應(yīng)急廣播是政府應(yīng)急管理的有效工具

溫秋陽

【摘 要】在政府的應(yīng)急管理中，應(yīng)急廣播能夠幫助政府實(shí)現(xiàn)溝通民眾、動(dòng)員組織、穩(wěn)定社會(huì)等職能，是政府易得和可依靠的工具。因此，政府要為應(yīng)急廣播打通應(yīng)急信息綠色通道，使其得以充分發(fā)揮作用。

【關(guān)鍵詞】便利性 可靠性 能動(dòng)性 遏制謠言 應(yīng)急信息整合

【中圖分類號(hào)】G206 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

有專家研究提出，典型的應(yīng)急管理組織結(jié)構(gòu)為3C（Command、Control、Communications），即由指揮、控制和通信三個(gè)方面組成。①其中，通信既包括應(yīng)急管理系統(tǒng)內(nèi)部的信息聯(lián)絡(luò)，亦包括面向大眾的信息告知。在政府的應(yīng)急管理中，必須借助大眾傳媒完成應(yīng)急信息告知的任務(wù)，而應(yīng)急廣播即是可使用的重要傳播工具，在停電等特別極端時(shí)刻，應(yīng)急廣播是其終極依靠。

一、作為應(yīng)急管理工具的應(yīng)急廣播的基本特性

工具，是指能夠方便人們完成工作的器具。應(yīng)急廣播作為政府應(yīng)急管理的工具，可以通過傳播應(yīng)急信息的方式，幫助政府完成應(yīng)急管理中的聯(lián)絡(luò)與告知工作，不僅具有機(jī)械性，更具有智能性。

1. 便利性

工具因其被使用而具有價(jià)值。好工具的標(biāo)準(zhǔn)是不一定經(jīng)常被使用，但一旦用得著，一定隨手可得、簡(jiǎn)單好用。應(yīng)急廣播即是具有這樣功能的好工具。從播發(fā)到傳輸再到接收均成本低廉，且不受電力制約，抗損毀能力強(qiáng)。應(yīng)急廣播在突發(fā)事件發(fā)生后，在其他媒介不易得的情況下，當(dāng)仁不讓地成為政府行使應(yīng)急管理職能的最為得力的工具。

2. 可靠性

應(yīng)急廣播具有公共服務(wù)屬性。在國(guó)外，應(yīng)急廣播多為政府管理，且有相關(guān)法律規(guī)定其權(quán)利義務(wù)，具有可資使用的可靠性。在中國(guó)，應(yīng)急廣播是傳統(tǒng)廣播近年來挖掘自身潛力、發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)物。而傳統(tǒng)廣播屬國(guó)家主流媒體，具有毋庸置疑的公信力和權(quán)威性，政府信任、民眾信賴。因此，政府在危機(jī)時(shí)刻使用應(yīng)急廣播可謂順理成章。

3. 能動(dòng)性

作為工具的應(yīng)急廣播并非只是被動(dòng)地等待政府使用。應(yīng)急廣播從業(yè)者的新聞敏感和社會(huì)擔(dān)當(dāng)賦予了應(yīng)急廣播極強(qiáng)的主觀能動(dòng)性，可以自覺地為政府提供傳播平臺(tái)，并通過議程設(shè)置等媒體行為，積極呼應(yīng)政府的應(yīng)急舉措，使政府的應(yīng)急管理行為更被關(guān)注，并推動(dòng)政府應(yīng)急處置行之有效。

二、作為應(yīng)急管理工具的應(yīng)急廣播的功能實(shí)現(xiàn)

應(yīng)急管理過程一般分為危機(jī)的預(yù)防、準(zhǔn)備、響應(yīng)和恢復(fù)四個(gè)階段。這四個(gè)階段中的每一個(gè)階段都有需要面向大眾傳播的內(nèi)容。如：預(yù)防階段要進(jìn)行減災(zāi)防災(zāi)教育、宣傳、培訓(xùn)；準(zhǔn)備階段要發(fā)布預(yù)測(cè)、預(yù)警信息；響應(yīng)階段要向社會(huì)通報(bào)危機(jī)狀況及政府采取的措施；恢復(fù)階段要向社會(huì)通報(bào)啟動(dòng)恢復(fù)計(jì)劃和措施，提供補(bǔ)償、賠償、社會(huì)救助情況以及評(píng)估、總結(jié)和審計(jì)情況。

