農(nóng)民市民化轉(zhuǎn)型成本測(cè)算與分擔(dān)機(jī)制考察
——以大連市甘井子區(qū)為例

王家永蓋克

（1.大連市財(cái)政科學(xué)研究所，遼寧 116001；2.大連理工大學(xué)，遼寧 116024）

農(nóng)民市民化轉(zhuǎn)型成本測(cè)算與分擔(dān)機(jī)制考察
——以大連市甘井子區(qū)為例

王家永1蓋克2

（1.大連市財(cái)政科學(xué)研究所，遼寧 116001；2.大連理工大學(xué)，遼寧 116024）

大連市甘井子區(qū)原為城郊區(qū)，現(xiàn)已實(shí)現(xiàn)城市化。本文以該區(qū)為考察對(duì)象，對(duì)農(nóng)民市民化轉(zhuǎn)型成本進(jìn)行了測(cè)算，并對(duì)成本分擔(dān)機(jī)制進(jìn)行了系統(tǒng)分析，以期為全國同類地區(qū)政府決策和相關(guān)理論研究提供有價(jià)值的思路與啟示。

城鎮(zhèn)化農(nóng)民 市民化成本 測(cè)算分擔(dān)機(jī)制

推進(jìn)城市化的必然結(jié)果和重要標(biāo)志是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民市民化轉(zhuǎn)型，而實(shí)現(xiàn)農(nóng)民市民化不僅需要政府深化城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制機(jī)制改革，而且需要政府與市場(chǎng)和農(nóng)民共同承擔(dān)諸如社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)失業(yè)、住房和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等諸項(xiàng)農(nóng)民市民化轉(zhuǎn)型成本。實(shí)踐表明，許多經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)之所以城市化進(jìn)展緩慢，是因政府對(duì)推進(jìn)區(qū)域城市化需承擔(dān)多少轉(zhuǎn)型成本心存疑慮。本文以已經(jīng)實(shí)現(xiàn)區(qū)域城市化的大連市甘井子區(qū)（以下簡(jiǎn)稱甘區(qū)）為考察對(duì)象，對(duì)其做法及現(xiàn)狀進(jìn)行了總結(jié)概述，對(duì)農(nóng)民市民化轉(zhuǎn)型成本和分擔(dān)機(jī)制進(jìn)行了系統(tǒng)測(cè)算分析，以期為全國同類地區(qū)政府決策提供有價(jià)值的思路與啟示。

一、甘區(qū)農(nóng)民市民化轉(zhuǎn)型的做法及現(xiàn)狀

甘區(qū)是大連市四個(gè)市轄區(qū)之中唯一的城郊區(qū)。2001年，甘區(qū)下轄13個(gè)街道、6個(gè)涉農(nóng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，戶籍人口78.5萬人，其中農(nóng)村人口近12萬人。陸地面積502平方公里，市政界內(nèi)面積僅50.5平方公里。為加速區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，甘區(qū)區(qū)委、區(qū)政府充分抓住大連市實(shí)施西拓北進(jìn)戰(zhàn)略機(jī)遇，果斷提出以農(nóng)民市民化即農(nóng)轉(zhuǎn)城推進(jìn)城市化，以城市化實(shí)現(xiàn)區(qū)域全面振興的發(fā)展戰(zhàn)略。截止2012年底，全區(qū)近12萬農(nóng)民全部實(shí)現(xiàn)了向市民轉(zhuǎn)型，目前區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)平穩(wěn)運(yùn)行，轉(zhuǎn)型農(nóng)民安居樂業(yè)。

（一）甘區(qū)推動(dòng)農(nóng)民市民化轉(zhuǎn)型的主要做法

1.改革社會(huì)管理體制。一是將農(nóng)民戶籍全部轉(zhuǎn)為市民戶籍；二是將鄉(xiāng)鎮(zhèn)改為街道，村委會(huì)改為居委會(huì)；三是農(nóng)轉(zhuǎn)城人員享受市民相同的公共福利待遇。

2.改革城市建設(shè)管理體制。將原農(nóng)村地區(qū)的城市建設(shè)管理如基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境衛(wèi)生等納入?yún)^(qū)級(jí)政府管理。

