基于財(cái)務(wù)管理視角的高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理研究

張 瑋

一、引言

2014年3月11日，中國財(cái)經(jīng)報(bào)的“兩會(huì)特刊”刊登了一篇本報(bào)記者解希民撰寫的“萬億科研經(jīng)費(fèi)去哪了”的文章，文中寫到，我國研究與試驗(yàn)發(fā)展“經(jīng)費(fèi)投入躋身世界前三,創(chuàng)新指數(shù)卻排名30名以外,投入與產(chǎn)出不成正比,科研效率極其低下,有人跑錢苦,有人花錢愁……科研經(jīng)費(fèi)之亂象,引發(fā)了代表委員對(duì)科研經(jīng)費(fèi)使用效率的質(zhì)疑和擔(dān)憂”。

面對(duì)輿論，理論界討論非常激烈。事實(shí)上，政府為了鼓勵(lì)各領(lǐng)域創(chuàng)新，一方面從各財(cái)年預(yù)算中安排一定比例的資金對(duì)科研進(jìn)行投資，并且金額逐年提高。 另一方面，政府及各部門、各單位有詳細(xì)、明確的科研經(jīng)費(fèi)管理的規(guī)章制度，各級(jí)政府有專門的機(jī)構(gòu)組織和管理科研經(jīng)費(fèi)，各單位有專職的財(cái)務(wù)人員參與科研經(jīng)費(fèi)的審核記賬，但結(jié)果問題頻頻，責(zé)難聲不斷，不論是承擔(dān)課題的研究者，或是科研管理人員，抑或是項(xiàng)目承擔(dān)單位的領(lǐng)導(dǎo)者，對(duì)科研經(jīng)費(fèi)使用管理都有不少怨言。所有的問題集中體現(xiàn)在財(cái)務(wù)管理環(huán)節(jié)，似乎財(cái)務(wù)人員成了科研經(jīng)費(fèi)管理不善的罪魁禍?zhǔn)祝由蠈徲?jì)檢查科研項(xiàng)目時(shí)，大多是從財(cái)務(wù)核算環(huán)節(jié)入手，所以人們一般認(rèn)為是財(cái)務(wù)管理出了問題，似乎責(zé)任都是財(cái)務(wù)人員的。本文從財(cái)務(wù)管理的角度，探尋高校科研經(jīng)費(fèi)在財(cái)務(wù)管理環(huán)節(jié)凸顯的主要問題，并分析這些問題產(chǎn)生的根本原因，嘗試探索高?？蒲薪?jīng)費(fèi)有效管理的措施和方法。

二、從財(cái)務(wù)角度看高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理存在的問題

高校科研項(xiàng)目的申請(qǐng)、審批、立項(xiàng)及日常管理一般由科研部門負(fù)責(zé)，經(jīng)費(fèi)使用報(bào)銷由財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)。由于兩個(gè)部門立足點(diǎn)的不同，導(dǎo)致科研經(jīng)費(fèi)管理中出現(xiàn)一系列亂象，其中，典型的有以下幾方面：