危機(jī)管理專家米特羅夫和佩爾森認(rèn)為，收集、分析和傳播信息是危機(jī)管理者的直接任務(wù)。危機(jī)信息的管理貫穿于危機(jī)事前、事中和事后的每個(gè)階段，發(fā)揮著十分重要的作用。及時(shí)收集、傳遞和共享信息，能夠舒緩危機(jī)，降低危機(jī)的損害程度。②

對(duì)政府而言，傳遞應(yīng)急信息的重要渠道是新聞媒介。盡管相當(dāng)多的政府機(jī)構(gòu)都開辦了自己的網(wǎng)站，隨時(shí)更新內(nèi)容，尤其是在突發(fā)公共事件處置過程中。但對(duì)普通民眾而言，接觸最多、最習(xí)慣、最方便的還是新聞媒介。因此，為了讓重要的應(yīng)急信息快速有效地傳達(dá)到受眾，大力利用新聞媒介已成為各國(guó)政府在處置重大突發(fā)公共事件中的一致選擇。而應(yīng)急廣播因具有上述所論的便利性、可靠性和能動(dòng)性，以及在特別危機(jī)時(shí)刻的唯一性而被政府器重并廣泛使用。在政府應(yīng)急管理中，應(yīng)急廣播功能被不斷開掘。

1. 以最快的速度發(fā)布公告，溝通民眾

快是廣播的最大優(yōu)勢(shì)。在突發(fā)事件發(fā)生后的混亂無序中，應(yīng)急廣播快速傳遞政府聲音，告知政府舉措，讓民眾心中有底不慌亂。

2013年4月20日，四川蘆山發(fā)生7.0級(jí)地震。中央人民廣播電臺(tái)聯(lián)合當(dāng)?shù)貜V電機(jī)構(gòu)開辦了專門面向?yàn)?zāi)區(qū)民眾和救援者的“國(guó)家應(yīng)急廣播·蘆山抗震救災(zāi)應(yīng)急電臺(tái)”。該電臺(tái)的一項(xiàng)重要任務(wù)就是發(fā)布當(dāng)?shù)卣男畔?。蘆山縣政府每天安排兩位政府部門負(fù)責(zé)人通過應(yīng)急電臺(tái)現(xiàn)場(chǎng)發(fā)布本系統(tǒng)在抗震救災(zāi)過程中需要向群眾提示、告知的相關(guān)事項(xiàng)。共有當(dāng)?shù)孛裾帧⑿l(wèi)生局、交通運(yùn)輸局等十幾個(gè)部門負(fù)責(zé)人走進(jìn)帳篷直播間，與百姓互動(dòng)交流。蘆山縣縣長(zhǎng)王華盛贊應(yīng)急電臺(tái)做了政府想做而無力做的事情，為政府提供了災(zāi)后應(yīng)急管理的新途徑。4月23日清晨，蘆山開始降雨。地震后降雨會(huì)導(dǎo)致山體滑坡、崩塌、泥石流等次生災(zāi)害，及時(shí)提醒百姓防范是政府的當(dāng)務(wù)之急。上午10時(shí)許，《蘆山縣國(guó)土資源局告全縣人民書》送至應(yīng)急電臺(tái)，應(yīng)急電臺(tái)立即插播，中午、下午、晚上，各時(shí)段反復(fù)播出，在蘆山持續(xù)一整天的降雨中，發(fā)出“親人們，請(qǐng)一定注意避險(xiǎn)”的溫暖提示。與此同時(shí)，蘆山縣委宣傳部工作人員冒雨趕到帳篷直播間，要求緊急播出蘆山縣所有高三年級(jí)的學(xué)生下午兩點(diǎn)統(tǒng)一乘車到成都復(fù)課的消息。國(guó)家電網(wǎng)公司蘆山指揮部通過應(yīng)急電臺(tái)發(fā)布停電通知。消防部門通過應(yīng)急電臺(tái)提醒災(zāi)區(qū)百姓不要在帳篷邊燒火以免發(fā)生火災(zāi)等。

