合作共贏型行政公益訴訟之建構(gòu)

福建省福州市長(zhǎng)樂(lè)區(qū)人民檢察院課題組

摘 要：行政公益訴訟工作的開(kāi)展，客觀上使檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)之間形成了新型的監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，在實(shí)踐中，兩機(jī)關(guān)之間合作背景的缺失對(duì)行政公益訴訟工作的推進(jìn)形成阻力。故應(yīng)構(gòu)建以問(wèn)題解決為導(dǎo)向、以良性互動(dòng)為基礎(chǔ)的合作共贏型行政公益訴訟模式，建立充分溝通、開(kāi)放合作的訴前程序，如設(shè)置訴前檢察建議配套程序、推廣運(yùn)用訴前圓桌會(huì)議機(jī)制等，并探索適度對(duì)抗、和諧高效的訴訟程序，以助該項(xiàng)工作健康發(fā)展。

關(guān)鍵詞：行政公益訴訟 制度建構(gòu) 合作共贏 適度對(duì)抗

行政公益訴訟制度，是由檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)怠于或違法履職，造成國(guó)家利益和社會(huì)公共利益遭受侵害的行為進(jìn)行監(jiān)督，倒逼行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)。由檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，有利于優(yōu)化司法資源配置、完善行政訴訟制度，也有利于推進(jìn)法治政府建設(shè)。2015年7月，全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)最高人民檢察院（以下簡(jiǎn)稱“最高檢”）開(kāi)展為期兩年的公益訴訟試點(diǎn)工作。2017年6月，全國(guó)人大常委會(huì)審議通過(guò)《行政訴訟法》，將行政公益訴訟納入法律調(diào)整范圍，標(biāo)志著我國(guó)檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟制度通過(guò)立法形式正式建立。

自行政公益訴訟工作開(kāi)展以來(lái)，雖然中央和社會(huì)各界充分肯定該項(xiàng)工作在助構(gòu)法治政府、維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益等方面的積極作用，但從其誕生到逐步走向成熟的過(guò)程中，由于訴訟本身具有對(duì)抗性、公益保護(hù)共識(shí)尚未全面形成等客觀原因，在檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)之間產(chǎn)生一定程度的對(duì)抗關(guān)系，出現(xiàn)行政機(jī)關(guān)排斥檢察監(jiān)督、各行政機(jī)關(guān)之間推諉扯皮等現(xiàn)象，影響該項(xiàng)工作提質(zhì)增效，故應(yīng)在實(shí)踐中探索如何實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)之間的有效合作，以期達(dá)到共贏。

一、缺乏合作背景下的行政公益訴訟實(shí)踐之困境

行政公益訴訟作為一項(xiàng)仍在探索和發(fā)展中的制度，因缺乏合作背景，在實(shí)踐中仍面臨許多困難和問(wèn)題。主要體現(xiàn)在以下幾方面：

（一）行政職權(quán)交叉重疊導(dǎo)致難以確認(rèn)監(jiān)督對(duì)象

[案例一]福州市長(zhǎng)樂(lè)區(qū)人民檢察院發(fā)現(xiàn)福州濱海新城漳港海岸線一帶多家餐飲酒樓日常經(jīng)營(yíng)時(shí)，存在向海域水面直排廢水、隨意丟棄廚余垃圾等問(wèn)題后，對(duì)長(zhǎng)樂(lè)區(qū)生態(tài)環(huán)境局和海洋與漁業(yè)局進(jìn)行走訪。

