寧夏中部干旱帶農(nóng)業(yè)水權(quán)轉(zhuǎn)讓面臨的困境與對(duì)策分析

鐘玉秀，付 健，王亦寧

（水利部發(fā)展研究中心，100038，北京）

寧夏中部干旱帶位于自治區(qū)腹地，地廣人稀，屬于連片貧困地區(qū)，土地、能源資源豐富，水資源極度緊缺。揚(yáng)黃水是當(dāng)?shù)厝嗣褓囈陨婧偷貐^(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不可替代的水源。如何把這些“保命水、扶貧水”轉(zhuǎn)變?yōu)椤鞍l(fā)展水、致富水”，是當(dāng)前需要解決的關(guān)鍵問題。寧夏是我國(guó)較早開展水權(quán)轉(zhuǎn)讓的地區(qū)之一，從2003年至今已開展了近30個(gè)水權(quán)轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目工作，主要集中在北部引黃地區(qū)，取得了較為豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。目前中部地區(qū)各縣市已經(jīng)完成了區(qū)域用水總量控制指標(biāo)分解工作，且全部是農(nóng)業(yè)用水指標(biāo)，但水權(quán)轉(zhuǎn)讓尚未開展。寧夏中部干旱地區(qū)水資源對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的制約問題亟待研究和解決。

一、寧夏中部干旱帶基本情況

1.水資源嚴(yán)重匱乏難以滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求

寧夏中部干旱帶位于黃河以南，六盤山以北，涉及自治區(qū)4個(gè)地級(jí)市的 11個(gè)縣（區(qū)、市），總面積 3.51萬km2，占全自治區(qū)近1/2，總?cè)丝?50萬左右，占全自治區(qū)1/4左右，絕大部分是農(nóng)業(yè)人口和少數(shù)民族。由于地處毛烏素沙地和騰格里沙漠邊緣的干旱風(fēng)沙帶，區(qū)內(nèi)年降水量200～350 mm，多年平均266 mm，年蒸發(fā)量高達(dá)2200 mm，屬于水資源嚴(yán)重短缺地區(qū)。當(dāng)?shù)乜衫玫狞S河支流水資源量為0.51億m3，加上黃河干流分配指標(biāo)，可利用水資源總量為7.6億m3。寧夏人均可利用水資源量約660 m3，不足全國(guó)平均水平的1/3，而中部干旱帶人均可利用水資源量?jī)H500余m3，低于寧夏全自治區(qū)平均水平，不足全國(guó)平均水平的1/4，難以滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求，甚至無法滿足基本的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生活用水需求。

2.農(nóng)業(yè)用水占據(jù)絕對(duì)優(yōu)勢(shì)且主要依靠揚(yáng)黃水

為解決嚴(yán)重的水資源匱乏問題，自1975年起，寧夏中部干旱帶共建設(shè)了4座大型、2座中型、60余座小型揚(yáng)水工程，利用黃河水發(fā)展農(nóng)業(yè)，形成了紅寺堡、鹽環(huán)定、固海和固海擴(kuò)灌四大揚(yáng)黃灌區(qū)，共開發(fā)農(nóng)業(yè)灌溉面積200.71 萬畝（1 hm2=15 畝，下同），同時(shí)為當(dāng)?shù)毓I(yè)用水和生活用水提供水源，有力促進(jìn)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

從用水結(jié)構(gòu)看，2010年該地區(qū)總用水量為66153.4萬m3，其中，農(nóng)業(yè)（含生態(tài)）用水量 64818.8萬 m3，占 98%；工業(yè)用水量476.5萬m3，占0.71%；生活用水量858.1萬m3，占1.29%。農(nóng)業(yè)用水占據(jù)絕對(duì)優(yōu)勢(shì)。從供水結(jié)構(gòu)看，使用揚(yáng)黃水65182.3萬m3，占98.5%，黃河水是支撐當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的命脈。

