試論黨的作風(fēng)建設(shè)的制度化

□林常穎

試論黨的作風(fēng)建設(shè)的制度化

□林常穎

制度建設(shè)與思想教育相比較，就其特點差異的不同，要求黨的作風(fēng)建設(shè)必須以制度建設(shè)為主導(dǎo)。制度比思想教育更具有現(xiàn)實性和可操作性；制度比思想教育更具有可靠性；制度比思想教育更具有穩(wěn)定性。分析當(dāng)前黨內(nèi)的不正之風(fēng)，根本原因在于沒有實現(xiàn)制度化，或制度的可操作性不強，執(zhí)行制度不嚴(yán)等因素。所以，要按照黨的十八屆四中全會法治建設(shè)的基本方針?biāo)蟮模M一步加強黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)，做到有制度可依，違反制度必究，執(zhí)行制度必嚴(yán)，實現(xiàn)作風(fēng)建設(shè)的制度化，才能從根本上遏制黨風(fēng)不正的問題。

黨的作風(fēng) 黨風(fēng)建設(shè) 制度化

制度是做好工作的根本保障。加強黨的作風(fēng)建設(shè)突出制度建設(shè)，正是黨的十八大以來關(guān)于黨的建設(shè)的理論與實踐的重要要求和顯著特點。習(xí)近平總書記指出：“作風(fēng)問題具有頑固性和反復(fù)性，不僅需要經(jīng)常抓、長期抓，特別是要建立健全促進黨員、干部堅持為民務(wù)實清廉的長效機制?！雹佟读?xí)近平在黨的群眾路線教育實踐活動工作會議上的講話》，《人民日報》2013年6月19日。分析當(dāng)前黨內(nèi)的不正之風(fēng)，根本原因在于沒有實現(xiàn)制度化，或制度的可操作性不強，執(zhí)行制度不嚴(yán)等因素。所以，誠如我國法治建設(shè)的基本方針?biāo)蟮?，有制度可依，違反制度必究，執(zhí)行制度必嚴(yán)，實現(xiàn)作風(fēng)建設(shè)的制度化，才能從根本上遏制黨風(fēng)不正的問題。

一、制度化：黨的作風(fēng)建設(shè)的根本性問題

黨的作風(fēng)建設(shè)制度化，就是將黨的作風(fēng)建設(shè)由不確定的、主要依靠思想教育解決黨的作風(fēng)問題的方式轉(zhuǎn)變到制度化、規(guī)范化、經(jīng)?；饕揽恐贫冉ㄔO(shè)解決黨的作風(fēng)問題的軌道上來。②劉靖北：《制度化：黨的作風(fēng)建設(shè)的治本之路》，《社會科學(xué)》，2002年第2期。可見，黨的作風(fēng)建設(shè)制度化是相對于思想教育為主導(dǎo)而言的。我們長期以來都認(rèn)為，黨的作風(fēng)的本質(zhì)歸根到底就是世界觀問題，因而把思想教育始終作為作風(fēng)建設(shè)的根本性和主導(dǎo)性工作。就目前黨的作風(fēng)問題的性質(zhì)而言，它不再是一個單純的黨風(fēng)問題，而是一個嚴(yán)重的社會問題，社會問題的解決離不開制度建設(shè)；目前的黨的作風(fēng)問題也不再是一個個別性問題，而是一個普遍性問題，普遍性問題的解決，只有通過制度建設(shè)才能較好的實現(xiàn)；目前的黨的作風(fēng)問題，主要不是一個思想認(rèn)識問題，而主要是一個實踐性問題，實踐性問題的解決，雖然需要思想教育予以配合，但思想教育并不是主要的，制度建設(shè)的實踐才是主要的，何況實踐本身就是最好的教育。

