鐵嶺市城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀、問(wèn)題及對(duì)策

程曉明

（鐵嶺市財(cái)政科學(xué)研究所，遼寧 112000）

鐵嶺市城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀、問(wèn)題及對(duì)策

程曉明

（鐵嶺市財(cái)政科學(xué)研究所，遼寧 112000）

十八大提出“新型城鎮(zhèn)化”，是在城鎮(zhèn)化發(fā)展方向上釋放出了“轉(zhuǎn)型”的“新信號(hào)”。未來(lái)中國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，將遵從“公平共享”、“集約高效”、“可持續(xù)”三個(gè)原則，推動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展由速度擴(kuò)張向質(zhì)量提升“轉(zhuǎn)型”。鐵嶺作為傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大市，近年來(lái)以加快工業(yè)化進(jìn)程來(lái)帶動(dòng)城鎮(zhèn)化，使鐵嶺的城鎮(zhèn)化得到了快速發(fā)展，但總體上城鎮(zhèn)化率仍遠(yuǎn)低于全國(guó)、全省的平均水平，這是鐵嶺市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展諸多矛盾最突出的聚焦點(diǎn)。為此，本文分析了鐵嶺城鎮(zhèn)化進(jìn)程以及存在的問(wèn)題，提出加快鐵嶺城鎮(zhèn)化發(fā)展的對(duì)策建議。

新型城鎮(zhèn)化 工業(yè)化 可持續(xù)發(fā)展

作為發(fā)展中國(guó)家，我國(guó)正處于城鎮(zhèn)化高速發(fā)展時(shí)期。黨的十八大提出“新型城鎮(zhèn)化”要求，對(duì)于城鎮(zhèn)化發(fā)展相對(duì)滯后的鐵嶺，是擺在面前重要課題。鐵嶺是傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大市，其城鎮(zhèn)化率低于全國(guó)、全省的平均水平，雖然近年來(lái)城鎮(zhèn)化得到了快速發(fā)展，但與發(fā)達(dá)地區(qū)相比差距較大，已成為鐵嶺市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展諸多矛盾最突出的聚焦點(diǎn)。

一、鐵嶺市城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀

“十五”以來(lái)，鐵嶺市擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放，加大招商引資力度，積極引進(jìn)一批骨干項(xiàng)目，“投資主導(dǎo)——項(xiàng)目推動(dòng)”是這段時(shí)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要?jiǎng)恿?，為城?zhèn)化快速發(fā)展提供了強(qiáng)有力的支撐。為增強(qiáng)城鎮(zhèn)化發(fā)展動(dòng)力、拓展城市發(fā)展空間，鐵嶺市大力實(shí)施工業(yè)化和城鎮(zhèn)化“雙輪驅(qū)動(dòng)”戰(zhàn)略，以打造“中國(guó)北方魅力水城”、擴(kuò)大中心城區(qū)為重點(diǎn)，全面推進(jìn)5個(gè)副中心城市和18個(gè)中心鎮(zhèn)建設(shè)，加快了城鎮(zhèn)化建設(shè)和遼北城市群建設(shè)。當(dāng)前，鐵嶺市城市功能不斷完善，公共服務(wù)水平逐步提升，正處于城鎮(zhèn)化快速增長(zhǎng)的階段。

1.城鎮(zhèn)化水平快速提高。近兩年，鐵嶺市城鎮(zhèn)化率以每年增加兩個(gè)百分點(diǎn)的速度提高，增速位列全省第三，是建市以來(lái)鐵嶺市城鎮(zhèn)化發(fā)展最快的時(shí)期。2012年全市域內(nèi)常住總?cè)丝?67.9萬(wàn)人，其中鎮(zhèn)區(qū)常住總?cè)丝?24.1萬(wàn)人，城鎮(zhèn)化率達(dá)46.32%。