二、寧夏中部干旱帶開展農(nóng)業(yè)水權(quán)轉(zhuǎn)讓的必要性和緊迫性分析

1.滿足新增用水需求最現(xiàn)實(shí)可行的選擇

寧夏中部干旱帶屬國(guó)家集中連片貧困地區(qū)之一，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)十分薄弱，第一產(chǎn)業(yè)長(zhǎng)期占據(jù)主導(dǎo)，第二、三產(chǎn)業(yè)占據(jù)比例很小。未來產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的方向?yàn)椤白鰞?yōu)一產(chǎn)、做強(qiáng)二產(chǎn)、做大三產(chǎn)”，形成服務(wù)經(jīng)濟(jì)主體帶動(dòng)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和先進(jìn)制造業(yè)為強(qiáng)力支撐、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)突破發(fā)展的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。二、三產(chǎn)業(yè)新增用水需求十分旺盛。同時(shí)，按照《寧夏“十二五”中南部地區(qū)生態(tài)移民規(guī)劃》要求，2011—2015年四大揚(yáng)黃灌區(qū)的生態(tài)移民遷入量達(dá)6.7萬人。根據(jù)2009年國(guó)家批復(fù)的《寧夏中部干旱帶高效節(jié)水補(bǔ)灌工程項(xiàng)目》，本地要在不增加揚(yáng)黃灌區(qū)用水總量的情況下，發(fā)展節(jié)水補(bǔ)灌面積129.5萬畝，并解決55.08萬人的飲水安全問題，這部分用水需求也十分巨大。寧夏中部干旱帶使用黃河水有指標(biāo)限量。國(guó)務(wù)院“八七”分水方案分配給寧夏回族自治區(qū)40億m3（耗水量，包括支流水量）黃河水的基礎(chǔ)水量，且根據(jù)黃河來水情況，按照同比例“豐增枯減”原則進(jìn)行調(diào)度。分配到寧夏中部干旱帶的黃河水指標(biāo)共計(jì)7.09億m3。近年，寧夏中部干旱帶黃河水指標(biāo)使用已接近限值，特別是紅寺堡揚(yáng)黃灌區(qū)自2010年以來一直在超指標(biāo)用水。近期重新調(diào)整各地黃河水指標(biāo)并不現(xiàn)實(shí)。因此未來經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新增的用水需求不可能通過增加黃河水指標(biāo)來滿足，而只能依靠不斷提高用水效率，最大程度地提高水資源利用效率和實(shí)現(xiàn)區(qū)內(nèi)水資源優(yōu)化配置來解決。

2.推動(dòng)水資源配置實(shí)現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化的必由之路