現(xiàn)實(shí)中，不同行政機(jī)關(guān)職權(quán)不清晰、職權(quán)沖突、職權(quán)重疊等現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。[1]因此，當(dāng)公益受損亟需維護(hù)時(shí)，檢察機(jī)關(guān)有可能遇到責(zé)任主體涉及多個(gè)行政機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)之間相互推諉扯皮，或無(wú)責(zé)任主體可監(jiān)督等難以確定責(zé)任主體情況。案例一中，長(zhǎng)樂(lè)區(qū)生態(tài)環(huán)境局反映，灘涂屬于海域的一部分，相關(guān)餐飲酒樓系建于海灘之上，其直排廢水入海問(wèn)題屬于海域污染，應(yīng)由海洋與漁業(yè)部門統(tǒng)一管理;但長(zhǎng)樂(lè)區(qū)海洋與漁業(yè)局則表示，機(jī)構(gòu)改革明確網(wǎng)箱養(yǎng)魚、船舶排污等在海域產(chǎn)生的污染才在該局監(jiān)管范圍內(nèi)，相關(guān)酒樓直排廢水問(wèn)題應(yīng)由生態(tài)環(huán)境局處理。由此可見(jiàn)，因部分行政職能在機(jī)構(gòu)改革中劃分尚未明確，導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)在確認(rèn)監(jiān)督主體時(shí)存在一定困難。

（二）調(diào)查取證工作開(kāi)展阻力較大

[案例二]福州市長(zhǎng)樂(lè)區(qū)人民檢察院在履職中發(fā)現(xiàn)，原長(zhǎng)樂(lè)區(qū)國(guó)土局（現(xiàn)更名為長(zhǎng)樂(lè)區(qū)自然資源和規(guī)劃局）存在怠于對(duì)企業(yè)非法占用土地情況進(jìn)行監(jiān)督管理的行為，遂開(kāi)展調(diào)查取證工作。

由于行政公益訴訟涉及領(lǐng)域敏感復(fù)雜，需大量調(diào)查取證，對(duì)證據(jù)證明力的要求也相對(duì)較高。但相對(duì)而言，基層檢察機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)能力有所欠缺，關(guān)鍵性證據(jù)一般又由被監(jiān)督行政機(jī)關(guān)掌握，被監(jiān)督行政機(jī)關(guān)出于對(duì)抗思想常不配合調(diào)查核實(shí)工作、隱匿關(guān)鍵證據(jù)。如案例二中，長(zhǎng)樂(lè)區(qū)人民檢察院在對(duì)原長(zhǎng)樂(lè)區(qū)國(guó)土局進(jìn)行調(diào)查取證過(guò)程中，該局工作人員就多次以原承辦人公差不在崗等理由予以搪塞。同時(shí)，現(xiàn)有的調(diào)查核實(shí)規(guī)定缺乏程序性保障措施，難以有效破解被監(jiān)督行政機(jī)關(guān)、協(xié)查單位和個(gè)人不予配合難題，使調(diào)查取證工作舉步維艱。

（三）行政機(jī)關(guān)未能有效整改但又不宜起訴，案件擱淺

[案例三]福清市人民檢察院在履職中發(fā)現(xiàn)，福清市海洋與漁業(yè)局對(duì)福清市東翰鎮(zhèn)南潯村委會(huì)宮前圍海養(yǎng)殖工程非法占用海域近四百畝的情況作出行政處罰，卻在南潯村委會(huì)僅繳納罰款，尚未退還非法占用的海域、恢復(fù)海域原狀的情況下作結(jié)案處理。福清市人民檢察院遂制發(fā)檢察建議，督促福清市海洋與漁業(yè)局對(duì)南潯村委會(huì)違法侵占海域行為履行強(qiáng)制執(zhí)行職責(zé)。

一些公益受損問(wèn)題的形成和發(fā)展系長(zhǎng)期遺留問(wèn)題，若以“一刀切”方式硬性要求整改，實(shí)施阻力較大，可能引發(fā)上訪等群體性事件，影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展甚至社會(huì)穩(wěn)定;也可能導(dǎo)致雖行政機(jī)關(guān)未按照檢察建議書要求有效整改，但因不宜起訴導(dǎo)致案件擱淺、社會(huì)公益仍處受侵害狀態(tài)。如案例三中，福清市海洋與漁業(yè)局也提出履職困惑：一方面，圍填海多數(shù)系村民集體行為，強(qiáng)行拆除可能引發(fā)涉眾、維穩(wěn)問(wèn)題，但不處理又助長(zhǎng)了違法違規(guī)破壞海域歪風(fēng);另一方面，退圍還海、退養(yǎng)還灘有可能造成二次污染，因此考慮是否需要采取替代修復(fù)方式保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境。因此，雖該局未能有效履職，但采取何種措施才能在追求法律效果的同時(shí)又兼顧社會(huì)效果，確實(shí)需要考量。