制度建設(shè)與思想教育相比較，就其特點差異的不同，要求黨的作風(fēng)建設(shè)必須以制度建設(shè)為主導(dǎo)。首先，制度比思想教育更具有現(xiàn)實性和可操作性。制度建設(shè)有利于增強黨的作風(fēng)建設(shè)的相對實在性，有利于避免黨的作風(fēng)建設(shè)僅僅停留在道德說教和一般的號召上，有利于減少黨的作風(fēng)建設(shè)實踐過程中的不確定性和偶然性。其次，制度比思想教育更具有可靠性。思想教育的一個重要功能就是提高黨員的理性與自覺性，并通過這一環(huán)節(jié)促進黨風(fēng)好轉(zhuǎn)。但從實踐來看，思想教育往往被異化為空洞的說教，其有效性的發(fā)揮往往受到嚴(yán)重的制約。即使思想教育提高了黨員的理性與自覺性，但這種提高了的理性與自覺性究竟能在多大程度得以保持？當(dāng)理性與感情欲望發(fā)生沖突，而理性戰(zhàn)勝不了感情欲望的時候，思想教育本身是沒有辦法的。而制度則不一樣，作為一種“集體理性”，它不僅具有外在的強制力量，而且具有內(nèi)在的權(quán)威，因而有助于統(tǒng)一的黨的作風(fēng)的形成。再次，制度比思想教育更具有穩(wěn)定性。制度不僅具有空間上的普遍性和時間上的普遍性，而且具有很強的穩(wěn)定性，這種普遍性和穩(wěn)定性能夠使黨的作風(fēng)不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人看法和注意力的改變而改變。

鄧小平曾一針見血地指出：“我們過去發(fā)生的各種錯誤，固然與某些領(lǐng)導(dǎo)人的思想、作風(fēng)有關(guān)，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要，這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵?。”①《鄧小平文選》（第二卷），北京：人民出版社，1994年版，第333頁。改革開放以來的實踐反復(fù)證明了上述論斷的科學(xué)性。因此，必須重視思想教育在黨的作風(fēng)建設(shè)中的重要地位和作用，但又不能因此而否定制度建設(shè)的主導(dǎo)地位。同時，在制度主導(dǎo)下，思想教育本身也要有新的發(fā)展。也就是說要把重點放到教育黨員遵守制度上來，增強黨員遵守制度的自覺性。

二、有制度可依：制度體系的完善

有制度可依是制度建設(shè)的基本要求。有制度可依，不僅要求有一項項具體的制度，而且要求有完備的制度體系。在現(xiàn)實政治實踐中，制度之間的重復(fù)與矛盾，嚴(yán)重制約了制度應(yīng)有功能的實現(xiàn)。雖然我們在具體制度的完善方面，已經(jīng)做了不少很有意義的工作，但對制度體系的完備還沒有引起足夠的重視。當(dāng)前有關(guān)黨的作風(fēng)建設(shè)的制度不少，但實體性的多，程序性的少；約束“下梁”的多，約束“上梁”的少；分散性的多，整體性的少；原則性的多，具體性的少。所有這些，都不利于黨的作風(fēng)建設(shè)的深入開展?！胺ňW(wǎng)恢恢，疏而不漏”，只有把具體制度的完善與制度體系的完備有機結(jié)合起來，通過一項項具體制度的完善，從而最終實現(xiàn)制度體系的完備。這樣才能使種種不正之風(fēng)在黨內(nèi)無藏身之處。

要完備制度體系，必須完善一系列具體制度。在黨的作風(fēng)建設(shè)方面，當(dāng)前強調(diào)的主題是“為民，務(wù)實，清廉”，其實質(zhì)是回答了“我是誰、為了誰、怎么做”的理念問題。這樣的主題和理念，如何在制度建設(shè)中完全地概括和體現(xiàn)出來，并使之形成完備的作風(fēng)建設(shè)的制度體系呢？

第一，要解決一個做什么的問題。用制度界定職責(zé)，就能夠保證大家方向一致，思想一致，步調(diào)一致。對于黨員干部來說，因為每個人的職責(zé)分工的不同，所以每個人的工作崗位、工作性質(zhì)的設(shè)置必須合理設(shè)計相關(guān)工作崗位，明確職責(zé)權(quán)限，形成相互制衡機制。使得對黨員干部的管理不能依靠某人或某部門的個人行為，應(yīng)當(dāng)遵循制度建設(shè)原則，通過制度的規(guī)范，規(guī)范每個人和每個部門的工作行為和生活行為。我是干什么的？大家心中有數(shù)。在為人民服務(wù)的宗旨下，兢兢業(yè)業(yè)地把自已份內(nèi)的工作做好。