寧夏四大揚(yáng)黃灌區(qū)2010年農(nóng)業(yè)灌溉總面積達(dá)到161.49萬畝，揚(yáng)黃水利用總量達(dá)到65182.3萬m3，農(nóng)業(yè)（含生態(tài)）用水占到用水總量的98%以上。在供給總量不變的情況下，增加城鎮(zhèn)生活和工業(yè)用水只能減少農(nóng)業(yè)用水。從用水效率看，由于四大揚(yáng)黃灌區(qū)形成時(shí)間較長(zhǎng)，受經(jīng)濟(jì)條件和投資規(guī)模的限制，當(dāng)年的工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)較低，加上后期養(yǎng)護(hù)維修資金投入不夠，工程老化失修嚴(yán)重。加之當(dāng)?shù)剞r(nóng)民常年形成的灌溉習(xí)慣，灌區(qū)大部分仍采用大田漫灌的灌水方式，滴灌、噴灌、管道輸水灌溉等高效節(jié)水灌溉面積所占比例較小。目前，揚(yáng)黃灌區(qū)農(nóng)業(yè)灌溉定額受地域條件影響較大，大多在300～500 m3/畝之間，農(nóng)田灌溉水利用系數(shù)在0.59左右，灌溉水利用效率和效益仍處較低水平，單方水糧食產(chǎn)量?jī)H為1.12 kg（以耗水量計(jì)），遠(yuǎn)低于全國(guó)平均水平，農(nóng)業(yè)節(jié)水具有很大的潛力。據(jù)測(cè)算，四大揚(yáng)黃灌區(qū)通過種植結(jié)構(gòu)調(diào)整、渠系及其建筑物改造、田間推廣高效節(jié)水灌溉技術(shù)或適宜的地面灌溉技術(shù)可實(shí)現(xiàn)節(jié)水量：紅寺堡灌區(qū)3384萬m3，鹽環(huán)定灌區(qū)915萬m3，固海灌區(qū)7732萬m3，固擴(kuò)灌區(qū)1244萬m3?？紤]到2010年除紅寺堡灌區(qū)超用了水權(quán)指標(biāo)外，其余三個(gè)灌區(qū)分別還有約483萬 m3、2078 萬 m3、2849 萬 m3水權(quán)指標(biāo)未使用。因此，新增用水需求能夠依靠農(nóng)業(yè)節(jié)水和水權(quán)轉(zhuǎn)讓來提供。當(dāng)前正值構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系和加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)時(shí)期，充分調(diào)動(dòng)農(nóng)戶的節(jié)水積極性，推動(dòng)水資源配置實(shí)現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化是發(fā)展的必由之路。

3.使市場(chǎng)在水資源配置中起決定性作用的有效手段

寧夏中部干旱帶開展農(nóng)業(yè)節(jié)水挖潛是一項(xiàng)長(zhǎng)期的任務(wù)，涉及多個(gè)利益相關(guān)方，包括自治區(qū)及各市縣水行政主管部門、揚(yáng)水工程管理單位、相關(guān)區(qū)縣灌溉管理局、村集體或農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)、農(nóng)民合作社、供水公司、農(nóng)業(yè)企業(yè)、種植大戶和農(nóng)戶等，需要充分調(diào)動(dòng)各方積極性，合力推進(jìn)。實(shí)施產(chǎn)權(quán)激勵(lì)就是以農(nóng)灌水資源的確權(quán)頒證和規(guī)范的水市場(chǎng)行為激發(fā)水權(quán)證持有者節(jié)約用水的內(nèi)生動(dòng)力，允許水權(quán)證持有者將全部或一部分水權(quán)有償讓渡給水權(quán)需求者，促使其提高水資源利用效率和效益。這既是農(nóng)村變革和農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要——把水權(quán)轉(zhuǎn)換與轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式有機(jī)結(jié)合起來，適應(yīng)了農(nóng)業(yè)承包地有序流轉(zhuǎn)和農(nóng)村土地適度集中和規(guī)模化經(jīng)營(yíng)；又是區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)升級(jí)的需要——使更多的節(jié)余水量向效益高的產(chǎn)業(yè)流動(dòng)。水市場(chǎng)是農(nóng)業(yè)節(jié)水發(fā)展的動(dòng)力，應(yīng)該在水資源配置中起決定性作用。因此，寧夏中部干旱帶亟須加強(qiáng)和創(chuàng)新水權(quán)制度建設(shè)，依靠開展農(nóng)業(yè)水權(quán)轉(zhuǎn)讓，同時(shí)強(qiáng)化定額用水管理來解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展用水和生態(tài)移民用水保障。