而據(jù)對(duì)蘆山災(zāi)區(qū)受眾的收聽調(diào)查顯示，在播出內(nèi)容的有用性方面，“天氣預(yù)報(bào)”排在首位，為69.81%；緊隨其后的是“政府公告”，為64.15%。在“您最希望蘆山應(yīng)急電臺(tái)播出哪些內(nèi)容”的選項(xiàng)中，“政府公告”以69.34%名列首位?？梢?，災(zāi)區(qū)民眾在非常態(tài)的災(zāi)后生活中，特別需要了解政府信息，因?yàn)檎呐e措關(guān)系著他們當(dāng)下和今后的生活。因此，應(yīng)急廣播發(fā)布政府應(yīng)急處置信息或者說政府利用應(yīng)急廣播傳遞應(yīng)急處置信息，既是政府的需要，也是百姓的需要。這也是應(yīng)急廣播存在的價(jià)值。

2. 以最低的成本組織動(dòng)員，凝心聚力

社會(huì)動(dòng)員是指動(dòng)員社會(huì)成員共同努力、積極行動(dòng)，實(shí)現(xiàn)共同的社會(huì)目標(biāo)的過程。社會(huì)動(dòng)員涉及面廣、運(yùn)作復(fù)雜，但通過應(yīng)急廣播發(fā)聲，廣而告之，不僅成本低且效果顯著。

四川汶川抗震救災(zāi)中，從中央到地方，從部隊(duì)到民眾，從國(guó)內(nèi)到國(guó)外，從搶險(xiǎn)救援到捐款捐物，部門眾多、方面眾多，需要相互協(xié)調(diào)、相互配合。而地震初期，交通中斷、通信中斷，溝通不暢。中央電臺(tái)在貫穿全天的《汶川緊急救援》節(jié)目中，多天、多次、多點(diǎn)連線實(shí)時(shí)播出各地道路疏通情況、急需物資情況、救援進(jìn)展情況等。在中央電臺(tái)搭建的信息平臺(tái)上，各種信息交匯聚集，形成全國(guó)抗震救災(zāi)的動(dòng)態(tài)信息網(wǎng)絡(luò)，而各信息源在提供信息的同時(shí)也獲取信息，信息之間形成有效鏈條，彼此關(guān)照，促成了現(xiàn)實(shí)問題的解決。

加拿大學(xué)者麥克盧漢說：“廣播這個(gè)媒介有力量把心靈和社會(huì)轉(zhuǎn)換成一個(gè)共鳴箱?！痹谥醒肴嗣駨V播電臺(tái)《汶川緊急救援》的節(jié)目平臺(tái)上，每天有多達(dá)27000條的聽眾短信為災(zāi)區(qū)群眾送去祝福、送去鼓勵(lì)、送去自救防災(zāi)的辦法。首先是應(yīng)急廣播感染聽眾，調(diào)動(dòng)起聽眾參與的自覺；而后是聽眾踴躍參與廣播，成為廣播節(jié)目?jī)?nèi)容的有機(jī)組成，形成應(yīng)急廣播與聽眾、與社會(huì)之間的良性互動(dòng)格局。聽眾遍及全國(guó)，全民辦應(yīng)急廣播，形成共度國(guó)難的聲勢(shì)和合力。

應(yīng)急廣播以其最低成本的運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)了應(yīng)急信息傳播效果最大化，在突發(fā)事件發(fā)生后的危機(jī)時(shí)刻，擔(dān)負(fù)起組織動(dòng)員、凝聚人心的社會(huì)責(zé)任。

3. 以可信賴的形象遏制謠言，穩(wěn)定社會(huì)