2.城鎮(zhèn)綜合承載能力顯著提升。建設(shè)昌圖濱湖新城、開(kāi)原濱水新城、西豐寇河新城、調(diào)兵山新城，城鎮(zhèn)空間拉大。中心鎮(zhèn)建設(shè)步伐加快，完成房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)面積15萬(wàn)平方米，相當(dāng)于過(guò)去10年總和，凡河鎮(zhèn)、慶云堡鎮(zhèn)、老城街道躋身全省百?gòu)?qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度不斷加大，包括銀州區(qū)、清河區(qū)、開(kāi)發(fā)區(qū)和凡河新區(qū)在內(nèi)的城市市政公用設(shè)施有效供給普遍增加，人均普及率不斷提高。城市用水普及率達(dá)到97.5%，綜合燃?xì)馄占奥蕿?7.4%；城市道路329公里，人均城市道路面積18.4平方米；城市污水處理率達(dá)到100%，垃圾無(wú)害化處理率100%；城市公共綠地面積442公頃，人均公共綠地面積達(dá)到9.8平方米，建成區(qū)綠化覆蓋率39.3%。社會(huì)保障覆蓋面不斷擴(kuò)大，水平逐步提高。就業(yè)、教育、衛(wèi)生、文化、體育、養(yǎng)老等公共服務(wù)設(shè)施不斷完善，公共服務(wù)能力顯著增強(qiáng)。

3.城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展。隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的加速推進(jìn)，鐵嶺市城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)為“二、三產(chǎn)業(yè)共同主導(dǎo)，以二產(chǎn)業(yè)為主”的發(fā)展格局，工業(yè)成為城市的支柱產(chǎn)業(yè)，服務(wù)業(yè)蓬勃發(fā)展。2012年，三次產(chǎn)業(yè)增加值比重為19.7∶51.9∶28.4。服務(wù)業(yè)呈現(xiàn)出前所未有的活力，成為推動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展的另一突出亮點(diǎn)。第二產(chǎn)業(yè)增加值同比增長(zhǎng)9.1%，拉動(dòng)GDP增長(zhǎng)4.8個(gè)百分點(diǎn)；第三產(chǎn)業(yè)增加值同比增長(zhǎng)11.5%，拉動(dòng)GDP增長(zhǎng)3.3個(gè)百分點(diǎn)。以沈鐵工業(yè)走廊建設(shè)為標(biāo)志的工業(yè)園區(qū)專業(yè)化、特色化、集群化已逐步形成，9大產(chǎn)業(yè)集群銷售收入全部超過(guò)100億元，其中7個(gè)進(jìn)入省重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)集群行列。4個(gè)服務(wù)業(yè)聚集區(qū)晉升為省級(jí)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)集聚區(qū)。房地產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，旅游產(chǎn)業(yè)、會(huì)展業(yè)亮點(diǎn)紛呈。

4.城鎮(zhèn)化推進(jìn)方式實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新。近年來(lái)，鐵嶺市政府高度重視土地流轉(zhuǎn)，大膽探索創(chuàng)新，引導(dǎo)、鼓勵(lì)、支持農(nóng)民依法、自愿、有償?shù)貙?duì)30年土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行規(guī)范有序流轉(zhuǎn)，促進(jìn)土地向集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社、種養(yǎng)大戶流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)了土地規(guī)模、集約經(jīng)營(yíng)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，轉(zhuǎn)變了農(nóng)民生產(chǎn)方式和生活方式，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村勞動(dòng)力就地就近轉(zhuǎn)移，使農(nóng)民身份向農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)工人轉(zhuǎn)變。昌圖縣八面城鎮(zhèn)與遼寧曙光建設(shè)集團(tuán)合作，在大和村組建成立曙光農(nóng)機(jī)專業(yè)合作社，全村2300多村民離土不離鄉(xiāng)，通過(guò)土地流轉(zhuǎn)，以“農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)+合作社+農(nóng)戶”的方式，成為遼寧曙光建設(shè)集團(tuán)的產(chǎn)業(yè)工人，開(kāi)創(chuàng)了農(nóng)村城鎮(zhèn)化的“八面城模式”。

5.城鎮(zhèn)管理方式不斷轉(zhuǎn)變。實(shí)施“一元化”戶口管理制度，在鐵嶺市居住一個(gè)月以上并辦理《居住證》的流動(dòng)人口享受與戶籍居民同等的基本公共服務(wù)。深入推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作，建立地價(jià)管理委員會(huì)，城市建設(shè)用地管理更加規(guī)范。城市建設(shè)融資體系不斷完善，財(cái)京公司上市獲證監(jiān)會(huì)批準(zhǔn)。創(chuàng)建國(guó)家環(huán)保模范城工作取得突破性進(jìn)展，進(jìn)入首批省級(jí)環(huán)保模范城市行列。理順城市管理體制，將多項(xiàng)城建、城管等職能移交給所屬區(qū)級(jí)政府。有序推進(jìn)以徹底解決城鄉(xiāng)環(huán)境臟亂差、建設(shè)“美麗鐵嶺”為目標(biāo)的城鄉(xiāng)環(huán)境綜合整治工作。社區(qū)“10分鐘服務(wù)圈”建設(shè)成效明顯。數(shù)字城市建設(shè)步入一卡互聯(lián)互通新階段。