第二，要解決一個怎樣做的問題。規(guī)范的程序主要是保證制度的權(quán)威性。要把制度變成大家共同自覺遵守的行為準(zhǔn)則，規(guī)范的程序是必不可少的支撐。怎么做好工作，要有可操作的程序規(guī)范，包括時間，步驟、結(jié)果等的具體明確的要求。求真務(wù)實的工作作風(fēng)，只有在完成程序要求中才能體現(xiàn)出來。掌握了怎樣去做，就會減少工作中的盲目性，可以淡化人情操作，營造公平的環(huán)境，使人心順暢。

第三，要解決一個怎樣評價考核的問題。制度在執(zhí)行過程中的情況反饋與公布，是完善制度的必然要求。沒有監(jiān)督，沒有檢查，權(quán)力就會絕對化，而絕對化的權(quán)力往往就是異化的權(quán)力。孟德斯鳩早就說過：“一切有權(quán)利的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗”，“要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力”。②孟德斯鳩：《論法的精神》（上冊），北京：商務(wù)印書館，1963年版，184頁。要使黨有好的作風(fēng)，必須健全和完善監(jiān)督檢查制度，充分實現(xiàn)監(jiān)督在克服權(quán)力腐敗方面的功能。要努力探索新思路與新方法，把監(jiān)督關(guān)口前移，變事后檢查為事前、事中監(jiān)督，變被動監(jiān)督為主動防范，變亡羊補牢為未雨綢繆，從源頭上防止黨內(nèi)不正之風(fēng)的發(fā)生。

綜上的制度體系建設(shè)的思路，從具體制度的完善與制度體系的完備相結(jié)合角度來看，要通過合理地設(shè)置與安排實體性制度與程序性制度，其中的學(xué)習(xí)教育制度、監(jiān)督檢查制度、考核獎懲制度、用人制度尤為重要，須臾不可忽視。③周葉中 、鄧聯(lián)繁：《黨的作風(fēng)建設(shè)的新視野》，北京：人民出版社，2002年版，第290頁。并使制度之間相互補充，相得益彰。

三、違反制度必究：制度的貫徹落實

有制度可執(zhí)行固然十分重要，但建立與完善制度并非目的，建立與完善制度的目的乃在于促進黨風(fēng)好轉(zhuǎn)。進一步說，有制度可執(zhí)行只是制度建設(shè)的第一步，它并不意味著“萬事大吉”。因為制度建設(shè)的關(guān)鍵乃在于有制度必須執(zhí)行、違反制度必須追究。如果有了制度而不去實施，使制度僅僅停留在紙面上，那么制度充其量不過是一套標(biāo)語、一種擺設(shè)。只有把紙上的制度轉(zhuǎn)化為廣大黨員干部的行動指南和內(nèi)在信仰，制度才能真正變成物質(zhì)力量，才能真正促進黨風(fēng)好轉(zhuǎn)。從一定意義上說，黨的作風(fēng)的優(yōu)劣程度與有關(guān)制度的實施程度密切相關(guān)，黨的作風(fēng)不夠理想往往與對制度實施不夠重視有關(guān)。①周葉中主編：《憲法》，北京：高等教育出版社，2000年版，第350頁。應(yīng)該說，改革開放以來，在黨的作風(fēng)方面相關(guān)的制度雖然不完備，但就數(shù)量而言尚是較多的。只要真正把現(xiàn)有制度落到實處，黨內(nèi)的不正之風(fēng)也不至于如此嚴(yán)重。而且在實踐中，也確有不少黨組織和黨員干部通過嚴(yán)格貫徹有關(guān)制度改進了黨的作風(fēng)。但遺憾的是，還有不少黨組織和黨員干部沒有這樣做，或者做得不夠。因此，要使黨的作風(fēng)有一個徹底轉(zhuǎn)變，必須把制度的貫徹落實提上重要的議事日程，充分發(fā)揮制度的功能。

