中國(guó)共產(chǎn)黨巡視制度的演進(jìn)

□鐘龍彪

巡視作為中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督的一項(xiàng)重要制度，是落實(shí)黨要管黨從嚴(yán)治黨任務(wù)的有效手段，是促進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)的重要形式和方法。建黨后，中國(guó)共產(chǎn)黨曾經(jīng)制定實(shí)行過巡視制度，后來(lái)由于種種復(fù)雜原因，對(duì)巡視工作的實(shí)踐探索一度中斷。進(jìn)入20世紀(jì)90年代，為適應(yīng)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)形勢(shì)發(fā)展需要，中共中央重新提出建立巡視制度。經(jīng)過十多年的實(shí)踐探索，巡視制度日益完善，在推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作中發(fā)揮了越來(lái)越顯著的作用。

一、第一階段：二十世紀(jì)九十年代中國(guó)共產(chǎn)黨重建巡視制度的設(shè)想和初步探索

中國(guó)共產(chǎn)黨成立后，曾經(jīng)探索過在黨內(nèi)建立巡視制度。1925年10月，中共中央擴(kuò)大執(zhí)行委員會(huì)文件《組織問題議決案》決定“應(yīng)當(dāng)增加中央特派巡行的指導(dǎo)員”①中央檔案館編：《中共中央文件選集（1921—1925）》（第一冊(cè)），北京：中共中央黨校出版社，1982年，第407頁(yè)。。1927年11月，中共中央在上海召開臨時(shí)政治局?jǐn)U大會(huì)議，會(huì)議通過的《最近組織問題的重要任務(wù)議決案》明確指出：“應(yīng)當(dāng)開始建立各級(jí)黨部的巡視指導(dǎo)制度?！雹谥醒霗n案館編：《中共中央文件選集（1927）》（第三冊(cè)），北京：中共中央黨校出版社，1989年，第472頁(yè)。1931年5月，中共中央專門制定了指導(dǎo)巡視工作的規(guī)范性文件《中央巡視條例》。后來(lái)由于種種復(fù)雜原因，對(duì)巡視工作的實(shí)踐探索一度中斷。

進(jìn)入二十世紀(jì)九十年代，中共中央重新提出建立巡視制度的設(shè)想。1990年3月12日，黨的十三屆六中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨同人民群眾聯(lián)系的決定》首次提出：“中央和各省、自治區(qū)、直轄市黨委，可根據(jù)需要向各地、各部門派出巡視工作小組，授以必要的權(quán)力，對(duì)有關(guān)問題進(jìn)行督促檢查，直接向中央和省、區(qū)、市黨委報(bào)告情況。這項(xiàng)工作，可吸收有經(jīng)驗(yàn)、有威望的老同志參加。”③中共中央文獻(xiàn)研究室編：《十三大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》（中），北京：人民出版社，1991年，第926頁(yè)。這時(shí)候重新提出開展巡視工作的設(shè)想，其背景是因?yàn)樵趯?shí)行改革開放后，黨中央一再?gòu)?qiáng)調(diào)，執(zhí)政黨的黨風(fēng)是關(guān)系黨和國(guó)家生死存亡的重大問題。通過對(duì)1989年春夏之交發(fā)生的政治風(fēng)波的總結(jié)反思，促使中共中央進(jìn)一步加大了反腐敗的力度。開展巡視工作，主要目的就是加強(qiáng)和改進(jìn)對(duì)腐敗問題特別是高級(jí)干部的腐敗問題的治理。但是，這個(gè)設(shè)想從提出到變成實(shí)踐經(jīng)過了6年時(shí)間。

1996年1月，經(jīng)中共中央批準(zhǔn)，十四屆中紀(jì)委六次全會(huì)決定，在堅(jiān)持黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)現(xiàn)行體制的前提下，建立巡視制度。之所以在這時(shí)開始從實(shí)踐上探索重新建立巡視制度，直接原因是1995年對(duì)原北京市副市長(zhǎng)王寶森犯罪案件和原北京市委書記陳希同嚴(yán)重錯(cuò)誤的查處。通過反思這個(gè)震驚黨內(nèi)外的大案，時(shí)任中共中央總書記江澤民進(jìn)一步深刻認(rèn)識(shí)到：“我們黨執(zhí)政以后，特別是在新的歷史條件下，能不能成功地解決黨內(nèi)監(jiān)督問題，尤其是對(duì)高中級(jí)干部的監(jiān)督問題，是加強(qiáng)黨的建設(shè)需要解決的一個(gè)重要問題”，雖然“近幾年來(lái)中央一再?gòu)?qiáng)調(diào)要重視加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督，從上到下都采取了一些措施，監(jiān)督工作是有進(jìn)步的”，但是“黨內(nèi)監(jiān)督特別是對(duì)高中級(jí)干部的監(jiān)督仍然是一個(gè)薄弱環(huán)節(jié)。陳希同嚴(yán)重違紀(jì)和王寶森經(jīng)濟(jì)犯罪案件，以及發(fā)生在其他一些地方、部門領(lǐng)導(dǎo)干部身上的類似問題，再次告訴我們：越是改革開放，越要加強(qiáng)和健全黨內(nèi)監(jiān)督；越是領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)、領(lǐng)導(dǎo)干部，越要有嚴(yán)格的黨內(nèi)監(jiān)督”。①江澤民：《在中央紀(jì)委第六次全會(huì)上的講話》，北京：人民出版社，1996年版，第8-9頁(yè)。建立巡視制度，開展巡視工作則是為解決高中級(jí)干部監(jiān)督難題而采取的一個(gè)重要措施。

