中國式經(jīng)濟分權(quán)
——財政金融集分權(quán)的嬗變與績效

喬夢怡

（湖北工業(yè)大學(xué)經(jīng)濟與政法學(xué)院，湖北 武漢430068）

“中國式分權(quán)”由錢穎一等學(xué)者率先提出，起初常常被理解為分散的財政體制。隨著社會發(fā)展及人們對經(jīng)濟現(xiàn)象認識的不斷深入，這一概念逐漸豐富起來，行政集權(quán)也被納入中國式分權(quán)范疇，即經(jīng)濟分權(quán)與行政集權(quán)的結(jié)合。而在研究經(jīng)濟分權(quán)時，財政分權(quán)是研究的核心，涉及金融集分權(quán)的文獻很少，甚至有些學(xué)者直接用財政分權(quán)代替經(jīng)濟分權(quán)。梳理相關(guān)文獻，會發(fā)現(xiàn)將財政與金融分裂開來，僅從單一方面研究中國式經(jīng)濟分權(quán)都會陷入困境。劉金濤、楊君和曲曉飛（2007）對我國1985－2000年財政分權(quán)與經(jīng)濟增長的關(guān)系進行非線性關(guān)系檢驗，結(jié)果表明以1994年分稅制改革為界，在這之前財政分權(quán)對經(jīng)濟增長效應(yīng)為負，而分稅制改革后財政分權(quán)對經(jīng)濟增長影響為正［1］。張宴和龔六堂（2005）的實證研究得出相同的結(jié)果。劉金濤（2007）的研究顯示，自1985年來我國財政分權(quán)水平穩(wěn)定在60%～70%之間。此外，財政分權(quán)對經(jīng)濟增長的影響還存在跨地區(qū)差異。孫蚌珠，劉翰飛（2010）對我國1979－2008年各省級地區(qū)的財政分權(quán)程度進行量化，重點考察東部地區(qū)、東北地區(qū)、中部地區(qū)和西部地區(qū)財政分權(quán)程度的差異，發(fā)現(xiàn)東北地區(qū)的財政分權(quán)程度略大于東部地區(qū)，西部地區(qū)第三，而中部地區(qū)最低，財政分權(quán)在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)對經(jīng)濟增長的積極作用大于在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的作用［2］。黎精明（2009）的研究得出類似的結(jié)論，即中國財政分權(quán)有明顯的地域差異，東部地區(qū)分權(quán)程度最大，其次是西部地區(qū)，分權(quán)程度最低的是中部［3］。財政分權(quán)對經(jīng)濟增長的影響具有跨時性和跨地域性，同樣的問題出現(xiàn)在金融發(fā)展對經(jīng)濟增長的研究中。譚儒勇（1999）最早對中國金融發(fā)展與經(jīng)濟增長的關(guān)系進行了實證檢驗。隨后有很多學(xué)者使用計量方法進行研究，但是對于二者的關(guān)系并沒有給出一致的結(jié)論。陳剛（2006）在研究金融發(fā)展與經(jīng)濟增長關(guān)系的過程中，把分稅制改革的因素加入其中，結(jié)果表明分稅制改革實施后地方政府財政能力下降，同時金融對經(jīng)濟增長仍有積極作用，但是作用明顯下降。

綜上所述，財政和金融研究之所以同時陷入理論困境的原因在于，現(xiàn)有研究都是單方面對財政分權(quán)或金融發(fā)展與經(jīng)濟增長的關(guān)系進行研究。在我國，金融與財政具有高度的互補性和互動性，應(yīng)該從財政金融相互關(guān)聯(lián)的視角分析中國經(jīng)濟問題，中國式經(jīng)濟分權(quán)不僅包括財政分權(quán)，更是財政分權(quán)和金融集分權(quán)的嬗變組合。本文從制度邊界的視角出發(fā)，將財政分權(quán)、金融分權(quán)納入統(tǒng)一的邏輯框架，分析財政金融集分權(quán)組合形成的各種經(jīng)濟模式的績效和存在的合理性。

1 中國式經(jīng)濟分權(quán)的本質(zhì)