（一）強調(diào)貫徹落實制度的堅定性

改革開放以來，黨內(nèi)某些不正之風(fēng)反復(fù)出現(xiàn)，不斷反彈，同樣的“禁令”或規(guī)定接連發(fā)布，從一個側(cè)面說明在黨的作風(fēng)建設(shè)過程中，制度的建立與執(zhí)行相互脫節(jié)的嚴(yán)重性。從某種意義上講，有制度不執(zhí)行，違反制度不追究，客觀上是對黨內(nèi)不正之風(fēng)的縱容與助長。美國著名學(xué)者亨廷頓通過對亞非國家腐敗問題的研究后認(rèn)為，隨著法律條款的增多，產(chǎn)生腐敗的可能性也增大，因為實際上，腐敗的可能性轉(zhuǎn)變成現(xiàn)實，主要取決于——這些法律條文在公民中受到擁護的程度，是否可以輕易地違背法律而不被察覺；以及違法行為所能帶來的好處。②[美]享廷頓：《第三波——20世紀(jì)后期民主化浪潮》，劉軍寧譯，上海：上海三聯(lián)書店，1998年版。這句話的啟示就是，有制度不依，違反制度不究，無異于向人們昭示：為善者未必蒙福，作惡者未必罹難。如此一來，“嚴(yán)禁”又怎能禁??！因此，黨的作風(fēng)建設(shè)必須實行“兩手抓，兩手都要硬”，即一手抓制度的建立與完善，一手抓制度的貫徹與落實。如果制度得不到貫徹落實，就會淪落為“紙老虎”。

（二）強調(diào)貫徹落實制度的嚴(yán)格性

加強制度建設(shè)，是我們黨堅持黨要管黨、從嚴(yán)治黨的一條基本經(jīng)驗。習(xí)近平總書記指出：“沒有規(guī)矩，不成方圓。黨章就是黨的根本大法，是全黨必須遵循的總規(guī)矩。”③習(xí)近平：《認(rèn)真學(xué)習(xí)黨章，嚴(yán)格遵守黨章》，《人民日報》2012年11月20日。只有嚴(yán)格執(zhí)行制度，嚴(yán)懲違反制度的有關(guān)組織和黨員干部，才能充分發(fā)揮制度的引導(dǎo)與約束作用。反之，如果對違反制度的不良作風(fēng)包著、護著，對違反制度搞不正之風(fēng)的組織和黨員干部該處理的不處理，而是采取“教育為主，下不為例”、“大事化小，小事化了”等不痛不癢的做法，久而久之，黨的組織和黨員干部就會對有關(guān)制度視而不見，聽而不聞。當(dāng)然，執(zhí)行的“嚴(yán)格性”是在制度本身范圍內(nèi)的嚴(yán)格，是與堅持實事求是相結(jié)合的嚴(yán)格，是重事實、重證據(jù)的嚴(yán)格。嚴(yán)格是標(biāo)準(zhǔn)，是力度，是保證，而不是無中生有，無限上綱，殘酷斗爭，無情打擊。嚴(yán)格執(zhí)行制度是黨風(fēng)的好轉(zhuǎn)，是黨的思想的統(tǒng)一，是黨的組織的鞏固，是黨的事業(yè)興旺發(fā)達的關(guān)鍵所在。

（三）強調(diào)貫徹落實制度的公正性

公正地執(zhí)行制度又是一個重要環(huán)節(jié)，不公正地執(zhí)行制度不僅會影響執(zhí)行的可接受性，而且還會破壞制度本身的尊嚴(yán)。執(zhí)行制度的公正性至少包括兩個基本方面：一是反對反復(fù)無常，即反對此時一套，彼時另一套；二是反對因人而異，即反對對此人一套，對彼人是另一套。這里的第一方面涉及的是連貫性，第二方面涉及的是平等性。當(dāng)前，要努力增強制度執(zhí)行中的連貫性與平等性。就連貫性而言，通常存在這樣一些問題：制度剛剛頒布后，領(lǐng)導(dǎo)剛剛到任時，上級要來檢查前，制度就執(zhí)行得比較好；反之，則大打折扣。這些問題必須下決心糾正。就平等性而言，鄧小平在改革開放之初就指出：“誰也不能違反黨章黨紀(jì)，不管誰違反，都要受到紀(jì)律處分，也不許任何人干擾黨紀(jì)的執(zhí)行，不許任何違反黨紀(jì)的人逍遙于法律之外。”④《鄧小平文選》（第二卷），北京：人民出版社，1994年版，第332頁。制度不偏袒、不歧視任何組織和黨員，必須堅持在制度面前人人平等的原則，不管是誰，在執(zhí)行黨的作風(fēng)建設(shè)的有關(guān)制度時都應(yīng)一視同仁。