謠言與突發(fā)公共事件相伴相生的現(xiàn)象屢見不鮮。1947年，美國(guó)的奧爾伯特（Allport G.W.）與波斯特曼（Postman L.）研究得出謠言產(chǎn)生的公式：謠言=事件的重要性×事件的模糊性。謠言的產(chǎn)生和事件的重要性與模糊性成正比關(guān)系，即事件越重要且越模糊，謠言產(chǎn)生的效應(yīng)也就越大。反之，當(dāng)重要性與模糊性一方趨向零時(shí)，謠言也就不會(huì)產(chǎn)生了。

事件的重要性由事件本身決定，而事件的模糊性則源于信息的不公開、不透明。目前，中國(guó)社會(huì)存在著正式話語空間與非正式話語空間信息的不對(duì)稱問題?！霸诜钦皆捳Z空間產(chǎn)生和流傳的謠言，是一種替代性新聞，用以彌補(bǔ)正式渠道的信息不足?！雹塾捎谧悦襟w的快速增長(zhǎng)以及信息轉(zhuǎn)發(fā)成本低、監(jiān)控難度大等原因，謠言更易在自媒體間流轉(zhuǎn)。

有學(xué)者做過一項(xiàng)實(shí)驗(yàn)：受眾于第一時(shí)間接受的信息，要想得到有效清除，至少需要數(shù)倍于第一信息的信息量，可見第一信息的重要性。④唯有搶占先機(jī)，方能贏得主動(dòng)。

面對(duì)謠言潛在和顯性的威脅，主流媒體快速發(fā)出權(quán)威的聲音極為重要。應(yīng)急廣播以其具有公信力的、可信賴的形象，在第一時(shí)間發(fā)出政府的權(quán)威聲音，占有關(guān)于突發(fā)事件的“話語權(quán)”，對(duì)于遏制謠言、穩(wěn)定社會(huì)有極其重要的作用。尤其隨著應(yīng)急廣播“向內(nèi)”傳播（即應(yīng)急廣播專門針對(duì)災(zāi)區(qū)廣播）功能的拓展，在公開政府應(yīng)急舉措、穩(wěn)定災(zāi)區(qū)民心方面作用顯著，并因其在關(guān)鍵時(shí)刻不“失語”，而不會(huì)給謠言留下傳播空間。

三、為應(yīng)急廣播制訂特別的信息溝通策略以實(shí)現(xiàn)工具使用最優(yōu)化

一般來說，突發(fā)公共事件，尤其是突發(fā)的事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件中，政府往往是信息的最大擁有者與掌控者。政府掌握的信息遠(yuǎn)比個(gè)人所了解的信息全面而專業(yè)。政府在考量媒體在突發(fā)公共事件信息發(fā)布中的作用時(shí)，需對(duì)應(yīng)急廣播有格外的關(guān)照。

1. 建立應(yīng)急信息綠色通道

政府部門在制訂與媒體關(guān)系的相關(guān)制度時(shí)，應(yīng)為應(yīng)急廣播留出綠色通道，確保第一時(shí)間政府應(yīng)急信息能直通給應(yīng)急廣播，并通過應(yīng)急廣播告知天下。

根據(jù)調(diào)研⑤，我國(guó)目前政府機(jī)構(gòu)與媒體信息溝通渠道并不暢通。目前政府機(jī)構(gòu)大多采用電話、傳真等方式向媒體傳遞應(yīng)急信息。而電話和傳真作為有線傳輸渠道，在重大自然災(zāi)害類的突發(fā)事件中很脆弱，很容易造成線路中斷或擁堵。顯而易見，現(xiàn)有的信息溝通渠道難以滿足應(yīng)急廣播的需求。

日本《氣象業(yè)務(wù)法》規(guī)定，氣象廳發(fā)布地震、海嘯等警報(bào)時(shí)必須通知日本廣播放送協(xié)會(huì)（NHK），NHK接到通知后，必須播出。因此NHK和氣象廳有著非常緊密的關(guān)系，相互之間有傳達(dá)信息的專用線路。NHK和氣象廳聯(lián)合發(fā)明了一種裝置，即事先在電腦中制作好模板，把震區(qū)、震級(jí)空出來，一旦氣象廳的信息通過網(wǎng)絡(luò)傳到NHK，電腦自動(dòng)識(shí)別，填空并生成語言和畫面，用于廣播和電視播出?？紤]到災(zāi)害發(fā)生時(shí)專線有可能遭到破壞，因此還有備用線路。