從1996年到黨的十六大召開，是巡視工作的初步探索階段，其主要特點(diǎn)是：第一，中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)體制在探索中不斷完善。中央巡視組的派出機(jī)構(gòu)最初只有中紀(jì)委一家，并只對(duì)中紀(jì)委負(fù)責(zé)。后來(lái)，由一家變?yōu)閮杉?，即由中央紀(jì)委和中央組織部?jī)杉衣?lián)合派出，并對(duì)它們兩家負(fù)責(zé)。第二，探索建立了中央和省市區(qū)互動(dòng)的巡視工作機(jī)制。最初，巡視工作以中央為主。到2001年9月26日，黨的十五屆六中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)黨的作風(fēng)建設(shè)的決定》明確提出：“中央和各省、自治區(qū)、直轄市黨委要逐步建立巡視制度，把下一級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子特別是主要負(fù)責(zé)人的廉政勤政情況作為重要內(nèi)容，進(jìn)行監(jiān)督檢查。”②《中共中央關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)黨的作風(fēng)建設(shè)的決定》，北京：人民出版社，2001年版，第24頁(yè)。第三，巡視范圍在探索中逐漸擴(kuò)大。當(dāng)時(shí)，全國(guó)共有31個(gè)?。▍^(qū)、市）。從1996年到1998年，中紀(jì)委先后組織了7批巡視組到18個(gè)省（區(qū)、市）和中央部門進(jìn)行巡視，平均每年不到3批巡視組，被巡視的省份只有6個(gè)。到2001年，中紀(jì)委、中組部派出3批巡視組對(duì)8個(gè)?。▍^(qū)、市）進(jìn)行了巡視，派出巡視組的數(shù)量和被巡視的省份均有增加。第四，巡視工作的內(nèi)容在探索中不斷增加。起先，巡視組的主要任務(wù)有兩項(xiàng)：一是監(jiān)督檢查被巡視單位執(zhí)行黨的政治紀(jì)律的情況；二是監(jiān)督檢查被巡視單位落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的情況。后來(lái)，又增加了一項(xiàng)，檢查貫徹落實(shí)黨的民主集中制的情況。第五，巡視工作制度化、規(guī)范化程度不高。在這個(gè)階段，中央尚未制定統(tǒng)一的巡視工作條例。盡管如此，這一階段的初步探索為后來(lái)完善巡視工作積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

二、第二階段：黨的十六大后中國(guó)共產(chǎn)黨巡視制度的正式確立和逐步完善

進(jìn)入21世紀(jì)，以2002年11月勝利召開的黨的十六大為標(biāo)志，巡視被正式確立為黨內(nèi)監(jiān)督制度，巡視工作步入制度化、規(guī)范化、經(jīng)?；壍?。十六大報(bào)告明確提出：“建立和完善巡視制度。”③《江澤民文選》（第三卷），北京：人民出版社，2006年版，第557、192頁(yè)。十七大報(bào)告進(jìn)一步提出：“完善巡視制度?！雹芎\濤：《高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟，為奪取全面建設(shè)小康社會(huì)新勝利而奮斗》，《十七大報(bào)告輔導(dǎo)讀本》，北京：人民出版社，2007年版，第53頁(yè)。十七大通過的《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》明確規(guī)定：“黨的中央和省、自治區(qū)、直轄市委員會(huì)實(shí)行巡視制度。”⑤《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》，北京：人民出版社，2007年版，第16頁(yè)。