（一）相同或相似課題有多個(gè)層面的資金資助

在已經(jīng)立項(xiàng)的科研項(xiàng)目中，經(jīng)常會(huì)發(fā)現(xiàn)一些立項(xiàng)年份不同、資金資助者不同、但名稱相同或相似的科研項(xiàng)目。如：一個(gè)立項(xiàng)名稱為“水面污染智能監(jiān)控系統(tǒng)開發(fā)”的研究項(xiàng)目，有省科技廳資金資助，有省高層次人才資金資助，有市科技局資助的“某某市水面污染智能監(jiān)控系統(tǒng)開發(fā)”，在省教育廳資金資助的項(xiàng)目中有近似的“水庫浮游物智能監(jiān)控系統(tǒng)開發(fā)”，在國家社科基金資助的項(xiàng)目中有“水庫水面漂浮物智能……”等項(xiàng)目。對(duì)于各層面資助的資金，分別有相應(yīng)的資金管理辦法和要求，面對(duì)這樣一種狀況，財(cái)務(wù)管理很困難。當(dāng)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人提交原始憑證到財(cái)務(wù)部門報(bào)銷時(shí)，財(cái)務(wù)人員基本上是按照項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的意見納入相應(yīng)項(xiàng)目報(bào)銷，至于各項(xiàng)目的明細(xì)預(yù)算、原始憑證與具體項(xiàng)目之間的相關(guān)性、各項(xiàng)開支的經(jīng)濟(jì)合理性等問題，財(cái)務(wù)人員很難準(zhǔn)確界定，很大程度上需要依賴項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的誠信。如果項(xiàng)目負(fù)責(zé)人不遵守科研項(xiàng)目合同約定，有意違背事項(xiàng)的真實(shí)性、相關(guān)性、合理性，財(cái)務(wù)人員無法鑒別。

（二）經(jīng)費(fèi)實(shí)際開支內(nèi)容與項(xiàng)目明細(xì)預(yù)算差異較大

通常情況下，科研項(xiàng)目立項(xiàng)申請(qǐng)時(shí)，人們關(guān)心的是項(xiàng)目是否能成功立項(xiàng)，更多關(guān)注論題的選擇、論證的充分性、研究團(tuán)隊(duì)組成人員的職稱學(xué)歷學(xué)位及最終成果形式等關(guān)鍵內(nèi)容。對(duì)于經(jīng)費(fèi)預(yù)算部分，一般沒有可能獲得過高的資助，因此申報(bào)者編制預(yù)算時(shí)，多以上限為基準(zhǔn)編制預(yù)算。在總金額既定的情況下，明細(xì)內(nèi)容的填列基本上是從取悅于項(xiàng)目評(píng)審者的角度填報(bào)的，因?yàn)閺膶?shí)際出發(fā)編制的明細(xì)預(yù)算在形式上很難通過評(píng)審。例如：國家社科基金項(xiàng)目預(yù)算中的“差旅費(fèi)”，預(yù)算申報(bào)時(shí)，要求說明國內(nèi)調(diào)研內(nèi)容、次數(shù)、人數(shù)、目的地，每次調(diào)研所需經(jīng)費(fèi)數(shù)額等明細(xì)。如此精確的預(yù)算表，一旦上報(bào)審批后，在執(zhí)行中要求以此為依據(jù)。根據(jù)財(cái)務(wù)管理的實(shí)踐，這樣的預(yù)算在實(shí)際執(zhí)行中是有難度的，因?yàn)閷?shí)際出差情況隨時(shí)都在發(fā)生變化，有機(jī)票、住宿費(fèi)隨季節(jié)變化的調(diào)價(jià)，有實(shí)際調(diào)研中遇到的突發(fā)情況，有可能一次出差沒能完成預(yù)定內(nèi)容，需要再次出差的情況，或者一個(gè)內(nèi)容的調(diào)研要經(jīng)歷幾個(gè)月的時(shí)間。特別像民俗、方言、少數(shù)民族古文獻(xiàn)之類的科研項(xiàng)目，出現(xiàn)經(jīng)費(fèi)實(shí)際開支與預(yù)算不一致是非常普遍的，并且報(bào)賬是在調(diào)研活動(dòng)結(jié)束后進(jìn)行的。因此在科研經(jīng)費(fèi)審計(jì)檢查中，將項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)開支入賬不及時(shí)、經(jīng)費(fèi)實(shí)際開支內(nèi)容與項(xiàng)目明細(xì)預(yù)算差異較大等現(xiàn)象作為“問題”定性是欠妥的。