6.開(kāi)展單戶城鎮(zhèn)化推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。2013年，以鐵嶺縣為試點(diǎn)，推行單戶城鎮(zhèn)化，即在充分尊重農(nóng)民意愿的前提下，鼓勵(lì)和引導(dǎo)有條件、有能力的農(nóng)民，用自己的平房和宅基地到城市來(lái)?yè)Q房。通過(guò)置換方式在城里安家后，進(jìn)城農(nóng)民不但在醫(yī)療、子女教育等方面享受和市民一樣的待遇，每個(gè)上樓的農(nóng)戶住房都增值了20萬(wàn)元以上，而且土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不變，可以通過(guò)土地流轉(zhuǎn)等方式繼續(xù)獲取收益。農(nóng)戶進(jìn)城后，政府還為農(nóng)戶提供免費(fèi)培訓(xùn)，保證每家至少有一人就業(yè)。單戶城鎮(zhèn)化的開(kāi)展，促進(jìn)了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了節(jié)約集約用地，推進(jìn)了鐵嶺城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，提升了城鎮(zhèn)化水平，創(chuàng)出了新型城鎮(zhèn)化工作新路。截至2013年底，鐵嶺市已有11043戶農(nóng)戶報(bào)名房屋置換，4438戶農(nóng)戶都簽訂了房屋置換協(xié)議，2889戶農(nóng)戶已經(jīng)到鐵嶺城區(qū)選房，即將成為新市民。通過(guò)集體土地房屋置換城區(qū)樓房，不僅實(shí)現(xiàn)了集體和國(guó)有土地房屋同權(quán)同價(jià)，還為全市騰出集體建設(shè)用地300多公頃，破解了城鄉(xiāng)一體化過(guò)程中的用地瓶頸。

二、城鎮(zhèn)化發(fā)展存在的問(wèn)題

盡管近年來(lái)鐵嶺市城鎮(zhèn)化建設(shè)有了長(zhǎng)足的發(fā)展，但總的來(lái)看，鐵嶺市城鎮(zhèn)化水平滯后工業(yè)化，低于全省、全國(guó)平均水平。城鎮(zhèn)化過(guò)程中還存在許多問(wèn)題。

1.城鎮(zhèn)化水平低，城鎮(zhèn)規(guī)模小，發(fā)展不平衡。城鎮(zhèn)化水平相對(duì)于全國(guó)、全省仍顯落后，城鎮(zhèn)化率位列全省第12名，低于全省19.33個(gè)百分點(diǎn)，低于全國(guó)6.25個(gè)百分點(diǎn)。城鎮(zhèn)規(guī)?？傮w偏小，全市57個(gè)建制鎮(zhèn)，人口1萬(wàn)以上的鎮(zhèn)只有11個(gè)，占19.3%。市內(nèi)區(qū)域分布比較，城鎮(zhèn)化水平發(fā)展不平衡，呈現(xiàn)南高北低的空間格局。城鎮(zhèn)化水平最高的是中心城區(qū)銀州區(qū)，城市化率達(dá)99.20%；煤炭資源型城市調(diào)兵山市達(dá)82.83%；工業(yè)發(fā)展較好的縣區(qū)開(kāi)發(fā)區(qū)、清河區(qū)、開(kāi)原市分別達(dá)68.69%、58.83%、47.10%；農(nóng)業(yè)大縣昌圖、西豐最低，分別為23.09%、26.77%；由于凡河新區(qū)人口算入鐵嶺縣內(nèi)，鐵嶺縣城鎮(zhèn)化率提高最快，兩年間提高21.08個(gè)百分點(diǎn)，達(dá)到39.19%。