“財政聯(lián)邦主義（Fiscal Federalism）”是傳統(tǒng)分權(quán)理論的典型特征，即為了在公共品的供給效率和分配的公正性之間保持平衡，中央和地方之間有必要進行分權(quán)，通過稅權(quán)的分配使中央和地方的分權(quán)固定下來，中央和地方發(fā)揮各自的信息優(yōu)勢。中國的分權(quán)改革形成了“市場維護型聯(lián)邦主義（marketpreserving federalism）”，這種政府結(jié)構(gòu)類似于聯(lián)邦主義政治結(jié)構(gòu)，各層級政府之間通過制度化的方式進行權(quán)利責(zé)任劃分，每級政府都能在自己的權(quán)力范圍內(nèi)最大限度地發(fā)揮自主性并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。由于地方官員的人事任免權(quán)集中于中央政府，地方政府要有所作為必須充分利用自主權(quán)，履行中央賦予的職責(zé)。傅勇（2010）認為，中國式經(jīng)濟分權(quán)區(qū)別與其他國家的一個重要因素是政治上的垂直治理體制，大多數(shù)國家政治上采取的是聯(lián)邦主義，政治上集權(quán)與經(jīng)濟分權(quán)相結(jié)合使中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型區(qū)分于其他國家［4］。中央政府對地方政府的政治約束，使地方政府發(fā)揮積極性，更有動力利用經(jīng)濟自主權(quán)促進地方發(fā)展。

新制度經(jīng)濟學(xué)認為，政府、市場和企業(yè)的本質(zhì)是制度安排或交易的治理結(jié)構(gòu)。中國式經(jīng)濟分權(quán)是行政集權(quán)與經(jīng)濟分權(quán)的結(jié)合，而經(jīng)濟分權(quán)是由財政分權(quán)與金融集分權(quán)交織形成的。因此，從制度邊界視角出發(fā)，中國式經(jīng)濟分權(quán)可以看作是政府不同層級的邊界調(diào)整以及政府與市場邊界的調(diào)整。行政集分權(quán)是不同層級政府之間權(quán)力的劃分，當(dāng)中央政府將權(quán)力下放，地方政府得到更多的人事任免權(quán)和經(jīng)濟管理權(quán)，在管轄區(qū)域有更大的自主權(quán)，這樣便形成了行政上分權(quán)的制度安排，在這過程中伴隨的是中央政府行政權(quán)力的收縮和地方政府行政權(quán)力的擴張。經(jīng)濟分權(quán)則是由財政分權(quán)和金融集分權(quán)交織形成的。財政分權(quán)意味著中央政府給予地方政府更多的稅收權(quán)利和支出責(zé)任范圍，并允許其在一定范圍內(nèi)自主行使職能，使基層政府能更好地根據(jù)轄區(qū)內(nèi)居民對公共物品的需求做出有針對性的決策，財政分權(quán)下財政收支更多的是通過市場而非中央政府完成，在此過程中伴隨著中央財政收支邊界的收縮和市場邊界的擴張。金融分權(quán)意味著金融資源配置主要通過市場進行，或者市場在金融資源配置中發(fā)揮“決定性作用”，相對應(yīng)的金融集權(quán)是以中央政府的金融管制和壟斷為特點，在此過程中伴隨著政府邊界的擴張和市場邊界的收縮，因此金融集分權(quán)也是政府邊界與市場邊界的調(diào)整。

我國實行的中央政府與地方政府垂直管理的治理體制，財政、金融集分權(quán)都能看作是中央政府與市場的邊界調(diào)整，表面似乎毫無理論交集的財政分權(quán)與金融分權(quán)因此有了內(nèi)在的邏輯聯(lián)系。

2 財政金融集分權(quán)的形式與績效

在我國，財政、金融聯(lián)系緊密，有著高度的互補性和互動性，財政分權(quán)與金融分權(quán)也往往相互交織，二者都是中央政府與市場邊界之間的調(diào)整。在一定條件下，金融集權(quán)甚至可作為財政分權(quán)的制度補充，周立（2005）通過考察改革開放30多年的歷史，發(fā)現(xiàn)金融在一定程度上是通過犧牲自己（金融壓抑）來承擔(dān)著某些財政功能，金融集權(quán)更是成為控制財政分權(quán)負面效應(yīng)的配套制度安排，并以此保證中國經(jīng)濟的高速平穩(wěn)增長［5］。自建國以來，我國的財政、金融集分權(quán)便是相互交織進而形成了不同的中國式經(jīng)濟分權(quán)模式（表1）。