（三）報(bào)賬的票據(jù)信息與業(yè)務(wù)真實(shí)內(nèi)容不一致

項(xiàng)目負(fù)責(zé)人在報(bào)賬過程中，提供的票據(jù)載明的經(jīng)濟(jì)信息與其實(shí)際業(yè)務(wù)內(nèi)容不一致。如某自然科學(xué)基金項(xiàng)目報(bào)銷“版面費(fèi)”，版面費(fèi)發(fā)票的出版方刊物的名稱與科研項(xiàng)目名稱相差甚遠(yuǎn)，這樣的發(fā)票如何界定。特別是一些自然科學(xué)基金項(xiàng)目，刊物之間的明細(xì)區(qū)別財(cái)務(wù)人員不一定都掌握，面對(duì)“出版費(fèi)”發(fā)票，財(cái)務(wù)人員審核時(shí)高度關(guān)注的是票據(jù)的合法性、有效性，對(duì)于刊物內(nèi)容與該科研項(xiàng)目的關(guān)聯(lián)性的關(guān)注度不夠，或者說沒有能力駕馭科研項(xiàng)目與各類刊物之間的關(guān)聯(lián)性，這樣的甄別能力對(duì)財(cái)務(wù)人員提出似乎要求過高。面對(duì)這樣一些情況，在科研審計(jì)檢查中，往往認(rèn)為財(cái)務(wù)人員審核不嚴(yán)，定性為“科研項(xiàng)目報(bào)銷中存在項(xiàng)目支出事項(xiàng)與項(xiàng)目任務(wù)無關(guān)或關(guān)系不清晰的現(xiàn)象”。從財(cái)務(wù)管理角度看，要求財(cái)務(wù)人員對(duì)票據(jù)內(nèi)容與科研項(xiàng)目之間關(guān)聯(lián)度進(jìn)行確切界定是有難度的，需要項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的誠信。

（四）專家咨詢費(fèi)和勞務(wù)費(fèi)發(fā)放不規(guī)范

專家咨詢費(fèi)和勞務(wù)費(fèi)發(fā)放不規(guī)范，主要存在超標(biāo)發(fā)放，白條報(bào)賬，現(xiàn)金領(lǐng)款等現(xiàn)象。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，專家咨詢費(fèi)是指在課題研究開發(fā)過程中支付給臨時(shí)聘請(qǐng)的咨詢專家的費(fèi)用，按照咨詢活動(dòng)組織形式（會(huì)議和通訊）的不同，有不同的支付標(biāo)準(zhǔn)。勞務(wù)費(fèi)是指在課題研究開發(fā)過程中支付給課題組成員中沒有工資性收入的相關(guān)人員（如在校研究生）和課題組臨時(shí)聘用人員等的勞務(wù)性費(fèi)用。根據(jù)財(cái)務(wù)管理實(shí)踐，人們通常認(rèn)為制度規(guī)定的專家咨詢費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)太低，與現(xiàn)階段的物價(jià)水平不相適應(yīng)。如果按照制度規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，存在邀請(qǐng)專家困難的現(xiàn)實(shí)問題，盡管品德高尚的專家學(xué)者不在乎幾百元的差異，但他們工作的價(jià)值沒有得到應(yīng)有的體現(xiàn)，勢必有不尊重知識(shí)和腦力勞動(dòng)之嫌，所以專家咨詢費(fèi)往往超標(biāo)支付；勞務(wù)費(fèi)的情況與專家咨詢費(fèi)相似。二者一般采用造表發(fā)放，如少數(shù)民族語言、民風(fēng)民俗、習(xí)慣法等內(nèi)容的課題，調(diào)研中有邀請(qǐng)民間人士錄音錄像、訪談、帶路等業(yè)務(wù)發(fā)生，支付給他們的勞務(wù)費(fèi)通常只有收條，但具有收款人的簽名、手印、聯(lián)系電話、家庭地址等信息。但審計(jì)檢查中認(rèn)為這是“白條”報(bào)賬，不符合財(cái)經(jīng)制度。