三、寧夏中部干旱帶開展農(nóng)業(yè)水權(quán)轉(zhuǎn)讓面臨的困境分析

1.開展水權(quán)轉(zhuǎn)讓的內(nèi)生動(dòng)力不足

近十年寧夏北部引黃灌區(qū)開展的水權(quán)轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目都是由政府部門主導(dǎo)，且水權(quán)轉(zhuǎn)讓價(jià)格僅是一次性支付的用于節(jié)水工程建設(shè)（大多是渠道襯砌）的資金，市場(chǎng)機(jī)制作用不大。而揚(yáng)黃灌區(qū)整體灌溉系統(tǒng)相對(duì)于引黃灌區(qū)較為完善，用水水平也相對(duì)較高，灌溉定額也低于引黃灌區(qū)，但分配的水權(quán)卻相對(duì)較少，灌區(qū)水供需矛盾十分突出。目前，各級(jí)政府相關(guān)部門對(duì)揚(yáng)黃地區(qū)開展水權(quán)轉(zhuǎn)讓是否必要和如何開展認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一。一方面，引揚(yáng)黃灌區(qū)間的水量分配存在一定的不合理性。另一方面，揚(yáng)黃灌區(qū)采取傳統(tǒng)大田漫灌，灌溉定額仍偏大，有一定的節(jié)水潛力，且行業(yè)用水結(jié)構(gòu)不合理，工農(nóng)業(yè)發(fā)展用水矛盾突出；農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)單一，用水集中，時(shí)段性缺水問題突出；受揚(yáng)黃工程運(yùn)行時(shí)間（一般只有7個(gè)月左右，冬季一般不揚(yáng)水）限制產(chǎn)生的冬季用水問題突出。實(shí)踐證明，政府是節(jié)水灌溉發(fā)展的外因和調(diào)控主體，而農(nóng)民是節(jié)水灌溉發(fā)展的內(nèi)因和實(shí)施主體，完全依靠政府部門的行政指令難以產(chǎn)生長(zhǎng)期的節(jié)水效果，只有充分發(fā)掘各利益相關(guān)方的節(jié)水積極性，才能形成穩(wěn)定持續(xù)的農(nóng)業(yè)節(jié)水動(dòng)力。灌區(qū)管理單位為差額撥款事業(yè)單位，因水權(quán)轉(zhuǎn)讓造成供水量及水費(fèi)收入的減少，積極性不高。而由于初始水權(quán)未分配到用戶，農(nóng)戶也沒有參與。

2.用水戶初始水權(quán)和節(jié)余水量的歸屬權(quán)尚不明確

一是用水戶的初始水權(quán)尚不明晰。目前寧夏中部地區(qū)尚未明確農(nóng)業(yè)用水戶的初始水權(quán)，其他工業(yè)企業(yè)等初始水權(quán)也未明確，可轉(zhuǎn)讓的水權(quán)無從核算。二是節(jié)余水量的歸屬權(quán)不明。在輸配水環(huán)節(jié)和田間用水環(huán)節(jié)都可以獲得節(jié)余水量。前者主要是通過渠道襯砌，減少渠系水的滲漏、蒸發(fā)等損失獲得，實(shí)際上是由減少地下水補(bǔ)給水量而形成的水權(quán)，可以歸為環(huán)境水權(quán)。該部分水權(quán)的收益應(yīng)如何核算和使用、由誰擁有該部分水權(quán)等問題尚未明確。后者一般通過調(diào)整種植結(jié)構(gòu)、使用高效節(jié)水灌溉技術(shù)和農(nóng)藝措施等產(chǎn)生，對(duì)應(yīng)的水權(quán)應(yīng)屬于農(nóng)業(yè)用水戶，但這一點(diǎn)并未明確。由于揚(yáng)黃灌區(qū)主要針對(duì)節(jié)余水量開展水權(quán)轉(zhuǎn)讓，歸屬權(quán)不明，則水權(quán)轉(zhuǎn)讓無從開展。