巡視制度之所以不僅寫入了黨的十六大和十七大報(bào)告，而且寫入了十七大修改后的黨章，正式成為黨內(nèi)重要監(jiān)督制度，其主要原因是：第一，進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，消極腐敗現(xiàn)象仍然易發(fā)多發(fā)，窩案串案增多，面對(duì)嚴(yán)峻、復(fù)雜的反腐敗形勢(shì)，必須形成及時(shí)發(fā)現(xiàn)、揭露和解決腐敗問題的有力機(jī)制。2000年12月26日，時(shí)任中共中央總書記江澤民在中紀(jì)委第五次全委會(huì)上的講話中指出：“有一個(gè)現(xiàn)象很值得我們注意?，F(xiàn)在揭露的某些觸目驚心的大案要案，實(shí)際上已經(jīng)存在好多年了，卻遲遲未能發(fā)現(xiàn)，結(jié)果愈演愈烈，造成了嚴(yán)重危害。有的地方和部門長(zhǎng)期存在團(tuán)伙性腐敗活動(dòng)，涉案人數(shù)很多，活動(dòng)范圍很大，也遲遲未能發(fā)現(xiàn)。還有，有的干部剛剛提拔上來(lái)，或者剛剛經(jīng)過考核考察和‘三講’教育，就發(fā)現(xiàn)有重大問題”，“怎樣深入群眾、依靠群眾，形成及時(shí)發(fā)現(xiàn)、揭露和解決腐敗問題的有力機(jī)制，要作為深入開展反腐倡廉工作的一個(gè)重大課題來(lái)研究”。⑥《江澤民文選》（第三卷），北京：人民出版社，2006年版，第557、192頁(yè)。而巡視制度重建以來(lái)的實(shí)踐證明，巡視是深入群眾、依靠群眾，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、揭露和解決腐敗問題的一個(gè)有力機(jī)制。第二，經(jīng)過前段時(shí)間的探索，在巡視制度建設(shè)上已經(jīng)積累了初步經(jīng)驗(yàn)，對(duì)巡視制度在加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)中的重要作用有了更深刻的認(rèn)識(shí)。2005年12月，時(shí)任中共中央總書記胡錦濤在中央政治局常委會(huì)審議中紀(jì)委第六次全委會(huì)工作報(bào)告時(shí)強(qiáng)調(diào)：“巡視工作是行之有效的做法，有預(yù)警作用，可以提供案件線索，可以防止不正之風(fēng)和腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，是一種有效監(jiān)督的形式。巡視范圍擴(kuò)大到縣（市、區(qū)），很好。要加強(qiáng)對(duì)這一級(jí)巡視工作的指導(dǎo)”。“巡視制度好，特別是在關(guān)口前移、注重預(yù)防上有效果。要注意總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，不斷改進(jìn)，重視巡視成果的運(yùn)用和跟蹤檢查”。①羅孟涵主編：《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視制度概述》，天津：天津人民出版社，2010年版，第186，237-238、326頁(yè)。正是因?yàn)橥ㄟ^前一階段的實(shí)踐探索，既看到了巡視在推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)中的重要作用，又發(fā)現(xiàn)了巡視制度建設(shè)有待完善，所以在黨的十六大以后進(jìn)一步加大了巡視工作的力度。

從黨的十六大到十八大，是巡視制度正式確立和逐步完善的階段。這個(gè)階段巡視工作的主要特點(diǎn)是：

第一，注重制度建設(shè)，不斷提高巡視工作的規(guī)范化水平。2003年頒布的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》，首次以黨內(nèi)法規(guī)的形式對(duì)中央和?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）黨委建立巡視制度、開展巡視監(jiān)督，作出了明確規(guī)定。同年，中央紀(jì)委常委會(huì)專門討論通過了《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)巡視工作的意見》。2009年5月22日，中共中央政治局召開會(huì)議審議并通過了《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例（試行）》，7月22日印發(fā)執(zhí)行。該條例對(duì)巡視機(jī)構(gòu)設(shè)置、工作程序、人員管理、紀(jì)律與責(zé)任等問題作出了明確規(guī)定。同年，中紀(jì)委印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)?。▍^(qū)、市）巡視工作的若干意見》，就解決省（區(qū)、市）巡視工作面臨的突出問題，提高巡視工作的質(zhì)量和水平提出明確要求。

第二，健全體制機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)巡視工作的組織領(lǐng)導(dǎo)。黨的十六大以后，從中央到省市區(qū)，逐步建立健全了黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、紀(jì)委和組織部指導(dǎo)、巡視機(jī)構(gòu)具體實(shí)施、有關(guān)部門和單位共同參與的巡視工作領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制。黨的中央和省、自治區(qū)、直轄市委員會(huì)成立巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組，分別向中央和省、自治區(qū)、直轄市委員會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，為其日常辦事機(jī)構(gòu)。辦公室設(shè)在同級(jí)黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)。黨的中央和省、自治區(qū)、直轄市委員會(huì)設(shè)立巡視組，承擔(dān)巡視任務(wù)，向巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。巡視組設(shè)組長(zhǎng)、副組長(zhǎng)、巡視專員和其他工作職位，實(shí)行組長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，副組長(zhǎng)協(xié)助組長(zhǎng)工作。

第三，適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展需要，拓寬巡視的對(duì)象、內(nèi)容和范圍。黨的十六大以后，中央巡視監(jiān)督的對(duì)象是省部級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部特別是主要負(fù)責(zé)同志；省、自治區(qū)、直轄市巡視監(jiān)督的對(duì)象是廳局級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部特別是黨政主要負(fù)責(zé)同志。巡視監(jiān)督的內(nèi)容包括：（一）貫徹執(zhí)行黨的路線方針政策和決議、決定的情況，特別是貫徹落實(shí)鄧小平理論、“三個(gè)代表”重要思想以及科學(xué)發(fā)展觀的情況；（二）執(zhí)行民主集中制的情況；（三）執(zhí)行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制和自身廉政勤政的情況；（四）選拔任用干部的情況等。從巡視范圍看，中央巡視堅(jiān)持把重點(diǎn)放在對(duì)?。▍^(qū)、市）的巡視，與此同時(shí)，有選擇地開展對(duì)中央國(guó)家機(jī)關(guān)、中央所屬國(guó)有重要骨干企業(yè)、中央金融機(jī)構(gòu)等的巡視；省級(jí)黨委巡視堅(jiān)持把重點(diǎn)放在對(duì)地（市、州、盟）的巡視，并逐步延伸到縣（市、區(qū)、旗），與此同時(shí)，有選擇地開展對(duì)省直機(jī)關(guān)、省屬國(guó)有企業(yè)和高校的巡視。與初步探索階段相比較，這個(gè)階段的巡視對(duì)象、內(nèi)容和范圍都有所拓寬。

