些地區(qū)普遍具有地域面積大、人口數(shù)量少、經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后，體制上的矛盾還不明顯，客觀上還需要有地級(jí)市這個(gè)層級(jí)，因而可以繼續(xù)維持目前的行政管理格局。而對(duì)于非自治區(qū)但是轄有民族自治州的省份，因其在現(xiàn)實(shí)運(yùn)作中制定政策或者向下布置工作時(shí)往往忽視自治州的特殊性，而與地級(jí)市等同對(duì)待，使自治州有由民族自治區(qū)域轉(zhuǎn)變?yōu)槠胀ǖ男姓^(qū)的傾向［5］，“省管縣”的推行則可能成為糾正這種管理偏差和維護(hù)民族自治州自治性的良好方式。

4.政治因素

地方行政體制架構(gòu)的設(shè)計(jì)初衷根本上是為了維護(hù)政治統(tǒng)治的有效性，與國(guó)家的國(guó)防安全有著密切的關(guān)系。雖然市管縣體制在運(yùn)行時(shí)暴露出了不容忽視的體制弊端，但是其作為一項(xiàng)歷經(jīng)長(zhǎng)時(shí)間形成發(fā)展的制度已經(jīng)具有了很強(qiáng)大的制度慣性，并且其在設(shè)立之初必然蘊(yùn)含有中央政府對(duì)于國(guó)家戰(zhàn)略安全的整體性思考和布局。地方政府建制的變動(dòng)，必然會(huì)影響已經(jīng)形成的有秩序的管理，而變動(dòng)頻繁，會(huì)產(chǎn)生政治上的不安定因素。此外，“省管縣”體制改革在壯大縣域經(jīng)濟(jì)實(shí)力的同時(shí)也會(huì)使省的整體實(shí)力有所提升，并且省域之間的經(jīng)濟(jì)和政治聯(lián)系將比在原來的行政格局下更為密切，如果約束監(jiān)督機(jī)制沒有及時(shí)跟上，其勢(shì)力的強(qiáng)大也將在一定程度上對(duì)中央政府的權(quán)威造成影響。因此，“省管縣”的設(shè)計(jì)與推進(jìn)必須要以政治秩序的穩(wěn)定為前提。

5.技術(shù)因素

既然，“省管縣”體制改革對(duì)我國(guó)原有行政格局的改變已不是“修枝剪葉”的小動(dòng)作適應(yīng)性調(diào)整，而是越來越顯示出其進(jìn)行“傷筋動(dòng)骨”大手術(shù)的勇氣和決心，那么就意味著對(duì)改革在操作層面有著更高的要求。而事實(shí)上改革面臨的大的梗阻也正是操作可行性的問題，最為明顯的就是行政區(qū)劃的調(diào)整。行政區(qū)劃是一個(gè)包含有行政區(qū)域、行政建制和行政機(jī)構(gòu)的綜合概念，它的存在和運(yùn)行具有極強(qiáng)的慣性，它的穩(wěn)定性決定著國(guó)家政治統(tǒng)治和社會(huì)秩序的穩(wěn)定。全國(guó)性大范圍的行政區(qū)劃調(diào)整從最初的規(guī)劃決策到付諸實(shí)施是一個(gè)龐大而復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，可以說是對(duì)已有體制和利益格局的一次顛覆性重構(gòu)，對(duì)操作技術(shù)來說是一個(gè)非常巨大的挑戰(zhàn)。

四、“省管縣”的發(fā)展路徑探析

“省管縣”改革的推行是優(yōu)化行政層級(jí)、推行行政體制改革的產(chǎn)物，一直處于一個(gè)不斷變遷的動(dòng)態(tài)過程之中。在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、地方政府發(fā)展轉(zhuǎn)型、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)深入推進(jìn)的大背景下，注重地區(qū)差異性、利用強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)的相關(guān)性、重視政策制定主體的多元性、考慮區(qū)劃和人事調(diào)整結(jié)合性應(yīng)成為“省管縣”改革重要探索的路徑選擇。