2.城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化。由于城鄉(xiāng)隔離的政策、管理體制和長(zhǎng)期以來(lái)的重生產(chǎn)、輕生活的觀念，第三產(chǎn)業(yè)不發(fā)達(dá)，城鎮(zhèn)發(fā)育不良、功能不全，對(duì)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的吸納能力有限，導(dǎo)致城鎮(zhèn)化水平滯后于工業(yè)化發(fā)展。2012年，鐵嶺市的工業(yè)化率為47.27%，高于城鎮(zhèn)化率，城鎮(zhèn)化率與工業(yè)化率之比為0.98：1，低于國(guó)際公認(rèn)的1.4—1.5的合理區(qū)間。城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化加劇了城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的矛盾，抑制了消費(fèi)需求的增長(zhǎng)和升級(jí)，抑制了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整、升級(jí)，降低了農(nóng)村剩余勞動(dòng)力加快進(jìn)入城鎮(zhèn)就業(yè)的機(jī)會(huì)，使城鄉(xiāng)收入差距不斷擴(kuò)大。

3.城鎮(zhèn)發(fā)展方式總體粗放。在城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、規(guī)劃建設(shè)、生態(tài)環(huán)境、社會(huì)管理、社會(huì)發(fā)展等方面暴露出發(fā)展方式粗放的問(wèn)題：一是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)層次偏低，自主創(chuàng)新力不夠，消費(fèi)不足。二是資源缺乏、環(huán)境污染、城區(qū)人口密集交通擁擠等問(wèn)題突現(xiàn)。三是規(guī)劃滯后，重建設(shè)輕管理的現(xiàn)象嚴(yán)重。城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃中不少是粗線條的，既缺乏產(chǎn)城融合、配套推進(jìn)，又缺乏個(gè)性與特色，且建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低，重復(fù)建設(shè)多，城鎮(zhèn)管理遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上發(fā)展的要求，以至于大部分城鎮(zhèn)缺乏現(xiàn)代文明氣息，甚至存在“臟、亂、差”的現(xiàn)象。

4.資金、土地要素制約嚴(yán)重。城鎮(zhèn)化率每年提高一個(gè)百分點(diǎn)，大約會(huì)有5萬(wàn)農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)。這就意味著，城鎮(zhèn)除了要解決現(xiàn)有的失業(yè)人群就業(yè)之外，還要消化5萬(wàn)個(gè)新增就業(yè)者，同時(shí)提供道路、交通、城市管線、通訊設(shè)施、娛樂(lè)、教育、體育、衛(wèi)生、金融等相應(yīng)的配套設(shè)施，這無(wú)疑是一筆巨大的支出。城鎮(zhèn)，尤其小城鎮(zhèn)的建設(shè)資金大都以政府投資為主，而目前的財(cái)稅政策嚴(yán)重弱化了地方政府的投入能力。雖然財(cái)政投入逐年增加，又采取了多種形式吸納社會(huì)資金，但從總體上看，籌資渠道還不寬、辦法還不活，資金不足問(wèn)題已成為制約城市發(fā)展的“瓶頸”。城建資金欠、掛賬多。截至2011年底，老城區(qū)城建資金掛賬、欠賬已達(dá)30590萬(wàn)元，由于臨時(shí)性、突發(fā)性事情增多，需投入資金量加大，上級(jí)出臺(tái)的政策也需要執(zhí)行落實(shí)，在沒(méi)有穩(wěn)定的資金來(lái)源情況下，預(yù)計(jì)還會(huì)形成新的掛賬。2005年，鐵嶺市通過(guò)省財(cái)政廳融資平臺(tái)向國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行遼寧省分行申請(qǐng)棚戶區(qū)改造軟貸款66700萬(wàn)元，專項(xiàng)用于鐵嶺市棚戶區(qū)改造支出，2008年，由于國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行改制，要求鐵嶺市提前還貸，鐵嶺市通過(guò)國(guó)庫(kù)借款的方式償還了貸款本金，但這造成了國(guó)庫(kù)和棚戶區(qū)資金運(yùn)轉(zhuǎn)的困難，到目前為止，預(yù)計(jì)收支缺口為36777.3萬(wàn)元，給國(guó)庫(kù)資金調(diào)度造成了極大困難。同時(shí)，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的加速推進(jìn)，各項(xiàng)基本建設(shè)對(duì)用地需求急劇增加，用地空間的有限性與土地需求量突發(fā)加速擴(kuò)張之間的矛盾日益突出。