三、科研經(jīng)費(fèi)使用中存在問題的原因分析

面對(duì)科研經(jīng)費(fèi)使用中存在的諸多問題，從財(cái)務(wù)管理的角度看，主要有以下原因：

（一）高?？蒲薪?jīng)費(fèi)投入主體多，信息不共享

我國高?？蒲薪?jīng)費(fèi)的提供部門，主要有各部委的科研基金和政府直屬的科研機(jī)構(gòu)的基金，如科技部、全國哲學(xué)社會(huì)科規(guī)劃辦公室、國家自然科學(xué)基金委員會(huì)、教育部、農(nóng)業(yè)部等。各部委和自然科學(xué)基金委的資助范圍一般都比較廣,面向很多學(xué)科,因此資助的針對(duì)性不是很強(qiáng),在實(shí)際資助時(shí)往往考慮申請(qǐng)人所在單位的隸屬系統(tǒng)而決定是否給予優(yōu)先資助。資助機(jī)構(gòu)很重視申請(qǐng)者的身份、所屬單位、所在地區(qū)，各資助部門一般優(yōu)先考慮本系統(tǒng)的申報(bào)者，而非申報(bào)者真正的實(shí)力，其中存在照顧因素，而非真正的公平競爭，這樣資助的結(jié)果形成各部門條塊分割，形成一個(gè)個(gè)信息孤島，造成重復(fù)投資，或投資資金分散。

（二）科研經(jīng)費(fèi)管理制度設(shè)計(jì)有缺陷，貫徹執(zhí)行阻力大

在科研申報(bào)中，各類科研項(xiàng)目都要求編制非常詳細(xì)的項(xiàng)目預(yù)算表，該表主要就支出預(yù)算做明細(xì)安排，個(gè)別明細(xì)項(xiàng)目有上限限制，如管理費(fèi)、專家咨詢費(fèi)，在預(yù)算中沒有設(shè)計(jì)項(xiàng)目研究人員應(yīng)得的報(bào)酬，僅考慮研究項(xiàng)目的必要開支。這樣的預(yù)算設(shè)計(jì)對(duì)研究人員而言是極其矛盾的，做科研需要耗費(fèi)一定的腦力和體力勞動(dòng)，付出了勞動(dòng)而沒有報(bào)酬，并且高校教師有教學(xué)任務(wù)，科研不是每一位教師的唯一任務(wù)，做科研是教師用自己的課余時(shí)間進(jìn)行，如果不考慮晉升職稱，教師可以選擇不做科研。所以在科研經(jīng)費(fèi)管理辦法中規(guī)定勞務(wù)費(fèi)不能支付給項(xiàng)目負(fù)責(zé)人和項(xiàng)目組成員是不合理的，這是違背勞動(dòng)獲取報(bào)酬的基本道理的，也使項(xiàng)目承擔(dān)者極其不滿，所以他們總設(shè)法套取資金予以彌補(bǔ)，將怨氣和不滿向財(cái)務(wù)人員發(fā)泄，造成雙方信任度極低。

（三）科研項(xiàng)目的監(jiān)管措施單一，問責(zé)難

高?？蒲许?xiàng)目通常由校內(nèi)科研部門管理，經(jīng)費(fèi)開支由財(cái)務(wù)部門管理，審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察部門進(jìn)行日常監(jiān)督。通常情況下，項(xiàng)目的啟動(dòng)、中期檢查、結(jié)題驗(yàn)收都是按照計(jì)劃進(jìn)行的，項(xiàng)目完成情況憑借成果確定?？匆曂晟频墓芾沓绦颍?dāng)項(xiàng)目出現(xiàn)問題，例如報(bào)銷內(nèi)容不真實(shí)、學(xué)術(shù)不端等情形，通常的處理方法是停止資助、收回資金，或者在一定范圍內(nèi)通報(bào)批評(píng)等，沒有真正追究責(zé)任人的相關(guān)責(zé)任，這樣的處理沒有震懾作用。本身高校教師承擔(dān)科研項(xiàng)目就是錦上添花的事項(xiàng)，沒有這樣的任務(wù)對(duì)其影響不大或者沒有影響，所以人們存在僥幸心理，對(duì)財(cái)經(jīng)法紀(jì)不尊重。