1.充分認(rèn)識(shí)地區(qū)實(shí)際情況上的差異性

由于“省管縣”體制和“市管縣”體制自身都存在很難短期解決的體制缺陷、無法形成完全替代關(guān)系，基于我國(guó)行政管理體制的現(xiàn)狀，只能在兩種體制共存的基礎(chǔ)上使其發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)、相互補(bǔ)短。根據(jù)不同地區(qū)的縣市實(shí)力對(duì)比情況，“省管縣”改革只有在本身的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)比較好、具備加快發(fā)展的前提條件的縣才可以體現(xiàn)出明顯的適用性，尤其是在“縣強(qiáng)市弱”的情況下。如果市級(jí)財(cái)力較弱，縣級(jí)財(cái)力較強(qiáng)，實(shí)行“省管縣”可以有效地避免“小牛拉大車”、“市刮縣”的現(xiàn)象;反之，如果如果市級(jí)財(cái)力較強(qiáng)，有能力幫扶縣級(jí)，可以發(fā)揮市的帶動(dòng)和輻射作用，有利于縣的發(fā)展。同時(shí)還要注意市與縣、縣與縣之間的經(jīng)濟(jì)互補(bǔ)性，如果互補(bǔ)性很強(qiáng)，彼此的依賴程度很高，則不太適合“省直管”。即在條件成熟的省區(qū)先試先行，形成榜樣示范;條件欠成熟的地區(qū)積極創(chuàng)造條件，努力探索;條件尚不允許的省區(qū)在現(xiàn)有行政管理體制的基礎(chǔ)上等待時(shí)機(jī)。立足于“分類指導(dǎo)、區(qū)別對(duì)待”［6］的宏觀管理工作方針，在因地而異的行政管理體制現(xiàn)狀上，杜絕管理上的漏洞、監(jiān)督上的死角、保障上的乏力，在權(quán)衡利弊的基礎(chǔ)上作出最滿意而非最優(yōu)的路徑選擇，實(shí)現(xiàn)兩種行政管理體制的互補(bǔ)增效。

2.充分利用市制改革政策間的相關(guān)性

“省管縣”改革作為若干行政體制改革的一項(xiàng)，宏觀上要與經(jīng)濟(jì)體制、政治體制、社會(huì)體制改革相協(xié)調(diào)，微觀上又要與行政體制改革中的其他子項(xiàng)相銜接。在這種情況下，“省管縣”改革在地方政府的實(shí)施層面上，只有與已有的發(fā)展戰(zhàn)略和政策相契合，才能最大程度地實(shí)現(xiàn)改革成本的降低和改革阻力的減少。自20世紀(jì)80年代以來加速發(fā)展的城市化，近年來快速推進(jìn)的城鎮(zhèn)化大潮，加之中國(guó)城市的行政主導(dǎo)模式［7］，“縣改市”成為了以城鄉(xiāng)一體為目標(biāo)的市政體制改革的重要方式，它是指國(guó)家根據(jù)各縣經(jīng)濟(jì)社的發(fā)展?fàn)顩r，對(duì)于達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)的縣，撤銷其縣建制，設(shè)立市建制。［8］可以說，“縣改市”增加了縣一級(jí)脫離原有的市縣行政關(guān)系，從而轉(zhuǎn)向“省管縣”行政格局的政策出口。因此，有條件的地方可以實(shí)行“省管縣”與“縣改市”改革的配套推進(jìn)，但要注意嚴(yán)把“人口城市化”這一城市化過程中的核心，避免有“市”之名而不符“市”之實(shí)的設(shè)市行為泛化。

3.充分重視政策制定主體上的多元性

一是要正確對(duì)待政府組織與廣大市民社會(huì)之間的關(guān)系。在“省管縣”改革政策制定過程中，如何將處于“公眾議程”階段的民眾訴求納入到政府議程的階段，使這種體制外的壓力真正成為政府改革“倒逼式”的動(dòng)力，是下一階段改革取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展的關(guān)鍵;將增強(qiáng)對(duì)民眾需求的回應(yīng)、提高公共服務(wù)供給水平作為一種體制外改革動(dòng)力的重要補(bǔ)充，是改革動(dòng)力來源的必然動(dòng)向。