3.水市場(chǎng)的運(yùn)作管理機(jī)制尚未建立

寧夏在開展水權(quán)轉(zhuǎn)讓的過程中，根據(jù)本地實(shí)際，出臺(tái)了一些管理辦法和制度，很好地指導(dǎo)了其水權(quán)轉(zhuǎn)讓實(shí)踐。但也應(yīng)看到，之前的水權(quán)轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目主要是依靠行政手段推動(dòng)的，并沒有建立起以市場(chǎng)機(jī)制為基礎(chǔ)的水權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)則體系，水權(quán)出讓方的自主決策權(quán)缺乏，水權(quán)受讓方也缺乏充足的條件來選擇水權(quán)出讓方與其進(jìn)行市場(chǎng)談判，水權(quán)的受讓和出讓雙方發(fā)揮主觀能動(dòng)性的空間較小，真正意義上的“水市場(chǎng)”并未形成，相應(yīng)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、價(jià)格機(jī)制等也沒有建立。

4.水權(quán)轉(zhuǎn)讓保障條件不到位

水資源稀缺和必要的基礎(chǔ)水利設(shè)施（包括輸配水設(shè)施、量水設(shè)施等）構(gòu)成了水權(quán)轉(zhuǎn)讓的客觀條件和硬件基礎(chǔ)，而水權(quán)轉(zhuǎn)讓主體和客體的清晰界定、必要的制度保障和組織推手、良好的思想基礎(chǔ)和社會(huì)氛圍等構(gòu)成了水權(quán)轉(zhuǎn)讓的主觀條件和軟件基礎(chǔ)。就此而言，目前寧夏中部干旱帶上述條件尚不到位。一是硬件基礎(chǔ)不到位。量水設(shè)施不健全，且工程老化失修較嚴(yán)重，難以滿足水權(quán)轉(zhuǎn)讓精確計(jì)量的要求。二是各方利益保障基礎(chǔ)不到位。目前尚未建立利益相關(guān)方民主協(xié)商機(jī)制和第三方利益保護(hù)及補(bǔ)償制度，構(gòu)成水權(quán)轉(zhuǎn)讓推進(jìn)的潛在阻礙因素。三是組織管理保障條件不到位。各級(jí)水管單位運(yùn)行管理水平有待提高，人員技術(shù)條件有待完善，基層用水組織建設(shè)有待加強(qiáng)，節(jié)水目標(biāo)責(zé)任和考核體系有待健全。四是思想認(rèn)識(shí)和社會(huì)氛圍不到位。各級(jí)政府、水管單位和農(nóng)戶尚未充分參與到水權(quán)轉(zhuǎn)讓實(shí)踐中，有待于加強(qiáng)宣傳，提高認(rèn)識(shí)，形成社會(huì)認(rèn)同感，也有待于政府通過多種激勵(lì)手段促進(jìn)利益相關(guān)方參與。

四、對(duì)策建議

1.以分配機(jī)制創(chuàng)新、用戶確權(quán)頒證完善水權(quán)分配機(jī)制

加強(qiáng)寧夏中部干旱帶水權(quán)制度建設(shè)，明確建立兩種類型、三個(gè)層次的水權(quán)分配構(gòu)架。兩種類型是指建立由保有水權(quán)（目前的取水權(quán)）和取用水權(quán)構(gòu)成的水權(quán)架構(gòu)。保有水權(quán)是指持有者享有該部分水量的使用權(quán)利，但在沒有轉(zhuǎn)換為取用水權(quán)的條件下，所規(guī)定的那部分水量是不能取用的，所給出的權(quán)利具有財(cái)產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，更多體現(xiàn)了公平法則。取用水權(quán)是根據(jù)來水量變化按照一定原則（如豐增枯減原則等）確定的實(shí)際用水權(quán)。保有水權(quán)的有效期限比取用水權(quán)的有效期限長(zhǎng)很多，更穩(wěn)定。三個(gè)層次分別為：第一層次規(guī)定政府擁有的權(quán)力，如對(duì)地表水、地下水、外調(diào)水、再生水等享有的配置權(quán)、調(diào)度權(quán)和管理權(quán)。各級(jí)政府享有不同級(jí)別的權(quán)利。要合理配置環(huán)境水權(quán)、緊急用水權(quán)等，確保公共利益保障和應(yīng)對(duì)應(yīng)急事故。第二層次規(guī)定批量水權(quán)，包括授予揚(yáng)水管理處、縣自來水公司等享有批量水權(quán)。第三層次規(guī)定灌區(qū)的用水單位或個(gè)人擁有水使用權(quán)，明確到具體用戶并登記頒證。具體思路是將定額管理與水權(quán)管理結(jié)合起來，寧夏中部干旱帶用水戶根據(jù)用水定額享有水使用權(quán)，用水定額就是水使用權(quán)的量度，可稱為保有水權(quán)；年度用水指標(biāo)就是實(shí)際用水權(quán)，即取用水權(quán)。用水定額的轉(zhuǎn)讓是保有水權(quán)的轉(zhuǎn)讓，年度用水指標(biāo)的轉(zhuǎn)讓是取用水權(quán)的轉(zhuǎn)讓。