第四，著眼發(fā)現(xiàn)問題，創(chuàng)新巡視工作方式方法。2004年6月25日，時(shí)任中紀(jì)委書記吳官正在全國(guó)巡視工作座談會(huì)上的講話中明確提出：“巡視組要了解地方或部門的好做法、好經(jīng)驗(yàn)，但更主要的是發(fā)現(xiàn)問題，幫助被巡視的領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部查找不足，改進(jìn)工作。如果巡視組到一個(gè)地方或部門巡視后，沒發(fā)現(xiàn)什么問題，離開時(shí)間不長(zhǎng)，那里的領(lǐng)導(dǎo)班子成員特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部就暴露出來(lái)大問題，這就說(shuō)明我們的工作沒做好，走了過場(chǎng)?！雹诹_孟涵主編：《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視制度概述》，天津：天津人民出版社，2010年版，第186，237-238、326頁(yè)。為了深入了解和掌握真實(shí)情況，切實(shí)發(fā)現(xiàn)問題，各級(jí)巡視組在工作實(shí)踐中形成了一些行之有效的方式方法，主要有聽取情況匯報(bào)、列席會(huì)議、個(gè)別談話、召開座談會(huì)，以及向有關(guān)方面了解情況、查閱有關(guān)資料、問卷調(diào)查、接受來(lái)信來(lái)訪，等等。一些巡視組在實(shí)踐中探索出一些新的好的方法，比如，根據(jù)不同的談話對(duì)象確定不同的談話方式，進(jìn)行必要的暗訪，利用高科技手段拓寬信息渠道等等。

第五，由于巡視工作總體上還處于積極探索、逐步深入階段，還存在一些問題。例如，一些地方和單位對(duì)巡視工作重視不夠，工作發(fā)展不平衡，領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制需要進(jìn)一步完善；在把握工作重點(diǎn)，了解掌握真實(shí)情況等方面還存在不足，工作方式方法需要進(jìn)一步改進(jìn)；成果運(yùn)用機(jī)制不夠健全，督促整改的力度需要進(jìn)一步加大；巡視干部隊(duì)伍建設(shè)需要進(jìn)一步加強(qiáng)，等等。③羅孟涵主編：《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視制度概述》，天津：天津人民出版社，2010年版，第186，237-238、326頁(yè)。

三、第三階段：黨的十八大以來(lái)中國(guó)共產(chǎn)黨巡視制度的進(jìn)一步完善

以2012年11月勝利召開的黨的十八大為標(biāo)志，巡視制度建設(shè)進(jìn)入一個(gè)新階段。十八大報(bào)告明確要求：“更好發(fā)揮巡視制度監(jiān)督作用?！雹俸\濤：《堅(jiān)定不移沿著中國(guó)特色社會(huì)主義道路前進(jìn)，為全面建成小康社會(huì)而奮斗——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，北京：人民出版社，2012年版，第55頁(yè)。黨的十八大以來(lái)，新一屆黨中央領(lǐng)導(dǎo)集體高度重視改進(jìn)巡視工作。中央政治局常委會(huì)兩次聽取巡視工作匯報(bào)，習(xí)近平總書記兩次發(fā)表重要講話，并多次作出重要指示。中共中央政治局常委、中央紀(jì)委書記、中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)王岐山先后6次主持召開中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議，2次在中央巡視工作動(dòng)員會(huì)上發(fā)表講話。2013年6月，中央辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《中央紀(jì)委中央組織部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)巡視工作的意見》和《中央巡視工作2013—2017年規(guī)劃》。同年11月召開的十八屆三中全會(huì)也對(duì)巡視工作作出新的重要部署，決定改進(jìn)中央和省區(qū)市巡視制度，做到對(duì)地方、部門、企事業(yè)單位全覆蓋。②《“三部曲”唱出新旋律——2013年巡視工作綜述》，《中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》2014年1月9日。