三、推進(jìn)鐵嶺市城市化進(jìn)程的建議

鐵嶺市是傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大市，農(nóng)業(yè)是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)，且身負(fù)百億斤糧食產(chǎn)能的重任，因此要探索不以犧牲農(nóng)業(yè)和糧食、生態(tài)和環(huán)境為代價(jià)的新型城鎮(zhèn)化、新型工業(yè)化、新型農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化“三化”協(xié)調(diào)科學(xué)發(fā)展的新路子。著力突破縣城、小城鎮(zhèn)和新型農(nóng)村社區(qū)，加快推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。

（一）統(tǒng)籌規(guī)劃，構(gòu)建科學(xué)合理的城鎮(zhèn)體系和空間布局

規(guī)劃是城鄉(xiāng)建設(shè)和發(fā)展的藍(lán)圖，是調(diào)控城鎮(zhèn)發(fā)展的重要手段，是依法管理和建設(shè)城鎮(zhèn)的重要依據(jù)。要遵循以人為本、科學(xué)規(guī)劃、合理布局、完善功能、產(chǎn)城互動(dòng)、宜居宜業(yè)和城鄉(xiāng)一體的原則，優(yōu)化調(diào)整行政區(qū)劃，完善以中心城市為核心，副中心城市為依托，重點(diǎn)中心鎮(zhèn)為骨干，小城鎮(zhèn)和新型農(nóng)村社區(qū)為基礎(chǔ)，布局合理、層級(jí)清晰、功能完善的城鎮(zhèn)體系，通過(guò)綜合交通網(wǎng)絡(luò)連接，實(shí)現(xiàn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)互動(dòng)發(fā)展。加快形成“三群一帶”城市發(fā)展新格局，即銀州區(qū)——凡河新區(qū)中部城市群、開(kāi)原——清河——老城“金三角”城市群、調(diào)兵山“一礦一城”的西部城市群，沈鐵工業(yè)走廊沿線新臺(tái)子新城、腰堡新城、昌圖濱湖新城和光輝新城等城鎮(zhèn)帶，最終實(shí)現(xiàn)新老城區(qū)一體化、開(kāi)清一體化、調(diào)兵山產(chǎn)城一體化。

（二）產(chǎn)城一體，增強(qiáng)城鎮(zhèn)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)支撐能力

產(chǎn)業(yè)發(fā)展是城鎮(zhèn)化的根本動(dòng)力。堅(jiān)持以產(chǎn)興城，以城促產(chǎn)，產(chǎn)城融合，協(xié)調(diào)推進(jìn)。一方面要降低市場(chǎng)準(zhǔn)入的門檻，鼓勵(lì)發(fā)展“鋪天蓋地”的富有增長(zhǎng)活力的中小企業(yè)，吸納更多農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)業(yè)人口就業(yè)；另一方面要繼續(xù)加大招商引資力度，引進(jìn)“頂天立地”的具有支柱作用的大企業(yè)，強(qiáng)力推動(dòng)鐵嶺市城鎮(zhèn)人口的集聚力度。

1.做大做強(qiáng)產(chǎn)業(yè)集群。積極推進(jìn)9個(gè)超百億的產(chǎn)業(yè)集群和臺(tái)灣工業(yè)園建設(shè)，培育和壯大生物化工、橡塑、閥門、農(nóng)產(chǎn)品深加工等傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)集群；另一方面要大力發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)，把新能源、新材料以及環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展作為未來(lái)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)力，拓寬未來(lái)的就業(yè)空間，進(jìn)而在資源環(huán)境“高成本”條件下實(shí)現(xiàn)新型工業(yè)化帶動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展。

2.推動(dòng)服務(wù)業(yè)大發(fā)展。服務(wù)業(yè)是城鎮(zhèn)化的活力動(dòng)因，是吸納人口的主戰(zhàn)場(chǎng)。重點(diǎn)建設(shè)東北物流城產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、銀州中央商貿(mào)商務(wù)集聚區(qū)、東北參茸中草藥材商貿(mào)流通集聚區(qū)和開(kāi)原專業(yè)市場(chǎng)集聚區(qū)4個(gè)省級(jí)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)集聚區(qū)。以旅游業(yè)和房地產(chǎn)為重點(diǎn)，加快發(fā)展現(xiàn)代商貿(mào)、社區(qū)及家庭養(yǎng)老等生活性服務(wù)業(yè)和服務(wù)于沈鐵工業(yè)走廊的現(xiàn)代物流、會(huì)展、金融等生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，倡導(dǎo)夏日夜經(jīng)濟(jì)，多渠道全方位吸納人口，帶動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展。