表1 中國式經(jīng)濟分權(quán)模式

2.1 財政集權(quán)和金融集權(quán)結(jié)合的高度集權(quán)的經(jīng)濟體制

模式Ⅰ（SystemⅠ，SⅠ）——財政集權(quán)和金融集權(quán)結(jié)合的高度集權(quán)的經(jīng)濟體制。財政集權(quán)意味著財政收支由中央統(tǒng)一管理，資源配置由中央政府主導(dǎo)完成，市場經(jīng)濟沒有發(fā)揮資源調(diào)節(jié)作用，中央政府提供的大多是統(tǒng)一的公共物品，產(chǎn)品同質(zhì)性強。金融集權(quán)意味著金融資源同樣由政府進行配置，中央政府對金融產(chǎn)品有嚴格的管制，在普遍的金融抑制下地方政府缺乏自主權(quán)，無法為管轄區(qū)域的居民提供異質(zhì)化的服務(wù)。財政集權(quán)和金融集權(quán)交織在一起使中央政府對國民經(jīng)濟有高度的控制權(quán)，主導(dǎo)著經(jīng)濟剩余的分配，能最大限度發(fā)揮協(xié)調(diào)適應(yīng)能力，但是在激勵強度上有著天生的劣勢。在此過程中政府邊界得到極大擴張，市場邊界收縮至毫厘。

在新中國成立之初，我國經(jīng)濟體制高度集權(quán)對戰(zhàn)后重建發(fā)揮了巨大促進作用。高度集中的財政金融體制最大限度地調(diào)集了有限資源，成功地幫助新中國度過難關(guān)。資本極度匱乏的新中國走的是優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)道路，然而重工業(yè)不具備比較優(yōu)勢可能會導(dǎo)致稀缺資源流向其他部門，加之為了滿足人民生活需要必須人為壓低資本、外匯、原材料等價格，中央政府必然會以高度集中的計劃經(jīng)濟體制取代市場經(jīng)濟體制，這是在落后的中國推行資本密集型重工業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的制度需要。在高度集中的計劃經(jīng)濟體制下，中央對地方財政實行統(tǒng)收統(tǒng)支政策，地方?jīng)]有獨立的財政管理權(quán)力，而金融上則實行單一的、高度集中的“大一統(tǒng)”銀行體制，中央銀行則與財政部緊密相連，整個國民經(jīng)濟納入中央政府的計劃體制之中。這種經(jīng)濟模式最大限度地調(diào)集經(jīng)濟資源，對戰(zhàn)后經(jīng)濟恢復(fù)起積極作用，但是無法避免信息不對稱和監(jiān)督問題。

2.2 財政集權(quán)與金融分權(quán)相結(jié)合的經(jīng)濟體制

模式Ⅱ（SystemⅡ，SⅡ）——財政集權(quán)與金融分權(quán)相結(jié)合的經(jīng)濟體制。財政集權(quán)意味著財政權(quán)力集中于中央政府，地方政府的財權(quán)十分有限，中央政府對地方政府的財政收支有決定性領(lǐng)導(dǎo)作用，中央政府代替市場決定財政收入和支出范圍。金融分權(quán)意味著政府放松了金融管制，金融產(chǎn)品逐漸趨向異質(zhì)化，轄區(qū)內(nèi)的居民、企業(yè)根據(jù)自己的需求選擇相應(yīng)的金融產(chǎn)品，同時國家信用擔(dān)保由隱性轉(zhuǎn)向顯性。與SⅠ模式相比，SⅡ模式中政府邊界相對收縮，市場邊界相對擴張，可以適當(dāng)調(diào)動市場積極性，在市場的適應(yīng)性上處于優(yōu)勢，但是中央政府對金融的控制能力處于弱勢。

改革開放至20世紀90年代中期，我國所實行的是財政集權(quán)與金融分權(quán)相結(jié)合的經(jīng)濟體制。在這一階段，地方政府對地方銀行具有很強的控制力，地方政府可以通過行政手段直接進入銀行系統(tǒng)，獲得大量金融資源。由于銀行系統(tǒng)的政策性功能較強，銀行預(yù)算軟約束存在嚴重問題，從而為地方政府通過行政手段從地方銀行直接獲取大量金融資源創(chuàng)造條件。從政策上看，國家實施了“統(tǒng)一計劃、劃分資金、實貸實存、相互融通”的金融資源分權(quán)化管理模式［6］。財政體制在這段時期內(nèi)逐步下放經(jīng)濟管理權(quán)力，但在分稅制改革前財政總體屬于集權(quán)。財政集權(quán)與金融分權(quán)的結(jié)合使這段時期的經(jīng)濟明顯活躍于之前，中國已渡過最困難的高度計劃經(jīng)濟時期，經(jīng)濟逐步復(fù)蘇，繼續(xù)使用高度集權(quán)的經(jīng)濟體制已不適應(yīng)時代的變化。政府放松對金融的管控，使得金融機構(gòu)數(shù)量和業(yè)務(wù)活動迅速增加，市場積極性得以調(diào)動。