四、執(zhí)行制度必嚴(yán)：嚴(yán)肅黨的紀(jì)律

黨的紀(jì)律極為重要，它與黨的生命緊密相連。毛澤東說過，加強紀(jì)律性，革命無不勝。鄧小平強調(diào)，中國要堅持社會主義制度，要發(fā)展社會主義經(jīng)濟，要實現(xiàn)四個現(xiàn)代化，沒有理想不行，沒有紀(jì)律也不行。⑤張曙：《執(zhí)政黨的黨風(fēng)關(guān)系黨的生死存亡——學(xué)習(xí)鄧小平改進黨風(fēng)的思想》，《求是》，2013年11月。因而，改進黨的作風(fēng)，沒有紀(jì)律也不行。這是由黨的紀(jì)律的作用決定的。黨的紀(jì)律的政治作用，就是維護黨的團結(jié)統(tǒng)一，保持黨的先進性與純潔性，增強黨的凝聚力與戰(zhàn)斗力，保證黨的綱領(lǐng)、路線和任務(wù)的完成。如果容許或聽任黨組織或黨員無視紀(jì)律，為所欲為，那么黨就不成其為馬克思主義的政黨，就會喪失戰(zhàn)斗力，甚至瓦解。從紀(jì)律的政治作用來看，黨的作風(fēng)建設(shè)離不開紀(jì)律，必須把制度的貫徹落實與嚴(yán)肅黨的紀(jì)律結(jié)合起來，以鐵的紀(jì)律保障制度的貫徹落實，在嚴(yán)肅黨的紀(jì)律和嚴(yán)格執(zhí)行黨的紀(jì)律的過程中實現(xiàn)制度的貫徹落實。當(dāng)前，需要進一步嚴(yán)肅黨的政治紀(jì)律、組織紀(jì)律和群眾工作紀(jì)律，嚴(yán)格地執(zhí)行和維護黨的紀(jì)律。

（一）進一步嚴(yán)肅黨的政治紀(jì)律

在思想政治方面，違反黨的紀(jì)律的不良之風(fēng)主要有：有的黨員和干部對黨的路線、方針和政策公開發(fā)表反對意見，任意散布不信任情緒；有的傳播政治謠言，當(dāng)人家的傳聲筒；還有的對黨的方針、政策和中央的重大決策采取陽奉陰違的態(tài)度，合意的就執(zhí)行，不合意的就不執(zhí)行。這種種情形，都是不正確的，因此必須進一步嚴(yán)肅黨的政治紀(jì)律。

嚴(yán)肅黨的政治紀(jì)律，最重要的就是要堅持黨的基本理論和基本路線不動搖，在政治上跟黨中央保持一致，保證中央的政令暢通。黨員對于黨的決定有不同意見，可以通過組織系統(tǒng)直到向中央提出，也可以保留，但必須在行動上服從，決不允許公開發(fā)表同中央的決定相反的言論，決不允許在群眾中散布同黨的大政方針相反的意見，更不允許相信、制造或傳播政治謠言。黨的各級組織和黨員干部，必須堅決維護中央的權(quán)威，決不允許有令不行、有禁不止，決不允許搞“上有政策，下有對策”。重大突發(fā)事件必須如實、及時地向中央或中央有關(guān)部門報告，重大問題必須向中央或中央有關(guān)部門請示，決不允許搞“先斬后奏”或“斬而不奏”。

廣大黨員還要顧全黨和國家的大局，自覺維護安定團結(jié)的政治局面，決不參與和支持集體鬧事。共產(chǎn)黨員在政治上要始終做到光明磊落，講真話，辦實事，言行一致，表里如一，反對當(dāng)面一套、背后一套。