四、加強(qiáng)高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理的政策建議

根據(jù)國發(fā)[2014]11號(hào)文件規(guī)定，提出改進(jìn)加強(qiáng)科研項(xiàng)目和資金管理的總體目標(biāo)，希望通過深化改革，加快建立適應(yīng)科技創(chuàng)新規(guī)律、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、職責(zé)清晰、科學(xué)規(guī)范、公開透明、監(jiān)管有力的科研項(xiàng)目和資金管理機(jī)制，使科研項(xiàng)目和資金配置更加聚焦國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重大需求，基礎(chǔ)前沿研究、戰(zhàn)略高技術(shù)研究、社會(huì)公益研究和重大共性關(guān)鍵技術(shù)研究顯著加強(qiáng)，財(cái)政資金使用效益明顯提升，科研人員的積極性和創(chuàng)造性充分發(fā)揮，科技對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的支撐引領(lǐng)作用不斷增強(qiáng)，為實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略提供有力保障。為實(shí)現(xiàn)總體目標(biāo)，從中央到地方各級(jí)政府相關(guān)部門，應(yīng)積極推進(jìn)以下內(nèi)容的建設(shè)。

（一）建立科研項(xiàng)目信息庫，實(shí)現(xiàn)信息共享

為了集中資金，優(yōu)化資源配置，各部委和政府直屬科研管理機(jī)構(gòu)之間應(yīng)建立項(xiàng)目管理數(shù)據(jù)庫，實(shí)現(xiàn)彼此之間共享信息，避免重復(fù)投資和分散投資。從中央到地方應(yīng)該統(tǒng)籌科研資金，按照科研項(xiàng)目類別，分別采用相應(yīng)的辦法予以資助。科研活動(dòng)基本可以分為基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究及開發(fā)研究三類?；A(chǔ)研究，主要指探索客觀世界基本原理的科研活動(dòng)，不以應(yīng)用為目的，旨在揭示客觀事物的本質(zhì)和運(yùn)動(dòng)規(guī)律;應(yīng)用研究，主要指針對(duì)特定目的，探索達(dá)成目標(biāo)的新方法、新途徑、新原理的科研活動(dòng);開發(fā)研究，主要指為生產(chǎn)新的產(chǎn)品、材料和裝置等，在基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究所獲得知識(shí)的基礎(chǔ)上，探索新的工藝、技術(shù)、服務(wù)規(guī)程的科研活動(dòng)。對(duì)于基礎(chǔ)研究國家應(yīng)不遺余力保證研究資金，無論成功與失敗，資金資助不減少；對(duì)于應(yīng)用研究國家應(yīng)做出綱領(lǐng)性指導(dǎo)，鼓勵(lì)各類資金參與投資，鼓勵(lì)研究者公開競爭，同時(shí)創(chuàng)造條件加速成果轉(zhuǎn)化，實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值以彌補(bǔ)研究成本；對(duì)于開發(fā)研究，應(yīng)該鼓勵(lì)企業(yè)投資，國家給予適當(dāng)?shù)馁Y金資助，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)科研人員的鼓勵(lì)和支持，保證企業(yè)科研人員待遇不因企業(yè)效益變化而受影響。通過分類，分別建立項(xiàng)目數(shù)據(jù)庫，加強(qiáng)管理，使有限的資金用到刀刃上，減少不必要的浪費(fèi)，真正提高資金的使用效益。

（二）修訂科研經(jīng)費(fèi)管理辦法，尊重科研人員的勞動(dòng)