黨的十八大以來(lái)，新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體之所以要求進(jìn)一步加強(qiáng)和完善巡視制度，更好發(fā)揮巡視在黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)中的重要作用，主要原因是：第一，鑒于黨內(nèi)存在一系列亟待解決的問題，黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)形勢(shì)依然嚴(yán)峻復(fù)雜，必須堅(jiān)持黨要管黨從嚴(yán)治黨，巡視作為從嚴(yán)治黨的重要手段，只能加強(qiáng)，不能削弱。2013年1月22日，習(xí)近平總書記在中紀(jì)委二次全會(huì)上發(fā)表重要講話時(shí)指出：“我們黨員干部隊(duì)伍的主流始終是好的。同時(shí)，我們也要清醒地看到，當(dāng)前一些領(lǐng)域消極腐敗現(xiàn)象仍然易發(fā)多發(fā)，一些重大違紀(jì)違法案件影響惡劣，反腐敗斗爭(zhēng)形勢(shì)依然嚴(yán)峻，人民群眾還有許多不滿意的地方?！雹邸读?xí)近平在十八屆中央紀(jì)委二次全會(huì)上發(fā)表重要講話強(qiáng)調(diào)：更加科學(xué)有效地防治腐敗，堅(jiān)定不移把反腐倡廉建設(shè)引向深入》，《人民日?qǐng)?bào)》2013年1月23日。2014年1月14日，習(xí)近平總書記在中紀(jì)委三次全會(huì)上發(fā)表重要講話時(shí)再次指出：“在肯定成績(jī)的同時(shí)，我們也要看到，滋生腐敗的土壤依然存在，反腐敗形勢(shì)依然嚴(yán)峻復(fù)雜，一些不正之風(fēng)和腐敗問題影響惡劣、亟待解決。全黨同志要深刻認(rèn)識(shí)反腐敗斗爭(zhēng)的長(zhǎng)期性、復(fù)雜性、艱巨性，以猛藥去疴、重典治亂的決心，以刮骨療毒、壯士斷腕的勇氣，堅(jiān)決把黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)進(jìn)行到底?！雹芰?xí)近平：《強(qiáng)化反腐敗體制機(jī)制創(chuàng)新和制度保障，深入推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)》，《人民日?qǐng)?bào)》2014年1月15日。面對(duì)依然嚴(yán)峻復(fù)雜的反腐形勢(shì)，要遏制腐敗蔓延的勢(shì)頭，就必須加大巡視工作力度，完善巡視制度監(jiān)督，提高巡視工作質(zhì)量。第二，要更好地發(fā)揮巡視在黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)中的重要作用，必須與時(shí)俱進(jìn)，通過改革創(chuàng)新來(lái)適應(yīng)形勢(shì)任務(wù)發(fā)展需要。從巡視工作實(shí)踐看，要最大程度發(fā)揮其作用，必須解決“三難”，即發(fā)現(xiàn)問題難、反映問題難、推動(dòng)問題解決難。一是解決發(fā)現(xiàn)問題難。發(fā)現(xiàn)問題是衡量巡視工作成效的重要標(biāo)準(zhǔn)。從實(shí)踐看，各級(jí)巡視組在這方面做了很大努力，水平和質(zhì)量也在不斷提高，但總的看來(lái)，這方面做得還不夠到位，作用發(fā)揮還不夠理想。其中一個(gè)重要原因是方式方法不夠科學(xué)有效。目前，開展巡視的方法主要局限在個(gè)別談話、召開座談會(huì)、實(shí)地考察和接待群眾來(lái)信來(lái)訪等有限的幾種形式。但是，參加座談會(huì)和個(gè)別談話的干部，往往講成績(jī)的多，講問題的少；講正面的多，講負(fù)面的少；講宏觀的多，講具體的少。而實(shí)地考察看到的也都是一些亮點(diǎn)。現(xiàn)有的巡視方式方法尚不能滿足發(fā)現(xiàn)問題的需要。二是解決反映問題難。發(fā)現(xiàn)問題不是巡視的最終目的，這只是第一步，關(guān)鍵是要邁出第二步，把問題全面、如實(shí)、及時(shí)反映到有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、部門，否則就難以真正最終解決問題。能否全面、真實(shí)地反映問題，取決于巡視人員尤其是巡視組長(zhǎng)的責(zé)任意識(shí)。從實(shí)際看，巡視人員主要來(lái)自紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和組織部門，素質(zhì)是比較高的，大多數(shù)能夠如實(shí)反映問題，但因?yàn)闆]有建立有效的競(jìng)爭(zhēng)、激勵(lì)和約束機(jī)制，影響了巡視干部特別是巡視組長(zhǎng)反映問題的工作積極性和責(zé)任擔(dān)當(dāng)意識(shí)。三是解決運(yùn)用巡視成果，推動(dòng)解決問題難。巡視成果運(yùn)用決定著巡視工作的實(shí)際成效，是做好巡視工作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是維護(hù)巡視制度權(quán)威和生命力的重要保證。從總體上看，被巡視的地方、單位和有關(guān)職能部門對(duì)巡視成果的運(yùn)用都比較重視，也取得了一定成效，但仍存在一些突出問題，主要是成果運(yùn)用機(jī)制還不夠順暢。有的地方對(duì)巡視機(jī)構(gòu)的意見和建議不制定整改措施，整改工作流于形式；有的職能部門對(duì)巡視機(jī)構(gòu)移交的線索不重視、不解決；有的巡視機(jī)構(gòu)對(duì)巡視中的問題整改不督辦、不檢查，一定程度地存在著重巡視、輕整改的現(xiàn)象。這嚴(yán)重影響了巡視工作的效能。⑤張國(guó)芝：《巡視工作存在的問題及對(duì)策》，《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)》，2012年第24期。

黨的十八大以來(lái)，圍繞解決這“三難”問題，對(duì)巡視制度進(jìn)行了一系列改革，更好地發(fā)揮了巡視在反腐敗斗爭(zhēng)中的重要作用。