（四）法院判決執(zhí)行難

判決執(zhí)行難，是長(zhǎng)期困擾法院審判工作的難點(diǎn)，行政公益訴訟判決也不例外。試點(diǎn)期間，根據(jù)中央深改組督導(dǎo)意見(jiàn)和全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于高檢院試點(diǎn)工作情況中期報(bào)告的審議意見(jiàn)“為實(shí)現(xiàn)試點(diǎn)的目的，必須有一定數(shù)量的‘樣本作支撐”要求，福州下轄的12個(gè)基層院均消除了起訴案件空白，共提起行政公益訴訟20件。但上述案件的訴訟請(qǐng)求雖得到法院判決支持，目前卻只有9件全部整改到位，其余11起案件因面臨判決執(zhí)行難問(wèn)題，相關(guān)公共利益仍處于受損狀態(tài)。而這些執(zhí)行完畢的行政公益訴訟判決，基礎(chǔ)法律事實(shí)也多與拖欠國(guó)有土地使用權(quán)出讓金、騙取涉農(nóng)涉林項(xiàng)目資金補(bǔ)貼等相關(guān)，恢復(fù)受損公益障礙少、難度小，只需相關(guān)企業(yè)補(bǔ)繳費(fèi)用、退還資金等即可解決。

但若深究行政公益訴訟判決執(zhí)行難原因，需先回溯到行政機(jī)關(guān)不依法履職原因上。除行政機(jī)關(guān)懶政、主觀上不愿履職等履職態(tài)度不端外，其行政權(quán)的行使常受到客觀因素制約，如行政機(jī)關(guān)組織力量、財(cái)政資源相對(duì)不足，常需基層政府幫助協(xié)調(diào)才能有效處理，實(shí)踐中行政機(jī)關(guān)也常以已請(qǐng)示報(bào)告或正在溝通協(xié)調(diào)等內(nèi)部行為，以及經(jīng)費(fèi)困難、人手不足等作為辯解理由。若在未區(qū)分、判斷行政機(jī)關(guān)履職不到位原因情況下一律提起行政公益訴訟，在某種意義上就是將一個(gè)“強(qiáng)勢(shì)機(jī)關(guān)（行政機(jī)關(guān)）”解決不了的糾紛交給作為“弱勢(shì)機(jī)關(guān)”的法院，不僅周期延長(zhǎng)、成本增加，而且其時(shí)效性也很難讓人產(chǎn)生樂(lè)觀期待。[2]

二、合作共贏型行政公益訴訟之初探

面對(duì)缺乏合作的行政公益訴訟在實(shí)踐中出現(xiàn)的相關(guān)問(wèn)題和黨中央對(duì)檢察公益訴訟工作的新期盼，最高檢張軍檢察長(zhǎng)提出要樹(shù)立雙贏多贏共贏的監(jiān)督理念，建立監(jiān)督者與被監(jiān)督者的良性、積極關(guān)系。通過(guò)審慎行使監(jiān)督權(quán)、與行政機(jī)關(guān)良好合作，減少被監(jiān)督行政機(jī)關(guān)抵觸心理、爭(zhēng)取社會(huì)層面的理解支持。各地檢察機(jī)關(guān)也隨即嘗試對(duì)一種新的以開(kāi)放、合作為核心的行政公益訴訟新模式進(jìn)行探索。

（一）合作共贏型行政公益訴訟構(gòu)建的基礎(chǔ)