3.改革經(jīng)濟(jì)管理體制。一是按照事權(quán)與財(cái)力匹配原則，將原農(nóng)村地區(qū)的城市建設(shè)管理支出及公共支出轉(zhuǎn)由區(qū)和大連市本級(jí)財(cái)政負(fù)責(zé)；二是原集體土地上的房屋產(chǎn)權(quán)證，由規(guī)劃和國土資源局爭(zhēng)取政策，換發(fā)全國統(tǒng)一的房屋產(chǎn)權(quán)證；三是將原村集體經(jīng)濟(jì)組織改為社區(qū)股份合作制公司，做到原村民“人人有股份”。公司代表原全體村民行使集體土地管理職能，不再行使社會(huì)管理職能。

4.創(chuàng)新實(shí)施“三新”工程，統(tǒng)籌解決轉(zhuǎn)城人員生產(chǎn)生活問題。實(shí)施以“新市民、新社區(qū)、新生活”為內(nèi)涵的“三新”工程：一是實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)城地區(qū)的農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)體系與城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)體系直接對(duì)接。對(duì)法定勞動(dòng)年齡段內(nèi)的轉(zhuǎn)城人員，采取政府、村集體和個(gè)人分擔(dān)方式繳納基本養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)；二是對(duì)超過法定年齡不能參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的“5060”人員，由村集體比照法定退休參保人員的同等標(biāo)準(zhǔn)支付養(yǎng)老金；三是經(jīng)全體村民表決，由村集體規(guī)劃出資建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)回遷區(qū)；四是各村根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)實(shí)力，一村一策制定福利政策，包括對(duì)回遷戶按戶、按證、按人獎(jiǎng)勵(lì)面積和對(duì)采暖費(fèi)、裝修費(fèi)、物業(yè)費(fèi)補(bǔ)助等，解決轉(zhuǎn)城人員上樓后居住成本增加的實(shí)際困難；五是村集體采取成立物業(yè)管理公司、經(jīng)營(yíng)物業(yè)資產(chǎn)等多種方式，妥善安排轉(zhuǎn)城人員就業(yè)。

（二）甘區(qū)農(nóng)民市民化轉(zhuǎn)型成效

1.消除了城鄉(xiāng)二元體制，徹底解決了“三農(nóng)”問題，轉(zhuǎn)城人員生產(chǎn)生活質(zhì)量明顯改善。甘區(qū)通過農(nóng)轉(zhuǎn)城，消除了城鄉(xiāng)二元體制，徹底解決了農(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村問題。政府通過逐年加大原農(nóng)村地區(qū)教育、文化、衛(wèi)生、治安及水、電、氣、路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的財(cái)政投入，實(shí)現(xiàn)了市政配套全域覆蓋，加速了農(nóng)轉(zhuǎn)城地區(qū)與城區(qū)公共服務(wù)同質(zhì)化進(jìn)程，使轉(zhuǎn)型人員獲得了城市居民的同等待遇，實(shí)現(xiàn)了“老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)、學(xué)有所教、住有所居”。

2.拓展了城市發(fā)展空間，提升了城市功能，助推區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)更快發(fā)展。實(shí)施農(nóng)轉(zhuǎn)城使甘區(qū)擺脫了原有的城市規(guī)劃控制紅線和市政界束縛，拓展了區(qū)域發(fā)展空間，實(shí)現(xiàn)了國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃“三規(guī)融合”。通過調(diào)整土地利用規(guī)劃，將轄區(qū)基本農(nóng)田保護(hù)指標(biāo)全部調(diào)出，為全域開發(fā)建設(shè)預(yù)留了充足的空間。在大連市政府支持下，哈大高鐵大連站、大連新體育中心、新機(jī)場(chǎng)等重大城建項(xiàng)目落戶甘區(qū)，城市地鐵樞紐站及主城區(qū)地鐵近40%的線路都布局于此。農(nóng)轉(zhuǎn)城也為甘區(qū)實(shí)施功能區(qū)發(fā)展布局創(chuàng)造了條件，規(guī)劃建設(shè)了大連生態(tài)科技創(chuàng)新城、體育新城、大連灣裝備制造業(yè)聚集區(qū)等各具特色的功能區(qū)，加快了甘區(qū)成為大連現(xiàn)代化中心城區(qū)的步伐。自此，甘區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)步入了良性循環(huán)：全域城市化→農(nóng)轉(zhuǎn)城→土地和人力資源→工業(yè)化→土地收益和財(cái)政收入增加→農(nóng)民市民化轉(zhuǎn)型成本→全域城市化。