第一，明確職責(zé)定位，突出工作重點(diǎn)，把發(fā)現(xiàn)問題、形成震懾作為主要任務(wù)。2013年5月17日，中央巡視工作動(dòng)員暨培訓(xùn)會(huì)議在京召開，這標(biāo)志著新一輪中央巡視工作正式啟動(dòng)。王岐山同志在3月15日召開的巡視工作動(dòng)員部署會(huì)上強(qiáng)調(diào)，要充分發(fā)揮巡視在黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)中的作用。巡視作為從嚴(yán)治黨的重要手段，是促進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作的重要形式和方法，發(fā)揮巡視在反腐敗斗爭(zhēng)中的重要作用，必須認(rèn)真學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)貫徹中央要求，知其所向、知其所為、知其所守。知其所向，就是要明確方向，堅(jiān)持黨要管黨，從嚴(yán)治黨；知其所為，就是要明確目標(biāo)，堅(jiān)持發(fā)現(xiàn)問題，形成震懾不動(dòng)搖，對(duì)腐敗問題零容忍，找出“老虎”和“蒼蠅”；知其所守，就是要明確規(guī)矩，牢固樹立有重大問題沒有發(fā)現(xiàn)是失職，發(fā)現(xiàn)重大問題不如實(shí)報(bào)告是瀆職的觀念，落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)主體責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任，與時(shí)俱進(jìn)地創(chuàng)新巡視工作，不負(fù)重托、不辱使命，持續(xù)推動(dòng)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)向縱深發(fā)展。①《堅(jiān)持發(fā)現(xiàn)問題不動(dòng)搖堅(jiān)持四個(gè)著力不放松——中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任黎曉宏答記者問》，《中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》2014年4月9日。2013年，按照中央要求，巡視工作緊緊圍繞黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)，把發(fā)現(xiàn)問題、形成震懾作為主要任務(wù)，遏制腐敗現(xiàn)象蔓延勢(shì)頭。巡視對(duì)象，突出黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員，特別是一把手。監(jiān)督內(nèi)容，突出“四個(gè)著力”，即著力發(fā)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部是否存在權(quán)錢交易、以權(quán)謀私、貪污賄賂、腐化墮落等違紀(jì)違法問題；著力發(fā)現(xiàn)是否存在形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風(fēng)等違反中央八項(xiàng)規(guī)定精神的問題；著力發(fā)現(xiàn)是否存在對(duì)涉及黨的理論和路線方針政策等重大政治問題公開發(fā)表反對(duì)意見、搞“上有政策、下有對(duì)策”等違反政治紀(jì)律的問題；著力發(fā)現(xiàn)是否存在買官賣官、拉票賄選、違規(guī)提拔干部等選人用人上的不正之風(fēng)和腐敗問題。“四個(gè)著力”的提出，重點(diǎn)針對(duì)違紀(jì)違法的線索，巡視工作的定位更精準(zhǔn)。2014年1月23日，習(xí)近平總書記在聽取巡視工作匯報(bào)時(shí)再次做出重要指示，要求拓展巡視監(jiān)督內(nèi)容，加強(qiáng)對(duì)“兩責(zé)任、一紀(jì)律”的檢查，即對(duì)黨風(fēng)廉政建設(shè)主體責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任落實(shí)情況和執(zhí)行組織紀(jì)律情況的檢查；發(fā)揮“三個(gè)”作用，即發(fā)揮巡視的震懾、遏制、治本作用；推進(jìn)“一個(gè)”傳導(dǎo)，即層層傳導(dǎo)壓力，加強(qiáng)對(duì)省區(qū)市巡視工作的領(lǐng)導(dǎo)。這些新精神，為深入推進(jìn)新形勢(shì)下的巡視工作指明了方向。②《堅(jiān)持發(fā)現(xiàn)問題不動(dòng)搖堅(jiān)持四個(gè)著力不放松——中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任黎曉宏答記者問》，《中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》2014年4月9日。