1.行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)憲法地位明確。在我國(guó)國(guó)家治理體系中，行政機(jī)關(guān)行使國(guó)家行政職權(quán)，檢察機(jī)關(guān)實(shí)施法律監(jiān)督。雖二者職能獨(dú)立且各有不同，但根據(jù)憲法規(guī)定，行政機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)同出一源，是一種平行的規(guī)范關(guān)系。[3]在此前提下，行政機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)本著相互尊重、合作共贏的精神聚焦合作，更有利于推動(dòng)公益保護(hù)取得新進(jìn)展。

2.行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)有維護(hù)公益的共同目標(biāo)。在傳統(tǒng)行政法理論中，行政機(jī)關(guān)被視為公共利益主要代表，其基本任務(wù)就是保護(hù)公共利益，實(shí)現(xiàn)公共政策。[4]而檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展行政公益訴訟工作，旨在維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益。二者雖分工不同，但工作目標(biāo)、追求效果完全一致，并非“零和博弈”。[5]這為雙方合作打下基礎(chǔ)。

3.合作共贏型行政公益訴訟以雙贏多贏共贏理念為核心。辦理行政公益訟訴案件應(yīng)以人民為中心，在辦案中監(jiān)督，在監(jiān)督中辦案，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督與辦案相統(tǒng)一。如前文所述，部分情況下，是各種客觀存在的阻力和干預(yù)對(duì)行政機(jī)關(guān)的積極作為造成困難。故行政機(jī)關(guān)可以行政公益訴訟工作開(kāi)展為契機(jī)，向行政相對(duì)方施壓或排除履職干擾，提升履職剛性。

（二）合作共贏型行政公益訴訟的探索

[案例四]2017年福州市長(zhǎng)樂(lè)區(qū)人民檢察院在履職中發(fā)現(xiàn)，該區(qū)古槐鎮(zhèn)感恩村崔塘溪旁的一座垃圾山已堆放七八年之久，嚴(yán)重污染周邊水源環(huán)境，但經(jīng)檢察機(jī)關(guān)二次制發(fā)訴前檢察建議，古槐鎮(zhèn)政府仍未整改到位。經(jīng)溝通了解，由于垃圾的填埋、轉(zhuǎn)運(yùn)等涉及多部門，古槐鎮(zhèn)政府難以有效履職。長(zhǎng)樂(lè)區(qū)人民檢察院遂探索召開(kāi)公益訴訟訴前“圓桌會(huì)議”，邀請(qǐng)長(zhǎng)樂(lè)區(qū)黨政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人、人大代表、群眾代表等參加，共同探討整改舉措。最終通過(guò)多方協(xié)作，在17天內(nèi)清除生活垃圾4500噸。

“圓桌會(huì)議”起源于英國(guó)，因含參會(huì)者一律平等、友好協(xié)商意蘊(yùn)，成為平等交流、積極開(kāi)放的代名詞。由于在行政公益訴訟實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)抵觸情緒大、行政職權(quán)交叉重疊難以確認(rèn)責(zé)任主體、判決執(zhí)行難等問(wèn)題持續(xù)存在，檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)督與合作并存的行政公益訴訟新模式展開(kāi)探索，以“圓桌會(huì)議”推動(dòng)公益受損問(wèn)題在訴前高效解決。如案例四中，長(zhǎng)樂(lè)區(qū)人民檢察院借“圓桌會(huì)議”取得了相較起訴更高的司法效益。福州市人民檢察院、福建省人民檢察院也相繼通過(guò)出臺(tái)實(shí)施意見(jiàn)推廣該項(xiàng)機(jī)制。截至2019年10月，福州地區(qū)檢察機(jī)關(guān)以訴前圓桌會(huì)議方式辦理訴前程序案件21件，推動(dòng)清理垃圾7500多噸、林地補(bǔ)植復(fù)綠1617畝等。