2.3 財政分權(quán)和金融集權(quán)相結(jié)合的經(jīng)濟體制

模式Ⅲ（SystemⅢ，SⅢ）—— 財政分權(quán)和金融集權(quán)相結(jié)合的經(jīng)濟體制。該模式意味著中央政府下放財權(quán)，地方政府獲得更多的經(jīng)濟自主權(quán)，同時，金融資源配置主要由政府進行配置而非市場完成。與SⅠ模式相比，中央給予地方更多的稅收權(quán)和更廣闊的支出范圍，地方政府可以自主進行預(yù)算，減少SⅠ模式中政府因“致命的自負”而產(chǎn)生的信息成本，基層政府可以充分發(fā)揮其信息優(yōu)勢。但是在中央政府對地方政府進行激勵的同時，可能會降低行政控制力以及產(chǎn)生權(quán)力尋租問題。

20世紀90年代至今，我國經(jīng)濟體制可視為財政分權(quán)與金融集權(quán)的結(jié)合。分稅制改革后，地方政府的事權(quán)日益擴大，財政支出隨之增長，事權(quán)財權(quán)不相匹配，經(jīng)常入不敷出。地方政府利用其行政權(quán)力滲透到金融體制，從中獲得金融資源來彌補財政收入的不足，通過金融杠桿突破財政約束，最后可能導(dǎo)致金融風(fēng)險的放大。在此背景下中央政府有必要對金融體制進行控制，減小系統(tǒng)風(fēng)險。通過設(shè)立大區(qū)行、取消地方分行的放款權(quán)、上收地方分行的信貸審批權(quán)等，中央政府采取一系列措施將金融權(quán)力上收，地方政府通過“地方融資平臺”尋求金融資源也往往受到中央政府的制約，中央政府對金融資源的控制力越來越強，最終形成金融集權(quán)?？梢哉f金融抑制是財政分權(quán)的配套制度措施。隨著財政部門對金融控制能力的減弱，金融部門調(diào)控金融資源的能力提升，形成“弱財政”和“強金融”的格局，這是當(dāng)前分權(quán)化改革中金融體制變遷促進金融發(fā)展進而促進經(jīng)濟增長的必然結(jié)果［7］。

2.4 財政分權(quán)和金融分權(quán)相結(jié)合的經(jīng)濟體制

模式Ⅳ（SystemⅣ，SⅣ）—— 財政分權(quán)和金融分權(quán)相結(jié)合的經(jīng)濟體制。該模式下中央政府向地方政府下放財政收支權(quán)利，使地方政府更靈活地利用財政收支，同時政府向市場分權(quán)，放松了對市場的金融管制，金融資源分配由市場完成。此過程伴隨著政府邊界的收縮和市場邊界的擴張。SⅣ模式可以克服SⅠ模式中激勵不足問題，權(quán)力的下放使地方政府能充分發(fā)揮信息優(yōu)勢，轄區(qū)內(nèi)的居民和企業(yè)擁有更多自主資源配置的權(quán)利，市場經(jīng)濟體制利用充分，對決策主體的激勵作用得以發(fā)揮。但是與SⅠ模式相比，中央政府對經(jīng)濟的掌控能力和協(xié)調(diào)適應(yīng)力處于劣勢。

