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    檔案行政指導(dǎo)研究綜述

    2014-01-14 12:20:20吳雁平
    檔案管理 2014年1期
    關(guān)鍵詞:檔案綜述

    吳雁平

    摘 要:檔案行政指導(dǎo)作為主要的檔案行政行為之一,它較之檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)是一個(gè)新課題、新方法,相關(guān)研究剛剛起步。對(duì)檔案行政指導(dǎo)的概念、主體、分類、依據(jù)、特征、作用、意義、范圍、面臨的問(wèn)題及對(duì)策等研究成果進(jìn)行梳理,不僅有利于今后的研究,也有助于實(shí)踐。

    關(guān)鍵詞:檔案行政指導(dǎo);檔案;行政指導(dǎo);綜述

    1 檔案行政指導(dǎo)研究概況

    為了方便對(duì)檔案行政指導(dǎo)研究情況的論述與探討,本文將學(xué)術(shù)期刊、博碩士論文中有關(guān)文獻(xiàn)視為理論界的研究成果,將檔案行政管理機(jī)關(guān)制定的有關(guān)規(guī)范性文件視為實(shí)踐界的研究成果。

    最早在文獻(xiàn)中提及“行政指導(dǎo)”一詞的是黃志剛1992年在《浙江檔案》上發(fā)表的《檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)書的建立》一文當(dāng)中。此后的22年間在知網(wǎng)文獻(xiàn)數(shù)據(jù)庫(kù)中,以“檔案行政指導(dǎo)”為檢索詞,“全文”為檢索項(xiàng),可檢索到的文獻(xiàn)有66篇,其中期刊文獻(xiàn)58篇,碩士論文8篇。以“檔案行政指導(dǎo)”為檢索詞,“篇名”為檢索項(xiàng),可檢索到的文獻(xiàn)有14篇期刊文獻(xiàn)。僅僅從數(shù)量上看,提及“檔案行政指導(dǎo)”的多,專門論之的少。

    在“全文”項(xiàng)檢索到的66篇文獻(xiàn)中署名文獻(xiàn)60篇,涉及作者60人,其中發(fā)表文獻(xiàn)2篇以上的有張卓(4篇)、簡(jiǎn)瑩瑩(2篇)、姚笑云(2篇)、李建芳(2篇)、劉東斌(2篇)、楊立人(2篇)6人。以1/10的人數(shù),發(fā)表近27%的文獻(xiàn)數(shù)(14篇)成為核心作者群。

    2 檔案行政指導(dǎo)研究的主要內(nèi)容與成果

    2.1 檔案行政指導(dǎo)的概念。從理論界來(lái)看,代表性的定義有以下幾種:

    謝凌奕:“所謂‘檔案行政指導(dǎo),是指國(guó)家檔案行政機(jī)關(guān)在其所管轄的范圍內(nèi),對(duì)特定的人、企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體、組織機(jī)構(gòu)等運(yùn)用非強(qiáng)制性的手段,獲得相對(duì)人的同意或協(xié)助,指導(dǎo)相對(duì)人采取或不采取某種行為,以實(shí)現(xiàn)檔案工作目的的行為?!盵1]

    路君蘭:“檔案行政指導(dǎo)是指國(guó)家檔案行政管理部門依據(jù)黨的路線、方針、政策和檔案法律法規(guī),對(duì)所轄范圍內(nèi)的檔案事務(wù),通過(guò)采取示范、引導(dǎo)、敦促、建議等非強(qiáng)制手段,在行政相對(duì)人的同意或協(xié)助下,指導(dǎo)相對(duì)人為或不為一定行為,從而實(shí)現(xiàn)一定檔案行政目的的檔案行政行為。”[2]

    張卓:“檔案行政指導(dǎo)是檔案行政管理部門在其職責(zé)范圍內(nèi),為引導(dǎo)行政管理相對(duì)人作出或不作出某種行為,根據(jù)法律精神、原則,開(kāi)展的勸告、建議、說(shuō)明、提醒、警示等行政行為。”[3]

    陳婷婷:“檔案行政指導(dǎo)是一種不以行政強(qiáng)制為特征的新型行政手段或方式。它是檔案行政主體為實(shí)現(xiàn)檔案行政目的,通過(guò)倡導(dǎo)、引導(dǎo)、勸告和激勵(lì)等方式,指導(dǎo)檔案機(jī)構(gòu)和檔案工作者按照某種規(guī)范作為或者不作為的一種不具有強(qiáng)制拘束力的行政行為?!盵4]

    實(shí)踐界對(duì)檔案行政指導(dǎo)的定義:

    《昆山市檔案局行政指導(dǎo)工作實(shí)施意見(jiàn)》表述為:“檔案行政指導(dǎo)是指檔案行政執(zhí)法部門在其法定職權(quán)范圍內(nèi),根據(jù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理需要,采用具體的指導(dǎo)、示范、建議、勸告、警示、鼓勵(lì)、指示等非強(qiáng)制性方式,征得行政相對(duì)人的配合和同意,引導(dǎo)其作出或不作出某種行為,從而有效實(shí)現(xiàn)行政管理目的?!盵5]

    《昆明市呈貢縣檔案局行政指導(dǎo)工作手冊(cè)》表述為:“行政指導(dǎo)就是行政機(jī)關(guān)在其所管轄的事務(wù)范圍內(nèi),根據(jù)國(guó)家的政策規(guī)定或者法律原則,針對(duì)特定的公民、法人或其他組織,用非強(qiáng)制性的方法或手段,取得該行政相對(duì)方的同意或協(xié)助,有效地實(shí)現(xiàn)一定的行政目的的主動(dòng)的管理行為?!盵6]

    從上述定義中可以看到,無(wú)論是理論界,還是實(shí)踐界,對(duì)檔案行政指導(dǎo)已經(jīng)形成了一些共識(shí),但還存在著一些分歧。

    主要共識(shí)有:一是檔案行政指導(dǎo)是檔案行政機(jī)關(guān)的行政行為;二是檔案行政指導(dǎo)是檔案行政管理部門在其法定職責(zé)(轄區(qū))范圍內(nèi)的行政行為;三是檔案行政指導(dǎo)是檔案行政管理機(jī)關(guān)依據(jù)法律法規(guī)實(shí)施的行政行為;四是檔案行政指導(dǎo)是非強(qiáng)制性的行政行為;五是檔案行政指導(dǎo)是檔案行政管理機(jī)關(guān)的主動(dòng)行政行為;六是檔案行政指導(dǎo)采用指導(dǎo)、示范、建議、勸告、警示、鼓勵(lì)、指示等多種方式;七是檔案行政指導(dǎo)是需相對(duì)方的同意或協(xié)助的行政行為;八是檔案行政指導(dǎo)是為實(shí)現(xiàn)檔案行政管理目的的行政行為。

    主要分歧有:一是黨的路線、方針、政策是否可以成為檔案行政指導(dǎo)的依據(jù);二是檔案行政指導(dǎo)的對(duì)象是特定的人、企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體、組織機(jī)構(gòu),還是一切檔案行政管理相對(duì)人。

    2.2 檔案行政指導(dǎo)的主體。關(guān)于檔案行政指導(dǎo)主體,理論界的觀念有三種不同意見(jiàn)。金梅認(rèn)為:“行使檔案行政指導(dǎo)的主體是國(guó)家檔案行政管理機(jī)關(guān)?!盵7]姚笑云認(rèn)為:“檔案行政指導(dǎo)的主體是國(guó)家檔案行政管理部門以及縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府的檔案行政管理部門?!盵8]楊立人、簡(jiǎn)瑩瑩認(rèn)為:“行政指導(dǎo)主體的范圍與行政主體大致相當(dāng)。檔案行政指導(dǎo)仍屬于檔案行政工作,因而檔案行政指導(dǎo)的主體仍屬于檔案行政主體,各級(jí)檔案行政部門,以及經(jīng)授權(quán)的檔案館、室都可以成為檔案行政指導(dǎo)主體?!盵9]值得一提的是,這三種觀念提出的時(shí)間分別是2006年、2009年和2011年,簡(jiǎn)單地看,檔案界對(duì)檔案行政指導(dǎo)主體范圍的認(rèn)識(shí)有一個(gè)漸漸擴(kuò)大的趨向。