甘區(qū)推動(dòng)農(nóng)民市民化轉(zhuǎn)型雖取得了喜人成效，但受體制機(jī)制、政府財(cái)力等因素制約，區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展仍面臨政府有限的財(cái)力，短期內(nèi)很難滿足轉(zhuǎn)城人員所需的同質(zhì)化公共服務(wù)供給、個(gè)別經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)滯后的村集體近期靠自身難以消化農(nóng)民市民化轉(zhuǎn)型成本等問題。為厘清甘區(qū)農(nóng)民市民化轉(zhuǎn)型成本和分擔(dān)機(jī)制，筆者深入實(shí)地進(jìn)行了系統(tǒng)考察。

二、甘區(qū)農(nóng)民市民化轉(zhuǎn)型成本測(cè)算

（一）農(nóng)民市民化轉(zhuǎn)型成本

農(nóng)民市民化轉(zhuǎn)型成本實(shí)質(zhì)是人口城市化的經(jīng)濟(jì)成本，具體指一定時(shí)期內(nèi)農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)為城市人口所付出的資金總和。主要包括：一是為新增城市居民提供醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、教育培訓(xùn)、文體計(jì)生、就業(yè)失業(yè)和社會(huì)治安等公共服務(wù)所花費(fèi)的社會(huì)保障成本；二是為新增城市居民解決住房所花費(fèi)的住房成本；三是為確保新城區(qū)運(yùn)轉(zhuǎn)所花費(fèi)的道路交通、郵電通訊、水電燃?xì)?、能源環(huán)境等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本等；四是農(nóng)民轉(zhuǎn)為市民后的城市生活成本；五是農(nóng)民放棄農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入的機(jī)會(huì)成本等（見圖1）。表面上看，農(nóng)民市民化轉(zhuǎn)型成本著重強(qiáng)調(diào)的是使農(nóng)民在身份、地位、社會(huì)權(quán)利及生產(chǎn)生活方式等各方面向市民轉(zhuǎn)變并融入城市社會(huì)所付出的最低資金，但其本質(zhì)是為消除城鄉(xiāng)二元體制下長(zhǎng)期形成的城鄉(xiāng)戶籍制度、經(jīng)濟(jì)管理體制、社會(huì)管理體制和城市建設(shè)管理體制等差異而進(jìn)行城鄉(xiāng)一體化改革所必須付出的經(jīng)濟(jì)代價(jià)，這種代價(jià)均攤在每個(gè)農(nóng)轉(zhuǎn)城人員身上即為農(nóng)民市民化轉(zhuǎn)型成本。轉(zhuǎn)型成本按承擔(dān)主體劃分，可分為個(gè)人成本和公共成本，亦稱私人成本和社會(huì)成本（政府成本）。

圖1 農(nóng)民市民化轉(zhuǎn)型成本構(gòu)成

（二）甘區(qū)農(nóng)民市民化轉(zhuǎn)型成本測(cè)算

1.轉(zhuǎn)型生活成本（C生）。轉(zhuǎn)型生活成本是指農(nóng)民市民化轉(zhuǎn)型后所承擔(dān)的城市生活成本，即農(nóng)轉(zhuǎn)城人員在城市正常生活的日常開支（包括水、電、氣、交通等費(fèi)用）扣除農(nóng)轉(zhuǎn)城人員轉(zhuǎn)型前在農(nóng)村的消費(fèi)支出。轉(zhuǎn)型生活成本衡量的是農(nóng)民轉(zhuǎn)型前后城鄉(xiāng)消費(fèi)差距（見表1）。需要說明的是，表1數(shù)據(jù)來自統(tǒng)計(jì)部門抽樣調(diào)查，受限于樣本數(shù)量及居民消費(fèi)結(jié)構(gòu)，用1年的數(shù)據(jù)測(cè)算的結(jié)果代表性和準(zhǔn)確性較低，因此采用3年數(shù)據(jù)測(cè)算。