第二，創(chuàng)新方式方法，最大程度發(fā)揮巡視效能。為確保巡視效能的最大發(fā)揮，首先，中央對(duì)改進(jìn)巡視方式方法提出了許多新要求。一是實(shí)行“三不固定”，即巡視組組長(zhǎng)不固定、巡視的地區(qū)和單位不固定、巡視組與巡視對(duì)象的關(guān)系不固定，組建巡視組組長(zhǎng)庫(kù)、一次一授權(quán)。二是在做實(shí)做細(xì)做足巡視前準(zhǔn)備的基礎(chǔ)上，巡視組要到領(lǐng)導(dǎo)干部擔(dān)任過一把手的地方“下沉一級(jí)”了解情況，抽查領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)情況，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)派員全程參與巡視，等等。其次，巡視組在實(shí)踐中積極探索創(chuàng)新工作方法。比如，加強(qiáng)與被巡視地區(qū)單位黨委書記、紀(jì)委書記溝通，了解哪些人的反映比較多，對(duì)哪些人、哪些事感覺不踏實(shí)；搞好個(gè)別談話，在保證談話基本面的前提下，抓住談話的重點(diǎn)人、重點(diǎn)事，包括剛離開崗位的領(lǐng)導(dǎo)、關(guān)鍵領(lǐng)域和部門相關(guān)人員、紀(jì)檢監(jiān)察和司法機(jī)關(guān)辦案人員等，從他們那里了解重要信息；向?qū)徲?jì)和業(yè)務(wù)監(jiān)管部門了解情況，拓寬發(fā)現(xiàn)問題的視野；對(duì)重要問題線索進(jìn)行深入了解，協(xié)調(diào)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)提前介入。③《“三部曲”唱出新旋律——2013年巡視工作綜述》，《中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》2014年1月9日。黨的十八大以來(lái)的實(shí)踐表明，黨中央因勢(shì)而謀，對(duì)巡視工作作出重大改進(jìn)的決策完全正確。截至2013年11月底，各?。▍^(qū)、市）黨委巡視組共完成對(duì)69個(gè)市（地、州、盟）、480個(gè)縣（市、區(qū)、旗）及77個(gè)省直部門和98家省屬國(guó)有企業(yè)、高校的巡視，向紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)移交領(lǐng)導(dǎo)干部涉嫌違紀(jì)違法問題線索1879件，其中廳局級(jí)和縣處級(jí)干部線索562件；向組織（人事）部門移交選人用人方面的問題136件。國(guó)務(wù)院國(guó)資委對(duì)中央企業(yè)、教育部對(duì)直屬高校的巡視，以及部分中央和國(guó)家機(jī)關(guān)、中央企業(yè)和中管金融企業(yè)內(nèi)部巡視工作也扎實(shí)推進(jìn)。2013年，10個(gè)中央巡視組先后分兩輪對(duì)20個(gè)地方、部門和企事業(yè)單位展開巡視，發(fā)現(xiàn)了被巡視黨組織在“四個(gè)著力”方面存在的一些突出問題，特別是一些領(lǐng)導(dǎo)干部涉嫌違紀(jì)違法問題線索，其中有價(jià)值的線索比過去增加了5倍。④《“三部曲”唱出新旋律——2013年巡視工作綜述》，《中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》2014年1月9日。

第三，善用巡視成果，推動(dòng)解決問題。發(fā)現(xiàn)問題、形成震懾，這是黨中央提出的巡視工作的主要任務(wù)。發(fā)現(xiàn)問題，是巡視工作形成震懾的基礎(chǔ)；及時(shí)處理找出的“老虎”和“蒼蠅”，才能最大程度發(fā)揮巡視工作的震懾作用。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，對(duì)巡視成果要善加運(yùn)用，對(duì)腐敗問題要零容忍，凡是發(fā)現(xiàn)的問題線索，都要分類處置、嚴(yán)肅處理。王岐山要求，要嚴(yán)肅認(rèn)真、原汁原味地向被巡視黨組織反饋，領(lǐng)導(dǎo)班子成員的問題和線索，除涉及一把手本人的，都要向一把手反饋，并請(qǐng)其簽收反饋意見，在兩個(gè)月內(nèi)報(bào)告整改落實(shí)情況，督促其切實(shí)履行黨風(fēng)廉政建設(shè)第一責(zé)任人的責(zé)任，抓早抓小；有關(guān)部門要優(yōu)先辦理巡視移交的問題和線索，及時(shí)反饋辦理情況和結(jié)果。目前，中央紀(jì)委已對(duì)巡視移交的涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)違法問題進(jìn)行立案調(diào)查。中央組織部根據(jù)巡視建議對(duì)有的被巡視黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員作了調(diào)整。中央巡視組移交的其他問題和線索，有關(guān)部門也正在抓緊辦理，做到“件件有著落、事事有回音”，確保巡視成果落到實(shí)處。①《“三部曲”唱出新旋律——2013年巡視工作綜述》，《中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》2014年1月9日。

第四，加快巡視節(jié)奏，拓展監(jiān)督內(nèi)容。一是加快巡視節(jié)奏。常規(guī)巡視由每年2輪增加到3輪，2014年前兩輪要完成對(duì)20個(gè)省區(qū)市的巡視。二是適當(dāng)增加力量。在嚴(yán)格控制編制的前提下，通過盤活存量、抽調(diào)人員，目前已新組建了3個(gè)巡視組。三是拓展監(jiān)督內(nèi)容。在巡視中加強(qiáng)對(duì)落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)主體責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任執(zhí)行情況和執(zhí)行組織紀(jì)律情況的檢查監(jiān)督。四是探索開展專項(xiàng)巡視。專項(xiàng)巡視作為創(chuàng)新巡視方式、落實(shí)全覆蓋要求的重要舉措，從根本上講，和常規(guī)巡視一樣，其主要任務(wù)仍是發(fā)現(xiàn)問題，形成震懾。在工作重點(diǎn)上，堅(jiān)持“四個(gè)著力”不變。在工作方式上，重點(diǎn)更突出、程序更簡(jiǎn)便、時(shí)間更緊湊，通過“小隊(duì)伍、多批次、高頻率”的安排，打破常規(guī)，更加機(jī)動(dòng)靈活，形成更大震懾。