    2.3 行政指導(dǎo)的分類。檔案行政指導(dǎo)的分類是行政指導(dǎo)的重要內(nèi)容,然而檔案學(xué)界對(duì)此研究非常之少。目前僅有謝凌奕的《淺析檔案行政指導(dǎo)》一文。文中認(rèn)為:檔案行政指導(dǎo)可以劃分為兩種:助成性檔案行政指導(dǎo)和規(guī)制性檔案行政指導(dǎo)。前者主要是指檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo),以幫助、促進(jìn)相對(duì)人自身利益或檔案工作發(fā)展為目的。后者主要是指檔案執(zhí)法指導(dǎo),以維護(hù)、增進(jìn)公共利益,預(yù)防危害公共利益的現(xiàn)象發(fā)生為目的,對(duì)違反檔案法規(guī)的行為加以規(guī)范和制約的行政指導(dǎo)。[10]相比之下,實(shí)踐界對(duì)此的認(rèn)識(shí)略深一些?!独ッ魇谐守暱h檔案局行政指導(dǎo)工作手冊(cè)》中指出,檔案行政指導(dǎo)根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)可以劃分為不同的種類,并專門列出了若干種檔案行政指導(dǎo)的種類。如,以行政指導(dǎo)有無(wú)具體的法律依據(jù)為標(biāo)準(zhǔn),可分為有法律根據(jù)的行政指導(dǎo)和無(wú)法律根據(jù)的行政指導(dǎo);以行政指導(dǎo)的對(duì)象是否具體為標(biāo)準(zhǔn),可分為普遍的行政指導(dǎo)和個(gè)別的行政指導(dǎo);以行政指導(dǎo)的功能差異為標(biāo)準(zhǔn),可分為規(guī)制性行政指導(dǎo)、調(diào)整性行政指導(dǎo)和助成性行政指導(dǎo)。并對(duì)不同種類的檔案行政指導(dǎo)作出了說(shuō)明。[11]

    2.4 檔案行政指導(dǎo)的依據(jù)。關(guān)于檔案行政指導(dǎo)的依據(jù),現(xiàn)有文獻(xiàn)中沒(méi)有專論。目前可見(jiàn)的,一是在有關(guān)檔案行政指導(dǎo)定義中“檔案行政指導(dǎo)是指國(guó)家檔案行政管理部門依據(jù)黨的路線、方針、政策和檔案法律法規(guī)”的籠統(tǒng)表述;二是楊立人、簡(jiǎn)瑩瑩認(rèn)為:“檔案行政指導(dǎo)的依據(jù)可歸結(jié)為三方面:一是檔案組織法,二是檔案行為法,三是一般檔案規(guī)范。”[12]

    2.5 檔案行政指導(dǎo)的特征。對(duì)于檔案行政指導(dǎo)的特點(diǎn),理論界歸納為行政性和服務(wù)性并重、非強(qiáng)制性和多手段性[13]、行政指導(dǎo)與行政許可、行政處罰等強(qiáng)制手段并存、綜合性指導(dǎo)與專業(yè)性指導(dǎo)并存、宏觀指導(dǎo)與微觀指導(dǎo)并存。[14]

    2.6 檔案行政指導(dǎo)的作用、重要性、意義。謝凌奕認(rèn)為:積極推行與實(shí)施檔案行政指導(dǎo)是建立、發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)及現(xiàn)代行政法制成本效益原則的要求,也是檔案工作的性質(zhì)要求。

    黃志勇、張燕、金梅等認(rèn)為:檔案行政指導(dǎo)是對(duì)現(xiàn)行法律不完備的地方及時(shí)進(jìn)行補(bǔ)充;是調(diào)動(dòng)行政管理者的積極性和創(chuàng)造性,是及時(shí)、靈活、有效地協(xié)調(diào)與管理對(duì)象之間的關(guān)系,是利用非強(qiáng)制性、適應(yīng)性、能動(dòng)性、多樣性、服務(wù)性等特點(diǎn)推動(dòng)工作開(kāi)展。

    林琳認(rèn)為:檔案行政指導(dǎo)是檔案行政部門依法行政的必要補(bǔ)充;能有效地預(yù)防和抑制檔案違法活動(dòng);充分體現(xiàn)了檔案部門落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建以人為本的和諧社會(huì)的要求。

    實(shí)踐中,“北京市檔案局采用的是與北京市工商業(yè)聯(lián)合會(huì)聯(lián)合印發(fā)《北京市非公有制企業(yè)檔案管理指南》的方式,之所以采用‘指南這樣的詞匯,體現(xiàn)了自主建檔、堅(jiān)守商業(yè)秘密、無(wú)償指導(dǎo)、建檔標(biāo)準(zhǔn)不搞‘一刀切等原則,得到了非公有制企業(yè)的普遍認(rèn)同,并取得了很好的行政目的”。[15]

    2.7 檔案行政指導(dǎo)的范圍。關(guān)于對(duì)檔案行政指導(dǎo)范圍的界定,理論界基本上沒(méi)有涉及,目前僅有的只是對(duì)檔案行政指導(dǎo)在私人檔案管理中其范圍的劃定有所論及。即對(duì)私人檔案微觀管理的指導(dǎo)(包括對(duì)私人檔案的形成、整理、保管、流轉(zhuǎn)等各方面);對(duì)私人檔案申報(bào)登記的指導(dǎo);對(duì)檔案館接收寄存、捐贈(zèng)、出售私人檔案的指導(dǎo)。[16]