3.積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。城鎮(zhèn)化并不是簡(jiǎn)單的將農(nóng)民變成市民的過(guò)程，而是將城鄉(xiāng)資源進(jìn)行有效統(tǒng)籌，實(shí)現(xiàn)雙方互動(dòng)發(fā)展的一個(gè)過(guò)程，從而實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)資料利用率的最大化，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)的共同富裕。要堅(jiān)持“以工帶農(nóng)，以城促鄉(xiāng)”的帶動(dòng)戰(zhàn)略，深入實(shí)施三大主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)，加快四大農(nóng)業(yè)示范區(qū)建設(shè)，大力發(fā)展一縣一業(yè)、一鄉(xiāng)一品、一村一品，走農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展之路。通過(guò)成立農(nóng)民合作社，積極推行土地流轉(zhuǎn)，以“企業(yè)+合作社+農(nóng)戶”的基本模式，引導(dǎo)農(nóng)民發(fā)展規(guī)?；?、生態(tài)、有機(jī)、綠色的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)民的組織化程度，提升農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平，實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相輔相成。

（三）就地轉(zhuǎn)移，探索農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展的鐵嶺模式

加快發(fā)展小城鎮(zhèn)是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)差別的必由之路。要以農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)為牽引，以農(nóng)民合作社為平臺(tái)，積極推行土地流轉(zhuǎn)，以土地入股搞現(xiàn)代農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)。松綁一部分農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商，逐漸成為城鎮(zhèn)人口。留守的農(nóng)民可以到合作社就業(yè)，成為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)工人，使農(nóng)民離土不離鄉(xiāng)，逐步轉(zhuǎn)變農(nóng)民生產(chǎn)、生活方式，推動(dòng)農(nóng)民市民化。搶抓國(guó)開(kāi)行在遼寧省開(kāi)展試點(diǎn)的機(jī)遇，有選擇地開(kāi)發(fā)歷史悠久、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)好的中心鎮(zhèn)，重點(diǎn)推進(jìn)整村、整鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化。搞好對(duì)臺(tái)招商，爭(zhēng)取落實(shí)一批整村、整鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目。按照“規(guī)劃先行、建設(shè)集約、因地制宜、群眾自愿”的原則，堅(jiān)持以中心村為核心，以居住向社區(qū)集中、土地向規(guī)模經(jīng)營(yíng)集中為導(dǎo)向，積極推進(jìn)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。以城市化的理念改造農(nóng)村、以公共服務(wù)均等化覆蓋農(nóng)村、以現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系支撐農(nóng)村，使廣大農(nóng)民享受和城里人一樣的服務(wù)和待遇，讓農(nóng)民“居住新社區(qū)，就業(yè)家門口”，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民就地就近城鎮(zhèn)化。

（四）創(chuàng)新體制，增加城鎮(zhèn)化發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力

1.解決人的問(wèn)題。實(shí)施一元化戶籍改革。有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，努力實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。整合教育資源，提高辦學(xué)質(zhì)量，讓農(nóng)民工和外來(lái)務(wù)工人員的子女平等享受城鎮(zhèn)學(xué)校教育的政策。逐漸實(shí)現(xiàn)醫(yī)療、養(yǎng)老保險(xiǎn)異地報(bào)銷、異地接續(xù)，以便于勞動(dòng)力流動(dòng)。在住房方面，采取多渠道推進(jìn)，允許具備條件的進(jìn)城務(wù)工人員申請(qǐng)購(gòu)買經(jīng)濟(jì)適用房、租賃公租房，制定適合農(nóng)民工特點(diǎn)的住房公積金繳存和使用辦法，擴(kuò)大農(nóng)民工住房公積金制度覆蓋面。

2.解決錢的問(wèn)題。一方面，需要通過(guò)頂層設(shè)計(jì)，自上而下改革現(xiàn)有稅種設(shè)置，改革中央政府和地方政府利益分配機(jī)制，改革國(guó)有資產(chǎn)新一輪股份化。另一方面，地方政府也要充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，積極拓寬融資渠道，鼓勵(lì)有實(shí)力的企業(yè)運(yùn)用多種模式參與城鎮(zhèn)建設(shè)和村莊整治，探索大企業(yè)集團(tuán)帶動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展的模式。每個(gè)縣（市）區(qū)都設(shè)立城鎮(zhèn)建設(shè)投資融資平臺(tái)。各級(jí)各類投入到縣級(jí)、小城鎮(zhèn)的財(cái)政資金要整合捆綁、統(tǒng)一使用，發(fā)揮資金最大效益。