二是要充分重視學(xué)者智庫的政策建議。與改革沒有直接利益相關(guān)性、但起到指導(dǎo)設(shè)計(jì)作用的參謀團(tuán)隊(duì)主要是由理論研究為重點(diǎn)的各高?；蛐姓W(xué)院等科研院所的專家學(xué)者組成，他們實(shí)際上充當(dāng)了“省管縣”體制改革智囊團(tuán)的角色。主要任務(wù)是對(duì)改革的階段性實(shí)踐成果進(jìn)行理論回歸，從而明確下一階段改革的實(shí)施路徑、實(shí)踐模式，輔助行政機(jī)關(guān)做好改革的總體設(shè)計(jì)和分步計(jì)劃，從而為改革提供強(qiáng)有力的理論支撐，提高改革方案和實(shí)踐的科學(xué)性。

4.充分考慮區(qū)劃和人事調(diào)整的結(jié)合性

“市管縣”體制所體現(xiàn)出來的越來越嚴(yán)重的不適應(yīng)性歸根到底是行政區(qū)劃與經(jīng)濟(jì)區(qū)域性質(zhì)上的矛盾所造成的。行政區(qū)劃是以政治和行政功能為主的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)綜合體，而經(jīng)濟(jì)區(qū)域是生產(chǎn)要素遵循優(yōu)化配置進(jìn)行自由流動(dòng)的結(jié)果。相對(duì)于行政區(qū)劃具備的相對(duì)穩(wěn)定性，經(jīng)濟(jì)區(qū)域則帶有動(dòng)態(tài)可易性的特點(diǎn);而行政區(qū)劃邊界的具體性又與經(jīng)濟(jì)區(qū)域邊界的模糊性構(gòu)成了沖突。［9］因此，與“省管縣”相適應(yīng)的行政區(qū)劃改革應(yīng)是盡可能解決與經(jīng)濟(jì)區(qū)域嚴(yán)重不匹配的問題，遵循先“拆分”后“整合”的思路，即先將行政區(qū)域面積加大、縣一級(jí)行政單位過多的省進(jìn)行拆分，再根據(jù)原來鄰省中相接的部分縣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的相似度進(jìn)行整合。在調(diào)整過程中涉及到的人員分流問題需要配套解決，由于市縣行政隸屬關(guān)系的剝離導(dǎo)致的縣級(jí)干部晉升出口減少問題，可以通過對(duì)縣級(jí)政府增設(shè)等級(jí)的方法來解決。設(shè)定一整套嚴(yán)格的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和績(jī)效評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)，縣級(jí)政府人員可以在等級(jí)上得到提升;在考核中表現(xiàn)優(yōu)異的最高等級(jí)的縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)與地級(jí)市一級(jí)的人員升任至新建的省一級(jí)的政府部門。

［1］肖慶文.省管縣體制改革的政府行為差異與推進(jìn)策略選擇［J］.中國(guó)行政管理，2011，(9):110-113.

［2］龐明禮.“市管縣”的悖論與“省管縣”的可行性研究［J］.北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2007，(4):16-19.

［3］王翀，嚴(yán)強(qiáng).從“市管縣”到“省管縣”:基于政策終結(jié)的視角 ［J］.南京社會(huì)科學(xué)，2012，(3):80-87.

［4］王仕軍，馮春.省管縣體制改革:實(shí)踐與理論的理性推進(jìn)［J］. 探索，2008，(4):79-82.

［5］陳達(dá)云，鄧速.以省管縣體制構(gòu)建我國(guó)地方行政層級(jí)的思考［J］.國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2007，(1):71-73.

［6］毛濛.西方分權(quán)化改革對(duì)我國(guó)省直管縣體制的啟示 ［J］.重慶科技學(xué)院學(xué)報(bào) (社會(huì)科學(xué)版)，2011，(8):16-18.

［7］羅天昊.撤縣改市的沖動(dòng)從何而來［J］.領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)，2013，(6):21.

［8］張傳列.從城鄉(xiāng)二元到城鄉(xiāng)一體的轉(zhuǎn)變——我國(guó)市政體制改革的特色［J］.江漢論壇，1996，(3):55.

［9］何顯明.市管縣體制績(jī)效及其變革路徑選擇的制度分析——兼論“復(fù)合行政”概念 ［J］.中國(guó)行政管理，2004，(7):70-74.