為應(yīng)急廣播建立綠色通道，讓應(yīng)急信息以最快速度服務(wù)公眾，是未來各級(jí)政府應(yīng)做的一項(xiàng)有價(jià)值的工作。

2. 賦予應(yīng)急廣播應(yīng)急信息的整合權(quán)

根據(jù)筆者調(diào)研，在我國(guó)現(xiàn)行行政體系中，一個(gè)系統(tǒng)內(nèi)部的縱向信息聯(lián)系較為順暢，而不同系統(tǒng)之間的橫向聯(lián)系顯得薄弱，因此出現(xiàn)應(yīng)急信息散落、缺乏整合的情況。在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件時(shí)，民眾亟需應(yīng)急廣播的告知指引，政府亟需應(yīng)急廣播發(fā)布信息，各方消息亟需應(yīng)急廣播平臺(tái)整合印證。因此，賦予應(yīng)急廣播應(yīng)急信息的整合權(quán)，使其有資格、有能力匯集各路應(yīng)急信息，從不同機(jī)構(gòu)的權(quán)威信息到來自民間的熱線快報(bào)，縱橫捭闔，包羅萬象。應(yīng)急廣播利用自身優(yōu)勢(shì)，整合多方應(yīng)急信息，使之能夠?yàn)闆Q策者和普通民眾提供應(yīng)急事件全息圖景，提高應(yīng)急信息傳播效率，為突發(fā)事件處置提供有效的信息支持和保障。

在危機(jī)信息的管理過程中，面向公眾的信息發(fā)布是重要的不可或缺的一環(huán)。按通常理解，如果把一次應(yīng)急處置比喻成對(duì)飲用水的處理，則通過大眾傳媒的信息發(fā)布如同每家每戶的水龍頭，政府指揮、統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、調(diào)度、救援等一系列舉措的結(jié)果，最終要通過水龍頭，源源不斷與千家萬戶發(fā)生接觸。而在特別極端的情況下，如大面積停電、社會(huì)通信受阻等，應(yīng)急廣播可以集合社會(huì)各方信息，成為應(yīng)急信息的集散地，既是應(yīng)急信息高效、暢通流轉(zhuǎn)的重要通路，也可發(fā)揮強(qiáng)大的信息溝通和社會(huì)動(dòng)員能量。

政府在應(yīng)急管理中使用和善用應(yīng)急廣播，一方面是加強(qiáng)政府與民眾溝通，利于政府應(yīng)急處置得到理解和配合的合理選擇；另一方面是體現(xiàn)政府為民服務(wù)、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的必然要求。最重要的是，當(dāng)大災(zāi)來臨，其他媒體難以施展之時(shí)，應(yīng)急廣播“有我在”的擔(dān)當(dāng)，必將成為政府可依靠的應(yīng)急管理工具。

（作者單位：中央人民廣播電臺(tái)國(guó)家應(yīng)急廣播中心）

（本文編輯：劉浩三）

注 釋

①高小平 《綜合化：政府應(yīng)急管理體制改革的方向》，載《公共危機(jī)管理》2007年第2期。

②李雁英 朱芳 張邁 《公共危機(jī)管理中的信息管理研究》，載《圖書情報(bào)工作》2012年增刊。

③周裕瓊 《新媒體時(shí)代謠言應(yīng)對(duì)：增強(qiáng)全社會(huì)免疫力是關(guān)鍵》，載《新聞與傳播》2012年第8期。

④賀文發(fā) 李燁輝 《突發(fā)事件與信息公開——危機(jī)傳播中的政府、媒體與公眾》，中國(guó)傳媒大學(xué)出版社，2010年8月第1版。

⑤2011年中央人民廣播電臺(tái)對(duì)全國(guó)一百多家廣播電臺(tái)關(guān)于應(yīng)急信息獲取的問卷調(diào)查。