2.建立利益驅(qū)動(dòng)的農(nóng)業(yè)節(jié)水動(dòng)力機(jī)制

首先，建立嚴(yán)格的農(nóng)業(yè)用水管理機(jī)制，形成硬約束，包括嚴(yán)格用水計(jì)量，嚴(yán)格定額控制，嚴(yán)格執(zhí)行超定額累進(jìn)加價(jià)等。其次，建立合理的利益分配機(jī)制，以利益驅(qū)動(dòng)產(chǎn)生持久的節(jié)水動(dòng)力，包括節(jié)水優(yōu)惠措施獎(jiǎng)勵(lì)、水權(quán)轉(zhuǎn)讓收益分享機(jī)制與制度等。在水權(quán)轉(zhuǎn)讓收益分配問題上應(yīng)該考慮各個(gè)環(huán)節(jié)利益相關(guān)者的實(shí)際貢獻(xiàn)和真正損失，結(jié)合實(shí)際積極探索收益分享機(jī)制。田間用水環(huán)節(jié)的節(jié)余水量應(yīng)明確規(guī)定為農(nóng)戶所有，按照一定的規(guī)則，由其享有該部分水權(quán)轉(zhuǎn)讓收益。盡快將水使用權(quán)確權(quán)登記，頒證到戶。

3.加快培育和完善水權(quán)市場(chǎng)

首先，按照水權(quán)轉(zhuǎn)讓是否涉及取水許可證變更區(qū)分為不同的轉(zhuǎn)讓類型，根據(jù)水權(quán)轉(zhuǎn)讓的不同類型，實(shí)施水票交易和簽訂合約兩種方式，明確水權(quán)交易規(guī)則，加快培育寧夏中部干旱帶水權(quán)市場(chǎng)。其次，積極探索灌區(qū)農(nóng)業(yè)用水權(quán)從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)向高效節(jié)水設(shè)施農(nóng)業(yè)，農(nóng)業(yè)用水權(quán)向生活、工業(yè)及建筑業(yè)、生態(tài)用水權(quán)轉(zhuǎn)讓，區(qū)內(nèi)各市縣之間、灌區(qū)之間的水權(quán)轉(zhuǎn)換以及與區(qū)外之間的水權(quán)轉(zhuǎn)換，鼓勵(lì)取水者跨市、跨灌區(qū)依法有償轉(zhuǎn)讓節(jié)約的水資源，大幅度提高水資源利用效率、效益和配置效率。第三，合理制定水權(quán)交易指導(dǎo)價(jià)和政府回購價(jià)格，開展水權(quán)交易平臺(tái)建設(shè)，充分利用互聯(lián)網(wǎng)探索建立“農(nóng)業(yè)水銀行”，創(chuàng)新水權(quán)轉(zhuǎn)讓收益的分配機(jī)制。政府要負(fù)責(zé)搭建水權(quán)轉(zhuǎn)讓信息披露平臺(tái)，提供信息服務(wù)，充當(dāng)中間人，從水權(quán)轉(zhuǎn)讓方回購節(jié)余水權(quán)進(jìn)行統(tǒng)一配置，將其轉(zhuǎn)讓給大的用水戶，可通過設(shè)立農(nóng)業(yè)節(jié)水基金回購，維護(hù)良好的市場(chǎng)秩序；負(fù)責(zé)加強(qiáng)水市場(chǎng)的硬件建設(shè)，完善水資源計(jì)量、監(jiān)控、調(diào)度等基礎(chǔ)設(shè)施，為水權(quán)交易提供工程支撐。