可以看到，訴前圓桌會(huì)議通過(guò)爭(zhēng)取黨委政府支持、匯聚社會(huì)各界關(guān)注、調(diào)動(dòng)相關(guān)職能部門共同參與公益保護(hù)積極性，解決了起訴無(wú)法解決的公益保護(hù)難題，也為協(xié)同司法這一現(xiàn)代化司法理念的貫徹、合作共贏型行政公益訴訟模式的鋪開(kāi)提供思路。

（三）合作共贏型行政公益訴訟的特點(diǎn)

1.以問(wèn)題解決為導(dǎo)向。因“多頭監(jiān)管”等問(wèn)題尚未解決，被訴行政機(jī)關(guān)執(zhí)行生效的行政公益訴訟判決與落實(shí)訴前檢察建議一樣，都繞不過(guò)“有心整改但力不足”難題，此過(guò)程中公共利益持續(xù)受損。與試點(diǎn)之初檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟力爭(zhēng)得到法院判決支持以辨是非相比，合作共贏型行政公益訴訟更注重公益受損問(wèn)題的及時(shí)解決，其借鑒“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，運(yùn)用群眾工作方法和多元化糾紛解決機(jī)制，將訴訟結(jié)果導(dǎo)向轉(zhuǎn)為問(wèn)題解決導(dǎo)向，充分利用行政機(jī)關(guān)、人大、社會(huì)專家、群眾代表等一切有利社會(huì)資源，著力將問(wèn)題解決在訴前。

2.以良性互動(dòng)為基礎(chǔ)。檢察機(jī)關(guān)行使法律監(jiān)督職能，目的應(yīng)是促進(jìn)被監(jiān)督者自我糾錯(cuò)，而良性、互動(dòng)、積極則是關(guān)鍵。與缺乏合作背景下檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)激烈博弈相比，在合作模式的行政公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)“友好互動(dòng)”，檢察機(jī)關(guān)通過(guò)了解行政機(jī)關(guān)在整改過(guò)程中存在的問(wèn)題，幫助協(xié)調(diào)相關(guān)部門和組織參與整改對(duì)策的探討、整改方案的完善，并督促加快實(shí)施，化解因整改涉及多部門等客觀原因?qū)е抡墓ぷ鳠o(wú)法有效推進(jìn)問(wèn)題。

三、合作共贏型行政公益訴訟之展開(kāi)

行政公益訴訟工作需要軟法規(guī)范發(fā)揮凝聚共識(shí)、程序緩沖、情感疏通、效力彈性等作用，也需要硬法規(guī)范作為強(qiáng)制后盾、框架支撐、底線警示。[6]但在探討合作共贏型行政公益訴訟的進(jìn)一步構(gòu)建問(wèn)題之前，我們須認(rèn)識(shí)到其并非是行政公益訴訟的一種分類，而是以檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)對(duì)法治的認(rèn)同、對(duì)權(quán)力監(jiān)督制約理論的認(rèn)同、對(duì)公益保護(hù)目標(biāo)的認(rèn)同為本質(zhì)內(nèi)核的一種理念，其與對(duì)抗型行政公益訴訟的本質(zhì)區(qū)別也就在于此。因此，應(yīng)將合作共贏理念貫穿行政公益訴訟工作始終，通過(guò)建立充分溝通、開(kāi)放合作的訴前程序，探索適度對(duì)抗、和諧高效的訴訟程序，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)對(duì)檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展公益訴訟由最初的消極抗拒到積極配合、由被動(dòng)應(yīng)付到主動(dòng)爭(zhēng)取的“兩個(gè)轉(zhuǎn)變”，促進(jìn)該項(xiàng)工作健康發(fā)展。[7]