（二）進一步嚴(yán)肅黨的組織紀(jì)律

在組織人事方面，違反黨的紀(jì)律的不良之風(fēng)主要有：有的黨員和干部喜歡按照自己的好惡拉攏一些人，排擠另外一些人，搞這樣那樣的“團團”、“伙伙”；有的竟然在黨內(nèi)搞封建式的結(jié)義，訂立章程，定期聚會；還有的無視黨的組織紀(jì)律，把黨委會討論人事工作的情況透露給當(dāng)事人，通風(fēng)報信。

嚴(yán)肅黨的組織紀(jì)律，最重要的就是要堅持民主集中制。民主集中制是我們黨的根本組織制度和領(lǐng)導(dǎo)制度，也是根本的組織紀(jì)律。違反集中指導(dǎo)下的民主或違反民主基礎(chǔ)上的集中，都是違反組織紀(jì)律的。所有的黨組織和黨員都必須遵守黨的組織紀(jì)律，做到黨章規(guī)定的“四個服從”。不論什么人，不管其職位高低，都不允許搞獨斷專行，或者拒絕組織的調(diào)遣和監(jiān)督，把自己凌駕于組織之上。要堅決反對拉幫結(jié)派、搞團團伙伙的封建幫會式的惡習(xí)。

嚴(yán)肅黨的紀(jì)律，還要求在決定干部人事任免時，必須全面貫徹德才兼?zhèn)湓瓌t，堅持任人唯賢，反對任人唯親，嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)制度和規(guī)定。選拔任用干部要堅持做到多數(shù)人不贊成的不提名，未經(jīng)組織人事部門考核的不討論，集體討論干部時多數(shù)人不同意提拔任用的不通過。對于投機鉆營、跑官要官的，不僅不能給，而且要嚴(yán)厲處分，已在領(lǐng)導(dǎo)崗位上的要堅決撤換下來。對于買官、賣官、騙官的，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)立即查處。

（三）進一步嚴(yán)肅黨的群眾工作紀(jì)律

在群眾工作方面，違反黨的紀(jì)律的不良之風(fēng)主要有：有的黨員和干部高高在上，做官當(dāng)老爺，不以平等態(tài)度對待群眾，甚至隨意打罵和非法拘禁群眾；有的憑借手中的權(quán)力，吃拿卡要，侵犯群眾利益，甚至胡作非為，稱霸一方。這些不正之風(fēng)，在群眾中造成了極壞的影響，必須通過進一步嚴(yán)肅黨的群眾工作紀(jì)律來解決。

黨的各級組織和黨員、干部，都要努力加強同人民群眾的聯(lián)系，反對形形色色的官僚主義。任何黨員和干部，都不允許與民爭利，以權(quán)謀私，侵犯人民群眾的權(quán)益。維護好群眾工作紀(jì)律，要求黨員干部必須切實轉(zhuǎn)變作風(fēng)，下基層、解民憂、辦實事、促發(fā)展，讓人民群眾得實惠。黨委要進一步健全黨員干部直接聯(lián)系群眾制度，完善下訪約訪接訪、民情溝通、網(wǎng)上互動等制度，實打?qū)嵉胤?wù)群眾、幫助群眾，使黨員干部的“辛苦指數(shù)”更多地轉(zhuǎn)化為群眾的“幸福指數(shù)”。要督促有關(guān)部門抓緊梳理出一批事關(guān)群眾切身利益的熱點難點問題，著力解決好人民群眾反映強烈的突出問題，嚴(yán)肅懲治發(fā)生在群眾身邊的腐敗問題，切實維護好群眾利益。

黨的群眾紀(jì)律是全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨的具體體現(xiàn)，是黨的群眾路線得以貫徹執(zhí)行的紀(jì)律保證。歷史和現(xiàn)實都無可辯駁地說明，只有嚴(yán)肅黨的群眾工作紀(jì)律，密切黨同人民群眾的血肉聯(lián)系才能使我們黨永遠立于不敗之地。

責(zé)任編輯：凌 雁

作者林常穎，男，中共泉州市委黨校副教授（泉州 362000）。