    2.8 檔案行政指導(dǎo)的制度。有關(guān)檔案行政指導(dǎo)制度,理論界同樣論及不多。主要觀點(diǎn)認(rèn)為檔案行政指導(dǎo)應(yīng)當(dāng)建立健全:檔案行政指導(dǎo)審查制度;檔案行政管理的信息發(fā)布、告示制度;[17]檔案行政管理部門建議、勸告、告誡制度;檔案部門的行政調(diào)解和協(xié)調(diào)制度;檔案部門的行政獎(jiǎng)勵(lì)制度;行業(yè)協(xié)會(huì)指導(dǎo)制度;檔案行政管理評(píng)議制度和調(diào)研制度;檔案行政責(zé)任制度和救濟(jì)制度。[18]

    2.9 檔案行政指導(dǎo)面臨的問(wèn)題。有關(guān)檔案行政指導(dǎo)面臨的問(wèn)題,理論界多有討論,歸納起來(lái)主要包括觀念認(rèn)識(shí)、實(shí)踐和制度規(guī)范三個(gè)方面。觀念認(rèn)識(shí)方面:檔案行政指導(dǎo)主體的不適應(yīng),缺乏創(chuàng)新意識(shí),指導(dǎo)的方式單一,方法落后;對(duì)行政指導(dǎo)應(yīng)用于檔案行政管理的認(rèn)識(shí)有待提高,如重執(zhí)法、輕指導(dǎo),檔案行政指導(dǎo)職能被弱化;行政指導(dǎo)的內(nèi)涵和外延以及與其他行政行為的區(qū)別也缺乏統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。一是行政指導(dǎo)異化,二是與業(yè)務(wù)指導(dǎo)混淆,三是行政指導(dǎo)不作為;檔案學(xué)術(shù)界對(duì)行政指導(dǎo)應(yīng)用于檔案行政管理領(lǐng)域的研究還沒(méi)有引起足夠的關(guān)注。

    實(shí)踐方面:檔案行政指導(dǎo)本身還有許多不成熟的因素,指導(dǎo)效能與行政權(quán)限存在矛盾;行政指導(dǎo)與行政強(qiáng)制的矛盾,混淆了行政指導(dǎo)與行政執(zhí)法的區(qū)別,把行政指導(dǎo)當(dāng)成強(qiáng)制性的行政執(zhí)法活動(dòng)來(lái)開(kāi)展,檔案行政指導(dǎo)的科學(xué)性有待提高;行政指導(dǎo)與能力建設(shè)存在矛盾,行政指導(dǎo)執(zhí)行人素質(zhì)參差不齊,導(dǎo)致相對(duì)人對(duì)指導(dǎo)缺乏信任,檔案行政指導(dǎo)人員自身的素質(zhì)有待提高;一些行政指導(dǎo)行為的透明度不足。

    制度規(guī)范方面:檔案行政指導(dǎo)的運(yùn)作機(jī)制不完善,缺少配套的行政行為;行政指導(dǎo)責(zé)任未制度化、具體化;行政指導(dǎo)行為的規(guī)范化、制度化程度不高;行政指導(dǎo)的隨意性太強(qiáng),缺乏必要的程序控制,對(duì)檔案行政指導(dǎo)的監(jiān)督約束機(jī)制亟待完善,表現(xiàn)在缺乏信息公布機(jī)制,行為不透明;缺乏調(diào)研論證,決策不科學(xué);沒(méi)有監(jiān)督機(jī)制,過(guò)程不民主,缺少公眾參與及表達(dá)意見(jiàn)的途徑,且責(zé)任不甚明確,救濟(jì)乏力等。

    2.10 檔案行政指導(dǎo)的風(fēng)險(xiǎn)。張卓認(rèn)為,檔案行政指導(dǎo)行為在實(shí)施過(guò)程中存在一定的風(fēng)險(xiǎn),這種風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)為:給行政指導(dǎo)相對(duì)人造成損失;引發(fā)行政指導(dǎo)相對(duì)人的不信任感;行政指導(dǎo)行為因違法被撤銷;引發(fā)行政爭(zhēng)議;不當(dāng)擠占行政資源,等等。究其原因有三:一是行政指導(dǎo)人員的素質(zhì)不高;二是行政指導(dǎo)人員的責(zé)任感不強(qiáng),行政指導(dǎo)缺乏統(tǒng)籌考慮,三是行政指導(dǎo)工作機(jī)制的欠缺。[19]