（一）建立充分溝通、開(kāi)放合作的訴前程序

因行政權(quán)的行使兼具靈活主動(dòng)、便捷高效特性，故由作為公權(quán)力代表的行政機(jī)關(guān)，以其在人財(cái)物和技術(shù)等方面的優(yōu)勢(shì)，來(lái)維護(hù)公共利益或救濟(jì)、挽回受到侵害的公共利益，更有助于公益保護(hù)。誠(chéng)如應(yīng)松年教授所說(shuō)的“訴前程序的設(shè)置，在節(jié)約司法資源、尊重行政自制、促進(jìn)社會(huì)和諧方面確有不可替代之功效”[8]。因此，應(yīng)“轉(zhuǎn)變并且樹(shù)立起通過(guò)訴前程序?qū)崿F(xiàn)維護(hù)公益目的是司法最佳狀態(tài)的理念”[9]，建立充分溝通、開(kāi)放合作的訴前程序，推動(dòng)問(wèn)題妥善解決在訴前。

1.對(duì)行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)給予必要尊重。自由裁量權(quán)是法律賦予行政機(jī)關(guān)自行選擇、決定其作出行政行為的具體條件、標(biāo)準(zhǔn)、幅度、方式等的權(quán)力。檢察機(jī)關(guān)要充分尊重行政自由裁量權(quán)，若行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)的行使合法適度，檢察機(jī)關(guān)不應(yīng)介入、破壞行政權(quán)正常運(yùn)行。

2.設(shè)置訴前檢察建議配套程序。完善訴前檢察建議工作機(jī)制，是行政公益訴訟改革的著手點(diǎn)。[10]可通過(guò)設(shè)置相關(guān)配套程序得以實(shí)現(xiàn)。一是公益受損告知程序。目前福州部分地區(qū)檢察機(jī)關(guān)已嘗試制發(fā)行政公益訴訟告知函，即當(dāng)公益受損或有受損風(fēng)險(xiǎn)，但又無(wú)證據(jù)證明行政機(jī)關(guān)怠于履行職責(zé)的，通過(guò)發(fā)送告知函及時(shí)提醒行政機(jī)關(guān)，再根據(jù)恢復(fù)情況決定是否發(fā)送檢察建議，充分尊重行政機(jī)關(guān)自主權(quán)。二是檢察建議抄送程序。檢察建議在向行政機(jī)關(guān)發(fā)送的同時(shí)，抄送當(dāng)?shù)攸h委、人大、政府以及被監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的上級(jí)主管部門等，提高約束力，增強(qiáng)監(jiān)督剛性。三是約談程序。若行政機(jī)關(guān)在檢察建議回復(fù)期滿后未回復(fù)或態(tài)度敷衍，且未有效履職的，檢察機(jī)關(guān)可約談其負(fù)責(zé)人。應(yīng)先由檢察機(jī)關(guān)對(duì)檢察建議內(nèi)容進(jìn)行詳細(xì)解釋，使行政機(jī)關(guān)更清晰地了解其履職過(guò)程中的違法行為，并通過(guò)面對(duì)面溝通交流，了解其未依法有效履職原因以及是否存在履職困難等;若不存在履職困難但仍未落實(shí)檢察建議的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)提起行政公益訴訟。四是檢察建議落實(shí)評(píng)估程序?？山⒌谌絽⑴c評(píng)估機(jī)制，由人大、行業(yè)專家、群眾代表等除檢察機(jī)關(guān)、被監(jiān)督行政機(jī)關(guān)之外的組織、機(jī)構(gòu)、人員參與對(duì)檢察建議落實(shí)情況的評(píng)估評(píng)價(jià)，通過(guò)實(shí)地查看、問(wèn)卷調(diào)查等方式全面考核，并將結(jié)果及時(shí)反饋被監(jiān)督行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)，持續(xù)跟蹤落實(shí)。