4.建立有利于操作的水權(quán)轉(zhuǎn)讓和交易制度規(guī)范

由于寧夏中部干旱帶水權(quán)制度尚處在探索階段，應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，建立簡(jiǎn)單可行、少環(huán)節(jié)、低成本的水權(quán)交易制度?？勺裱旨?jí)分層次管理的原則。對(duì)于涉及取水權(quán)變更和跨行業(yè)轉(zhuǎn)讓水權(quán)的，如農(nóng)業(yè)水權(quán)轉(zhuǎn)向工業(yè)及建筑業(yè)、生活、生態(tài)用水，要嚴(yán)格遵循登記、申請(qǐng)、論證、審批、公告一系列程序，并嚴(yán)格按照水權(quán)交易規(guī)則加強(qiáng)監(jiān)督管理，包括對(duì)水權(quán)轉(zhuǎn)讓過程及后續(xù)使用過程各方面的監(jiān)督，確保水資源合理配置和高效利用，以及利益相關(guān)方的充分參與。對(duì)于灌區(qū)內(nèi)部農(nóng)業(yè)用水之間的轉(zhuǎn)讓（包括村集體或農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)、農(nóng)民合作社、供水公司、農(nóng)業(yè)企業(yè)、種植大戶相互之間），遵循便捷管理的原則，通過用水戶協(xié)會(huì)等載體，充分利用現(xiàn)有的制度、規(guī)則、習(xí)慣，以廣泛的協(xié)商溝通作為基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)靈活多樣的轉(zhuǎn)讓和交易；灌區(qū)水管單位在這一過程中可發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢(shì)，對(duì)其進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)管；政府及相關(guān)部門可出臺(tái)相關(guān)指導(dǎo)意見加以規(guī)范。

5.加快建立和完善水權(quán)轉(zhuǎn)讓中的農(nóng)業(yè)利益、農(nóng)民權(quán)益和生態(tài)環(huán)境保護(hù)機(jī)制

寧夏中部干旱帶水權(quán)轉(zhuǎn)讓要建立在平等協(xié)商的基礎(chǔ)上，允許農(nóng)民充分參與，不論是轉(zhuǎn)讓的數(shù)量、價(jià)格和期限，還是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、方式，均要在平等協(xié)商的基礎(chǔ)上達(dá)成一致意見后確定。應(yīng)建立水權(quán)轉(zhuǎn)讓利益補(bǔ)償制度，明確利益保護(hù)和補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t，并對(duì)損失的評(píng)估、補(bǔ)償主體、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償額的確定、補(bǔ)償?shù)那阑蛲緩?、補(bǔ)償?shù)姆绞健⒀a(bǔ)償?shù)钠谙?、相關(guān)罰則等進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，建立規(guī)范的水權(quán)補(bǔ)償協(xié)商談判機(jī)制，確保利益補(bǔ)償有切實(shí)可行的操作方法。建立農(nóng)業(yè)用水轉(zhuǎn)換的可行性論證、聽證公示制度和后期影響評(píng)估制度，引入水權(quán)轉(zhuǎn)讓第三方影響的專業(yè)評(píng)估機(jī)制，農(nóng)業(yè)用水轉(zhuǎn)換中要保障基本農(nóng)田用水，防止因農(nóng)業(yè)用水被過量轉(zhuǎn)換、水質(zhì)下降或渠系輸水無法保障，而對(duì)灌區(qū)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展造成不利影響，以及保障基本的生態(tài)環(huán)境用水，減少水量轉(zhuǎn)換對(duì)區(qū)域生態(tài)環(huán)境的不利影響。此外，還應(yīng)特別針對(duì)農(nóng)民在水權(quán)轉(zhuǎn)換后逢枯水年減產(chǎn)損失的風(fēng)險(xiǎn)建立保障機(jī)制。