以美國為首的西方發(fā)達國家大多數(shù)實施經(jīng)濟高度分權(quán)，聯(lián)邦政府、州政府、地方政府事權(quán)劃分明確，因此各級政府財權(quán)預(yù)算獨立，收入來源相對穩(wěn)定，財政收支擁有很大的自主性；金融體制也采取高度的自由化，以利率市場化和放松管制為特點，利率由市場決定而非聯(lián)邦政府人為干預(yù)，市場主體根據(jù)自身的資金需求狀況和對金融市場動向的判斷來自主調(diào)節(jié)利率水平，市場的供求關(guān)系對利率起決定性作用。在這種經(jīng)濟模式下，基層政府充分發(fā)揮信息優(yōu)勢，市場活躍，各種異質(zhì)化的金融產(chǎn)品被提供，但是隨著各種金融工具的開發(fā)和監(jiān)管體制的削弱，系統(tǒng)性經(jīng)濟風(fēng)險也驟然提高，中央政府對市場的控制力度減弱。中國金融體制改革也有放松金融管制進一步分權(quán)的趨勢:2013年出現(xiàn)出臺存款保險制度的呼聲；2014年人民銀行工作年會明確指出存款保險制度各項準(zhǔn)備工作基本就緒。一旦存款保險制度實施，國家和政府不再以其信用對存款類金融機構(gòu)的商業(yè)行為進行擔(dān)保，各存款機構(gòu)繳納保險費后發(fā)生經(jīng)營危機或倒閉破產(chǎn)時，存款保險機構(gòu)向其提供財務(wù)救助或直接向存款人支付部分或全部存款。建立存款保險制度的前提是市場利率化，近年來我國開放了貸款利率0.7倍的下限后又退出了“貸款基準(zhǔn)利率”，利率市場化的進程逐步加快，預(yù)計3～5年后將全面開放存款利率上限，利率市場化進程將完成，財政分權(quán)與金融分權(quán)的結(jié)合可能是我國未來要走的道路。

3 結(jié)論

中國式經(jīng)濟分權(quán)是由財政、金融集分權(quán)相互交織共同形成的，在制度視角下政府邊界和市場邊界的調(diào)整形成不同模式的經(jīng)濟分權(quán)。每種模式都有自己的優(yōu)勢和劣勢，評判各種分權(quán)模式的優(yōu)劣要從實際從發(fā)，結(jié)合當(dāng)前的金融需求和制度環(huán)境。SⅠ和SⅣ分別是高度集權(quán)的經(jīng)濟模式和高度分權(quán)的經(jīng)濟模式，SⅠ具有很強的控制性和協(xié)調(diào)性，在特殊時期能集中經(jīng)濟資源進行經(jīng)濟建設(shè)，提供大規(guī)模同質(zhì)性公共物品和金融產(chǎn)品；而SⅣ能最大限度活躍市場，發(fā)揮高能激勵功能，根據(jù)市場需求提供異質(zhì)化產(chǎn)品。可見，即使是最為極端的兩種經(jīng)濟模式也沒有孰優(yōu)孰劣，只有與社會所處的經(jīng)濟環(huán)境與制度背景適合與不適合。SⅡ和SⅢ模式介于高度集權(quán)與高度分權(quán)之間，目前中國式經(jīng)濟分權(quán)為SⅢ模式，即財政分權(quán)與金融集權(quán)相配合的經(jīng)濟模式，金融壓抑一定程度上是通過犧牲自己來承擔(dān)某些財政功能，金融集權(quán)更是成為控制財政分權(quán)的配套制度安排，SⅢ模式是符合我國目前國情的制度選擇。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，利率市場化的進程加快，存款保險制度的呼聲高漲，也許在未來我國經(jīng)濟體制會走上SⅣ模式。各種經(jīng)濟分權(quán)模式都沒有絕對的優(yōu)劣之分，只有與經(jīng)濟環(huán)境、制度背景相適應(yīng)的才是最優(yōu)的經(jīng)濟分權(quán)。

［1］ 劉金濤，楊 君，曲曉飛.最優(yōu)財政分權(quán)與我國經(jīng)濟增長的關(guān)系研究［J］.財經(jīng)問題研究，2007，6（06）:82-85.

［2］ 孫蚌珠，劉翰飛.中國財政分權(quán)的數(shù)量化度量及其地區(qū)間差距——基于1979－2008年省級面板數(shù)據(jù)［J］.經(jīng)濟理論與經(jīng)濟管理，2010（05）:5-13.

［3］ 黎精明.對中國財政分權(quán)度的研究［J］.財經(jīng)理論與實踐（雙月刊），2009，30（161）:86-91.

［4］ 傅 勇.中國式失衡辨析及其貨幣政策含義——基于分權(quán)式改革與金融壓抑視角的分析［J］.上海金融，2010（10）:27-32.

［5］ 周 立.漸進轉(zhuǎn)軌、國家能力與金融功能財政化［J］.財經(jīng)研究，2005，31（02）:26-37.

［6］ 馬 穎，陳 波.改革開放以來中國經(jīng)濟體制改革、金融發(fā)展與經(jīng)濟增長［J］.經(jīng)濟評論，2009（01）:12-25.

［7］ 丁騁騁，傅 勇.地方政府行為、財政－金融關(guān)聯(lián)于中國宏觀經(jīng)濟波動——基于中國式分權(quán)背景的分析［J］.中國社會體制比較，2012，6（06）:87-97.