3.推廣運(yùn)用訴前圓桌會(huì)議機(jī)制。訴前圓桌會(huì)議通過(guò)匯聚社會(huì)各界的關(guān)注和參與，形成公益保護(hù)合力、提升公益保護(hù)質(zhì)效。故應(yīng)對(duì)訴前圓桌會(huì)議機(jī)制進(jìn)行完善后予以推廣。一是會(huì)議組織條件。在檢察機(jī)關(guān)約談或發(fā)出檢察建議之后，行政機(jī)關(guān)有整改意愿并有明確整改方案，但存在履職困難的，由行政機(jī)關(guān)通過(guò)書面形式向檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)召開(kāi)訴前圓桌會(huì)議，再由檢察機(jī)關(guān)報(bào)請(qǐng)上一級(jí)檢察機(jī)關(guān)同意。二是參會(huì)人員。除承辦檢察機(jī)關(guān)、被監(jiān)督行政機(jī)關(guān)外，還可邀請(qǐng)被監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的上級(jí)主管部門、相關(guān)職能部門、人大有關(guān)委辦等參會(huì)，推動(dòng)被監(jiān)督行政機(jī)關(guān)履職糾錯(cuò);還可邀請(qǐng)專家、技術(shù)人員等對(duì)整改方案進(jìn)行指導(dǎo);另可邀請(qǐng)人大代表、群眾代表等參會(huì)，豐富社會(huì)監(jiān)督力量。三是會(huì)議流程。被監(jiān)督行政機(jī)關(guān)應(yīng)在提交書面申請(qǐng)的同時(shí)提交初步整改方案，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)在會(huì)議召開(kāi)3日前將初步整改方案發(fā)送參會(huì)各方。會(huì)上，首先，應(yīng)由檢察機(jī)關(guān)詳細(xì)說(shuō)明被監(jiān)督行政機(jī)關(guān)不依法履職事實(shí)、發(fā)送檢察建議原因、行政機(jī)關(guān)履職難點(diǎn)等;其次，應(yīng)由被監(jiān)督行政機(jī)關(guān)介紹初步整改方案，并由參會(huì)各方提出意見(jiàn)、交流探討，再根據(jù)討論結(jié)果當(dāng)場(chǎng)形成正式整改方案;再次，應(yīng)由負(fù)有相關(guān)協(xié)作義務(wù)的行政機(jī)關(guān)就如何配合、協(xié)作進(jìn)行表態(tài)發(fā)言，由被監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的上級(jí)主管部門、人大有關(guān)委辦等發(fā)表監(jiān)督意見(jiàn);最后，由參會(huì)各方在正式整改方案、會(huì)議記錄上簽字確認(rèn)。四是履職驗(yàn)收。圓桌會(huì)議后，相關(guān)行政機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)會(huì)議形成的正式整改方案，在規(guī)定期限內(nèi)完成整改，并在整改完畢后3日內(nèi)向檢察機(jī)關(guān)提交書面驗(yàn)收申請(qǐng)報(bào)告。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)召集參會(huì)各單位、代表共同驗(yàn)收，確保整改實(shí)效。通過(guò)以“圓桌”代替“訟爭(zhēng)”，在減少被監(jiān)督行政機(jī)關(guān)對(duì)立情緒同時(shí)，激發(fā)其履職積極性、提升履職質(zhì)效，真正實(shí)現(xiàn)雙贏多贏共贏。

（二）探索適度對(duì)抗、和諧高效的訴訟程序

對(duì)抗與合作，代表著兩種相異的價(jià)值取向，但強(qiáng)調(diào)合作并不意味著放棄對(duì)抗。當(dāng)檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)在訴前程序中合作失敗，檢察機(jī)關(guān)依然要通過(guò)提起訴訟這一后置手段彰顯公益保護(hù)決心、實(shí)現(xiàn)公益保護(hù)目的。但若檢察機(jī)關(guān)在起訴的同時(shí)能合理行使撤訴權(quán)等，則依然可保證訴訟程序的和諧高效。