3.解決地的問(wèn)題。解決城鎮(zhèn)化用地需求，關(guān)鍵在于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和集約用地。開(kāi)展土地綜合整治，探索建設(shè)用地“三掛鉤”政策。在改革完善征地制度、保障農(nóng)民土地權(quán)益和長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)的情況下，逐步推進(jìn)農(nóng)民集中居住或進(jìn)城安家，騰空宅基地，將指標(biāo)用于城市建設(shè)。探索建立農(nóng)民工承包地和宅基地的流轉(zhuǎn)或退出機(jī)制。建立土地確權(quán)的制度，賦予農(nóng)民三權(quán)三證。有序推進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，完善集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配制度。

（五）樹(shù)立經(jīng)營(yíng)城市理念，拓寬籌集資金渠道，推進(jìn)城市化建設(shè)

推進(jìn)城市化建設(shè)的根本出路在于深化改革，創(chuàng)新機(jī)制，運(yùn)用市場(chǎng)手段激活資產(chǎn)，靠經(jīng)營(yíng)城市來(lái)發(fā)展城市。經(jīng)營(yíng)城市是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，由政府牽頭，調(diào)動(dòng)各方面積極性，深入挖掘城市資源，才能進(jìn)一步提高城市管理效益，完善城市功能，發(fā)掘城市潛能。

1.土地收益依然作為城市建設(shè)的主要資金來(lái)源之一。土地是城市最大的存量資產(chǎn)，是政府最大的財(cái)富。經(jīng)營(yíng)城市，就是要最大限度地盤活土地資產(chǎn)，把自然資源變成滾滾財(cái)源。對(duì)城市建設(shè)用地，要實(shí)行政府統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一征用、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一聚財(cái)。國(guó)土部門應(yīng)制定科學(xué)合理的土地出讓計(jì)劃，結(jié)合城市建設(shè)和城市改造，合理測(cè)算土地收益，規(guī)范招拍掛制度和程序，實(shí)現(xiàn)土地收益的最大化。應(yīng)積極采取措施，清欠以前年度欠繳的土地出讓金，籌集更多的資金來(lái)源。同時(shí)要集約利用土地資源，土地是不可再生的寶貴資源，是政府財(cái)力的重要來(lái)源，應(yīng)提高土地的利用效率。

2.發(fā)揮企業(yè)公司的作用。經(jīng)營(yíng)城市就要轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)行政企分開(kāi)。政府要從具體的項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)中退出來(lái)，轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)的總設(shè)計(jì)師和投資、管理實(shí)施的監(jiān)管者。城市建設(shè)和經(jīng)營(yíng)要以企業(yè)運(yùn)作為主，政府為企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)創(chuàng)造優(yōu)良環(huán)境。隨著鐵嶺市城市建設(shè)發(fā)展的需要，政府成立了城投公司、天水公司。公司應(yīng)在市住建委的指導(dǎo)下積極發(fā)揮其平臺(tái)作用，多渠道籌集城建資金，在完善為城市建設(shè)項(xiàng)目籌資的同時(shí)，強(qiáng)化企業(yè)盈利意識(shí)，綜合利用新老城區(qū)各種資源，把土地、河道、供水、排水、電力、道路、橋梁、公共交通等各種與城市相關(guān)的資源開(kāi)發(fā)和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)作為商品來(lái)經(jīng)營(yíng)，并通過(guò)對(duì)城市建設(shè)項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)性投資，實(shí)行城建資金的滾動(dòng)增值，將經(jīng)營(yíng)的利潤(rùn)用于城市建設(shè)。

3.科學(xué)安排城市建設(shè)的規(guī)模和項(xiàng)目。一是突出科學(xué)規(guī)劃的引領(lǐng)作用，抓好規(guī)劃這個(gè)龍頭。要以規(guī)劃為先導(dǎo)，綜合考慮城市發(fā)展條件，合理安排城市的發(fā)展目標(biāo)、總體框架和具體項(xiàng)目，優(yōu)先滿足生產(chǎn)布局以及生態(tài)環(huán)境、公共配套設(shè)施、社會(huì)服務(wù)設(shè)施等方面的建設(shè)需要，統(tǒng)籌部署、科學(xué)規(guī)劃城市的各種空間資源，保障城市的協(xié)調(diào)發(fā)展。二是強(qiáng)化城建規(guī)模和項(xiàng)目安排的科學(xué)性。當(dāng)前，要著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，按照國(guó)家宏觀政策和調(diào)控方向，對(duì)現(xiàn)有項(xiàng)目重新梳理，適當(dāng)調(diào)整，將有限的資金用在急需安排的、重點(diǎn)發(fā)展的和城市基礎(chǔ)性的項(xiàng)目上。對(duì)一些錦上添花的項(xiàng)目，能緩則緩，該停則停。