第五，統(tǒng)籌中央和省區(qū)市巡視工作，形成全國(guó)巡視一盤棋。省市區(qū)巡視工作是全國(guó)巡視工作的重要組成部分。鑒于一些地方仍存在貫徹中央精神不及時(shí)，不適應(yīng)巡視“新打法”，因循“老套路”，巡視效果不明顯等問題，中央加強(qiáng)了對(duì)省市區(qū)巡視工作的領(lǐng)導(dǎo)，及時(shí)把中央關(guān)于巡視的新精神、新要求、新舉措傳導(dǎo)給地方。一是加強(qiáng)示范傳導(dǎo)。發(fā)揮中央巡視工作示范效應(yīng)，用中央巡視組的做法及其所取得的成果，為省區(qū)市巡視工作提供示范和參考，帶動(dòng)省區(qū)市改進(jìn)巡視工作。二是加強(qiáng)檢查傳導(dǎo)。在巡視中對(duì)省區(qū)市巡視工作情況進(jìn)行檢查，督促省區(qū)市黨委抓好巡視工作。三是加強(qiáng)制度傳導(dǎo)。以修訂巡視工作條例為契機(jī)，完善法規(guī)制度，把黨的十八大以來(lái)中央巡視工作制定的規(guī)范性文件及時(shí)提供給地方巡視工作參考，通過制度傳導(dǎo)推動(dòng)改進(jìn)巡視工作，確保壓力層層傳導(dǎo)、責(zé)任層層落實(shí)、工作層層到位，形成全國(guó)巡視一盤棋的戰(zhàn)略態(tài)勢(shì)。②《堅(jiān)持發(fā)現(xiàn)問題不動(dòng)搖堅(jiān)持四個(gè)著力不放松——中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任黎曉宏答記者問》，《中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》2014年4月9日。

結(jié)語(yǔ)：中國(guó)共產(chǎn)黨巡視制度演進(jìn)的特點(diǎn)和規(guī)律

總結(jié)中國(guó)共產(chǎn)黨重新建立巡視制度后的發(fā)展歷程，雖然時(shí)間還不長(zhǎng)，只有十多年時(shí)間，但是其特點(diǎn)和規(guī)律已可略見一斑。

第一，中國(guó)共產(chǎn)黨巡視制度建設(shè)的力度，取決于其對(duì)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)面臨的形勢(shì)的判斷，取決于其對(duì)巡視在反腐倡廉中的作用的認(rèn)識(shí)的程度。進(jìn)入20世紀(jì)90年代后，中國(guó)共產(chǎn)黨之所以要重建巡視制度，并不斷改革完善巡視制度、加大巡視力度，主要原因是因?yàn)槠湔J(rèn)識(shí)到在新形勢(shì)下，黨面臨的執(zhí)政考驗(yàn)、改革開放考驗(yàn)、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)考驗(yàn)、外部環(huán)境考驗(yàn)是長(zhǎng)期的、復(fù)雜的、嚴(yán)峻的，精神懈怠危險(xiǎn)、能力不足危險(xiǎn)、脫離群眾危險(xiǎn)、消極腐敗危險(xiǎn)更加尖銳地?cái)[在全黨面前。為此，必須堅(jiān)持黨要管黨、從嚴(yán)治黨。巡視是黨要管黨、從嚴(yán)治黨的重要手段，是促進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作的重要形式和方法。

第二，最大程度地發(fā)揮巡視在黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)中的效能，必須適應(yīng)形勢(shì)任務(wù)發(fā)展需要，不斷改革完善巡視制度。中國(guó)共產(chǎn)黨重新建立巡視制度后，巡視工作的領(lǐng)導(dǎo)體制、工作機(jī)制、機(jī)構(gòu)設(shè)置、主要任務(wù)、方式方法、工作程序、人員管理、紀(jì)律與責(zé)任等在三個(gè)階段有著不一樣的特點(diǎn)，總的趨勢(shì)是在積極探索中不斷改進(jìn)、完善。實(shí)踐證明，只有堅(jiān)持與時(shí)俱進(jìn)、改革創(chuàng)新，巡視工作才能適應(yīng)形勢(shì)任務(wù)發(fā)展需要，才能發(fā)揮其效能，才能有生命力。

第三，改革完善巡視制度，必須緊緊圍繞更好地發(fā)現(xiàn)問題、反映問題、推動(dòng)問題解決這三個(gè)重點(diǎn)來(lái)進(jìn)行。發(fā)現(xiàn)問題是衡量巡視工作成效的重要標(biāo)準(zhǔn)，了解真實(shí)情況、發(fā)現(xiàn)重要問題，是巡視工作最基本、最重要的職責(zé)，也是保持巡視工作長(zhǎng)久生命力的關(guān)鍵所在。反映問題是發(fā)揮巡視工作效能的樞紐。只有把通過巡視發(fā)現(xiàn)的問題全面、如實(shí)、及時(shí)反映到有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、部門，才能推動(dòng)解決問題。解決問題是巡視的根本目的。只有及時(shí)處理通過巡視已經(jīng)找出的“老虎”和“蒼蠅”，才能最大程度發(fā)揮巡視工作的震懾和預(yù)防作用，才能有效遏制腐敗蔓延勢(shì)頭。