根據(jù)“兩高”《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第24條規(guī)定，在行政公益訴訟案件審理過(guò)程中，被告糾正違法行為或者依法履行職責(zé)而使檢察機(jī)關(guān)訴訟請(qǐng)求全部實(shí)現(xiàn)，人民檢察院撤回起訴的，人民法院應(yīng)當(dāng)裁定準(zhǔn)許;人民檢察院變更訴訟請(qǐng)求，請(qǐng)求確認(rèn)原行政行為違法的，人民法院應(yīng)當(dāng)判決確認(rèn)違法。筆者認(rèn)為，在行政機(jī)關(guān)已履職完畢情況下，檢察機(jī)關(guān)撤回起訴不但能節(jié)約司法資源，還能緩解與行政機(jī)關(guān)之間的緊張關(guān)系。但由于檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟是代表國(guó)家和公眾的意志，故應(yīng)對(duì)撤訴權(quán)的行使進(jìn)行限制。一方面，應(yīng)以公益受損問(wèn)題在訴訟程序中未加重為前提。訴訟程序中，在行政機(jī)關(guān)采取有效履職措施之前，若公益受損范圍不斷擴(kuò)大，行政機(jī)關(guān)應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)后果。即使之后行政機(jī)關(guān)對(duì)受損公益進(jìn)行挽回，但應(yīng)規(guī)定此種情況下檢察機(jī)關(guān)只可將訴訟請(qǐng)求變更為判決確認(rèn)行政機(jī)關(guān)的行為違法，而不能撤回起訴。另一方面，法院應(yīng)在仔細(xì)審查后再作出是否同意撤訴決定。經(jīng)過(guò)法庭辯論，法院可對(duì)公益受損事實(shí)、行政機(jī)關(guān)履職情況、案件法律適用問(wèn)題等形成更清晰的認(rèn)識(shí)。因此，法院在法庭辯論程序結(jié)束并確定撤訴不會(huì)導(dǎo)致公益受損擴(kuò)大之后，方可同意檢察機(jī)關(guān)的撤訴請(qǐng)求。

注釋：

[1]參見(jiàn)王創(chuàng)偉：《行政機(jī)關(guān)職權(quán)沖突的立法原因及解決機(jī)制》，《法制與經(jīng)濟(jì)》2012年第2期（中旬）。

[2]參見(jiàn)韓波：《公益訴訟制度的力量組合》，《當(dāng)代法學(xué)》2013年第1期。

[3]參見(jiàn)王學(xué)成、曾翀：《我國(guó)檢察權(quán)制約行政權(quán)的制度構(gòu)建》，《行政法學(xué)研究》2007年第4期。

[4]參見(jiàn)王明遠(yuǎn)：《論我國(guó)環(huán)境公益訴訟的發(fā)展方向：基于行政權(quán)與司法權(quán)關(guān)系理論的分析》，《中國(guó)法學(xué)》2016年第1期。

[5]參見(jiàn)張軍：《最高人民檢察院關(guān)于開(kāi)展公益訴訟檢察工作情況的報(bào)告——2019年10月23日在第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十四次會(huì)議上》，中國(guó)人大網(wǎng)http：//www.npc.gov.cn/npc/c30834/201910/936842f8649a4f088a1bf6709479580e.shtml，最后訪問(wèn)日期：2019年12月2日。

[6]參見(jiàn)高家偉：《檢察行政公益訴訟的理論基礎(chǔ)》，《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2017年第2期。

[7]參見(jiàn)劉嫚：《最高檢公益訴訟廳廳長(zhǎng)胡衛(wèi)列接受南都專訪：將加強(qiáng)個(gè)人信息保護(hù)、互聯(lián)網(wǎng)侵害公益辦案探索》，《南方都市報(bào)》2019年3月13日。

[8]應(yīng)松年：《行政公益訴訟試點(diǎn)亟待解決的幾個(gè)問(wèn)題》，《人民論壇》2015年第24期。

[9]劉嫚：《最高檢檢察長(zhǎng)張軍：公益訴訟需“調(diào)結(jié)構(gòu)”重點(diǎn)監(jiān)督政府部門行政執(zhí)法不到位致公共利益受損問(wèn)題》，《南方都市報(bào)》2019年1月17日。

[10]參見(jiàn)《關(guān)于<中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定>的說(shuō)明》，新華網(wǎng)http：//www.xinhuanet.com//politics/2014-10/28/c_1113015372_3.htm，最后訪問(wèn)日期：2019年12月2日。