不同部門的科研項(xiàng)目，有不同的科研經(jīng)費(fèi)管理辦法，但對(duì)于經(jīng)費(fèi)使用方面的規(guī)定大致相同，特別對(duì)經(jīng)費(fèi)開支范圍的規(guī)定基本一致。如《國家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目管理辦法》（財(cái)教 [2007]30號(hào)）、《國家高技術(shù)研究發(fā)展計(jì)劃（863計(jì)劃）專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理辦法》（財(cái)教[2006]163號(hào)）、《中央高校基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金管理暫行辦法》（財(cái)教[2009]173號(hào)等文件，對(duì)科研經(jīng)費(fèi)開支范圍的規(guī)定基本一致，都沒有對(duì)研究人員的勞動(dòng)報(bào)酬予以認(rèn)可。這與實(shí)際情況相矛盾，盡管科研人員有責(zé)任去完成科研任務(wù)，可以得到精神上的認(rèn)可，但沒有從中獲取直接的勞動(dòng)回報(bào)，因而缺乏積極性和主動(dòng)性，其探索創(chuàng)造的動(dòng)力不足，總有怨言。因此應(yīng)修改完善經(jīng)費(fèi)管理辦法，從制度上認(rèn)可科研人員的勞動(dòng)，使其享有的勞動(dòng)報(bào)酬合法化，緩解科研人員與財(cái)務(wù)人員之間的矛盾，這有利于科研人員全身心投入科研，少用心思思考怎樣獲取票據(jù)到財(cái)務(wù)部門套取經(jīng)費(fèi)的問題。

（三）改進(jìn)科研項(xiàng)目評(píng)價(jià)辦法，多角度評(píng)價(jià)科研成績

現(xiàn)在的科研項(xiàng)目考評(píng)驗(yàn)收主要是憑借科研成果，如、論著、論文、研究報(bào)告等形式。這樣的形式對(duì)于各類學(xué)科來說是比較方便的，而且可比性強(qiáng)，便于操作。但是對(duì)于社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)，這樣的評(píng)價(jià)顯得單一。對(duì)于一些前沿性的、有風(fēng)險(xiǎn)的科研項(xiàng)目，或許其成果沒有得到認(rèn)可，或者認(rèn)可但評(píng)價(jià)不高；對(duì)于一些傳統(tǒng)的研究項(xiàng)目，可能有較多的論文、論著產(chǎn)生。盡管從財(cái)務(wù)管理的角度看，兩類項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)都在使用，沒有受到任何影響，但從他們提供的票據(jù)中會(huì)發(fā)現(xiàn)前者花的費(fèi)用高于后者，但是結(jié)果社會(huì)并不予以認(rèn)可，資助部門并沒有給予更高的資助，這是不合理的。根據(jù)國發(fā)[2014]11號(hào)文件，營造“鼓勵(lì)探索、寬容失敗”的環(huán)境，從中央到地方應(yīng)努力改進(jìn)科研項(xiàng)目的評(píng)價(jià)辦法，健全評(píng)價(jià)機(jī)制，一方面考核科研的最終成果，另一方面要對(duì)科研的過程進(jìn)行考核。結(jié)果固然重要，但是過程也不可忽視，至少表明科研人員的工作態(tài)度，如果沒有一個(gè)肯定“工作的態(tài)度”的評(píng)價(jià)模式，勢必會(huì)產(chǎn)生投機(jī)心理、僥幸心理，這樣的學(xué)術(shù)研究是可怕的。

[1]解希民.科研經(jīng)費(fèi)去哪了.國財(cái)經(jīng)報(bào)，2014年3月11日第006版,兩會(huì)特刊 .

[2]學(xué)白羽，李美珍，王孫禺.中美政府部門對(duì)高校科研經(jīng)費(fèi)的投入及管理方式比較.清華大學(xué)教育研究,2004年12月第25卷第6期.

[3]國務(wù)院.國務(wù)院關(guān)于改進(jìn)加強(qiáng)中央財(cái)政科研項(xiàng)目和資金管理的若干意見,國發(fā)[2014]11號(hào)，2014年3月3日.

[4]薛二勇.中國高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理制度改革的政策分析.北京社會(huì)科學(xué),2014年第3期.