4.盤活有形資產(chǎn)，推動(dòng)市政建設(shè)走向市場(chǎng)。一是把凡是可以投入市場(chǎng)營(yíng)運(yùn)的城市基礎(chǔ)設(shè)施如道路、橋梁、公廁、垃圾場(chǎng)、候車亭、供水廠、公交車等使用權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)推向市場(chǎng)，能賣則賣，能租則租，能抵押則抵押，把實(shí)物形態(tài)轉(zhuǎn)化成價(jià)值形態(tài)，把死錢變成活錢。二是堅(jiān)持“誰(shuí)投資、誰(shuí)受益”的原則，樹(shù)立“你發(fā)財(cái)、我發(fā)展”的觀念，對(duì)諸如道路兩邊的人行道或綠地等建設(shè)，由政府規(guī)劃、兩邊單位共建，依靠全社會(huì)力量，積極探索走出一條資金籌措多元化、建設(shè)主體企業(yè)化、資源利用商品化、政府行為規(guī)范化的路子。

5.經(jīng)營(yíng)無(wú)形資產(chǎn)，整合資源。無(wú)形資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)運(yùn)作是經(jīng)營(yíng)城市的一個(gè)重要方面和有效手段。應(yīng)充分利用其管理職能，不斷豐富無(wú)形資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)手段，拓寬經(jīng)營(yíng)范圍。對(duì)城市市政設(shè)施、戶外廣告、公共汽車經(jīng)營(yíng)線路、橋梁、雕塑、道路停車場(chǎng)、公園、廣場(chǎng)的冠名權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、管理權(quán)，都可采取轉(zhuǎn)讓、租賃、拍賣等形式實(shí)行有償經(jīng)營(yíng)，合理開(kāi)發(fā)，以籌集更多的城市建設(shè)資金。

6.城市管理事業(yè)企業(yè)化經(jīng)營(yíng)，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。將城市公用事業(yè)管理權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)、具體作業(yè)權(quán)進(jìn)行有效剝離，對(duì)占道經(jīng)營(yíng)權(quán)、垃圾清運(yùn)權(quán)、街道場(chǎng)地保潔經(jīng)營(yíng)權(quán)等投入市場(chǎng)化營(yíng)運(yùn)，是充分發(fā)揮城建資金效益的重要途徑。同時(shí)打破壟斷，引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，充分顯現(xiàn)城市公用事業(yè)的商品化屬性，進(jìn)行市場(chǎng)化配置。要堅(jiān)持“誰(shuí)投資，誰(shuí)受益”和所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離原則，大力發(fā)展項(xiàng)目融資，加快城市供水、供氣、供熱等設(shè)施建設(shè)。進(jìn)一步深化改革，盤活國(guó)有資產(chǎn)，盡快建立起符合市場(chǎng)化的城市公用產(chǎn)品價(jià)格機(jī)制和管理體制。

（六）繼續(xù)實(shí)施單戶城鎮(zhèn)化政策，加快城市化發(fā)展

在不斷總結(jié)探索推行單戶城鎮(zhèn)化經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加大試點(diǎn)范圍，鼓勵(lì)和引導(dǎo)有條件、有能力的地方，在充分尊重農(nóng)民意愿的前提下，提前一步實(shí)現(xiàn)單戶城鎮(zhèn)化，破解城鄉(xiāng)一體化過(guò)程中的用地瓶頸。

【責(zé)任編輯 陸成林】

資訊速遞

2014年一季度全國(guó)地方公共財(cái)政預(yù)算收支完成情況表單位：億元、%

F291

A

1672-9544（2014）05-0076-05

2014-03-31

程曉明，所長(zhǎng)，高級(jí)會(huì)計(jì)師，主要從事財(cái)經(jīng)理論與應(yīng)用研究。