6.建立水權(quán)轉(zhuǎn)讓保障機(jī)制

寧夏中部干旱帶開展水權(quán)轉(zhuǎn)讓還需要落實(shí)責(zé)任部門并提供必備的保障條件，建立利益相關(guān)者責(zé)任機(jī)制和協(xié)調(diào)機(jī)制。一是組織管理保障條件。各級(jí)水行政主管部門作為組織實(shí)施水權(quán)轉(zhuǎn)讓的主要責(zé)任部門，要提供好實(shí)施水權(quán)轉(zhuǎn)讓的各項(xiàng)組織管理保障條件。要切實(shí)加強(qiáng)用水定額落實(shí)監(jiān)管，并與行政管理目標(biāo)責(zé)任考核掛鉤；改善各級(jí)水管單位運(yùn)行管理水平，增強(qiáng)節(jié)水工作意識(shí)，通過組織培訓(xùn)學(xué)習(xí)、引進(jìn)專業(yè)人才來保障節(jié)水工作的人員技術(shù)條件；加強(qiáng)基層用水組織建設(shè)，有效改善渠道末端管理，落實(shí)好田間各項(xiàng)節(jié)水措施。二是資金投入保障條件。各級(jí)政府及水行政主管部門應(yīng)切實(shí)發(fā)揮主導(dǎo)作用，利用好節(jié)水型社會(huì)建設(shè)、大中型灌區(qū)節(jié)水改造、小農(nóng)水重點(diǎn)縣建設(shè)等各類資金渠道，加大高效節(jié)水補(bǔ)灌項(xiàng)目資金投入，確保各項(xiàng)節(jié)水工程設(shè)施到位。三是運(yùn)行管理保障條件。各級(jí)水行政主管部門需盡快明確各類節(jié)水設(shè)施的運(yùn)行責(zé)任主體，并在運(yùn)行初期由政府提供基本的經(jīng)費(fèi)支持；同時(shí)積極探索節(jié)水工作與水權(quán)轉(zhuǎn)換收益掛鉤的機(jī)制，從水權(quán)轉(zhuǎn)換收益（農(nóng)業(yè)用水向工業(yè)用水轉(zhuǎn)化實(shí)現(xiàn)的價(jià)值提升）中分出一部分給農(nóng)民，激勵(lì)引導(dǎo)農(nóng)民積極參與到水權(quán)轉(zhuǎn)讓工作中。四是外圍政策保障條件。農(nóng)業(yè)部門要配合節(jié)水工作，確定農(nóng)業(yè)發(fā)展方向的基本政策，積極開展種植結(jié)構(gòu)調(diào)整，減少高耗水作物，促進(jìn)節(jié)水目標(biāo)實(shí)現(xiàn)；國(guó)土部門配合農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化和適度規(guī)模發(fā)展方向要求，推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)，為節(jié)水設(shè)施的更合理布局創(chuàng)造條件。

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[2]鐘玉秀，王亦寧，付健，陳博.寧夏揚(yáng)黃灌區(qū)水權(quán)制度建設(shè)思路探討[J].水利發(fā)展研究，2013（7）.

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[4]鐘玉秀，陳博，王亦，付健.寧夏中部干旱帶水權(quán)轉(zhuǎn)讓中的利益保護(hù)機(jī)制建設(shè)[J].水利發(fā)展研究，2013（9）.