    2.11 檔案行政指導(dǎo)的對(duì)策思考。理論研究者關(guān)注最多的方面是如何開(kāi)展檔案行政指導(dǎo)工作,大家“仁者見(jiàn)仁,智者見(jiàn)智”,提出了不少對(duì)策,梳理后的結(jié)果:

    周長(zhǎng)岱認(rèn)為:“首先,必須轉(zhuǎn)變觀念。其次,要將檔案行政指導(dǎo)行為與檔案法律法規(guī)的強(qiáng)制行為相結(jié)合。最后,要不斷探索新的、有效的行政指導(dǎo)方式并及時(shí)予以總結(jié),然后以制度的形式使之規(guī)范化?!盵20]

    張燕認(rèn)為,在實(shí)施檔案行政指導(dǎo)時(shí)應(yīng)注意的問(wèn)題有:一是完善檔案行政指導(dǎo)相關(guān)制度;二是檔案行政指導(dǎo)要有針對(duì)性,注重指導(dǎo)實(shí)效;三是將行政指導(dǎo)與檔案執(zhí)法監(jiān)督結(jié)合起來(lái)運(yùn)用;四是注意行政成本效益原則。[21]

    金梅認(rèn)為,檔案行政指導(dǎo)的完善途徑有四:一是提高認(rèn)識(shí)水平,實(shí)現(xiàn)觀念更新;二是加強(qiáng)理論研究,進(jìn)行規(guī)律探索;三是加快立法步伐,完善法律規(guī)范;四是采取配套措施,注重制度創(chuàng)新。[22]

    姚笑云認(rèn)為,加強(qiáng)檔案行政指導(dǎo)規(guī)制的有效途徑:一是加強(qiáng)立法,明確法律責(zé)任;二是建立制度,規(guī)范行為程序;三是轉(zhuǎn)變認(rèn)識(shí),提高人員素質(zhì);四是采取措施,構(gòu)建行為模式。[23]

    林琳認(rèn)為,加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo),明確責(zé)任,為檔案行政指導(dǎo)提供組織保障;健全制度,完善機(jī)制,加強(qiáng)檔案行政指導(dǎo)工作體系建設(shè);明確程序,加強(qiáng)監(jiān)督,為檔案行政指導(dǎo)科學(xué)化、規(guī)范化提供保障;總結(jié)經(jīng)驗(yàn),積極創(chuàng)新,為檔案行政指導(dǎo)工作注入新的生機(jī)與活力;加強(qiáng)培訓(xùn),深入調(diào)研,為檔案行政指導(dǎo)提供智力支持。此五項(xiàng)是做好檔案行政指導(dǎo)工作的有效措施。[24]

    3 結(jié)語(yǔ)

    綜上所述,檔案行政指導(dǎo)作為主要的檔案行政行為之一,是檔案行政管理機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理的重要手段與方法。與我們所熟悉的檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)相比,還是一個(gè)新課題、新方法。不僅理論界的相關(guān)研究剛剛起步,規(guī)模不大,成果寥寥,實(shí)踐界的應(yīng)用也只限于個(gè)別地方的個(gè)別檔案行政管理機(jī)關(guān),非常有限。但畢竟相關(guān)研究與應(yīng)用已經(jīng)起步,不是從零開(kāi)始。本文對(duì)理論界與實(shí)踐界有關(guān)檔案行政指導(dǎo)概念、主體、分類、依據(jù)、特征、作用、意義、范圍、面臨的問(wèn)題及對(duì)策等研究成果進(jìn)行梳理,意在對(duì)檔案行政指導(dǎo)研究作一小結(jié),為日后理論研究與實(shí)踐應(yīng)用提供方便??梢灶A(yù)料,隨著社會(huì)法治化進(jìn)程的推進(jìn),依法治檔及檔案工作依法行政的進(jìn)展,檔案行政指導(dǎo)將會(huì)成為檔案理論界與實(shí)踐界又一個(gè)研究的重點(diǎn)與熱點(diǎn)。加強(qiáng)這方面的研究不僅有利于檔案法制建設(shè)、依法治檔的理論研究,也有助于推動(dòng)檔案行政管理實(shí)踐的法治化。

    ﹡本文為國(guó)家社科基金項(xiàng)目《依法治檔研究》(項(xiàng)目編號(hào):13BTQ068)階段成果。

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    (作者單位:開(kāi)封市檔案局 來(lái)稿日期:2013-10-18)

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