表1 甘井子區(qū)農(nóng)村與城鎮(zhèn)居民消費(fèi)水平差距單位：元

據(jù)表1測(cè)算，甘區(qū)農(nóng)民市民化轉(zhuǎn)型生活成本：

C城代表城鎮(zhèn)居民年人均生活消費(fèi)支出；C農(nóng)代表涉農(nóng)街道年人均生活消費(fèi)支出。

2.城市住房成本（C房）。住房成本是指為保障轉(zhuǎn)城人員在城鎮(zhèn)安居而必須支付的基本居住費(fèi)用。住房作為轉(zhuǎn)城人員的重要財(cái)產(chǎn)和生活保障，其成本是轉(zhuǎn)型成本極其重要的組成部分。甘區(qū)采取相對(duì)一致的做法：一是由村集體出資并選擇實(shí)力較強(qiáng)的開發(fā)單位規(guī)劃建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)回遷區(qū)，規(guī)劃設(shè)計(jì)方案需經(jīng)全體村民通過，由村民在本村優(yōu)先選置建回遷樓，回遷區(qū)使用的集體土地不繳納與土地相關(guān)的稅費(fèi)；二是各村根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)實(shí)力，一村一策制定住房福利政策，包括獎(jiǎng)勵(lì)面積，對(duì)采暖費(fèi)、裝修費(fèi)和物業(yè)費(fèi)等給予適當(dāng)補(bǔ)助。由此可見，轉(zhuǎn)城人員的住房成本既不同于城市的人均房租，也不同于城市商品房的平均價(jià)格，其實(shí)質(zhì)是轉(zhuǎn)城人員回遷樓房的人均建安成本。由于村集體收入實(shí)質(zhì)是村民收入，所以村集體出資建回遷樓的成本應(yīng)歸于個(gè)人成本。經(jīng)調(diào)查，由于甘區(qū)各村地理位置、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和建設(shè)時(shí)間以及裝修費(fèi)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)等不盡相同，住房成本也不完全一樣，如辛寨子大東溝村回遷樓單位面積造價(jià)每平方米約2000元-2200元，村集體對(duì)每戶補(bǔ)貼裝修費(fèi)約10萬元，建安成本總計(jì)每平方米約3000元左右。村集體對(duì)每個(gè)回遷戶按戶、按證、按人分配和獎(jiǎng)勵(lì)面積，每戶在獲得原有房產(chǎn)證上的實(shí)有面積基礎(chǔ)上，每戶獎(jiǎng)勵(lì)20平，每個(gè)房產(chǎn)證獎(jiǎng)勵(lì)20平，每人獎(jiǎng)勵(lì)15平。以原有80平房屋的3口之家計(jì)算，其實(shí)際應(yīng)得樓房面積：80平+3×15平+20平+20平= 165平，即每人平均約55平。由于轉(zhuǎn)型人員極其重視轉(zhuǎn)城安置尤其是住房安置政策的橫向比較，所以轉(zhuǎn)城地區(qū)住房成本與大東溝村趨同。引用轉(zhuǎn)城社區(qū)工作人員測(cè)算，甘區(qū)農(nóng)民市民化轉(zhuǎn)型的現(xiàn)住房成本大體可按每人60平、單位住房建安成本每平方米3000元計(jì)算。據(jù)此，甘區(qū)農(nóng)民市民化轉(zhuǎn)型的人均現(xiàn)住房成本為180000元（60平×3000元）。由于轉(zhuǎn)型農(nóng)民原宅基地歸集體股份公司出售，因此現(xiàn)住房成本應(yīng)扣除土地出讓價(jià)格后才是農(nóng)民市民化轉(zhuǎn)型的實(shí)際住房成本?，F(xiàn)以辛寨子街道大東溝社區(qū)2012年土地出讓成本進(jìn)行測(cè)算，包括農(nóng)民原宅基地在內(nèi)的土地出讓平均價(jià)格每平方米為1623元（見表2），那么大東溝農(nóng)民市民化轉(zhuǎn)型的實(shí)際住房成本每平方米為：3000元-1623元=1377元。

據(jù)此推算，甘區(qū)農(nóng)民市民化轉(zhuǎn)型的住房成本：

3.轉(zhuǎn)型機(jī)會(huì)成本（C機(jī)）。農(nóng)民市民化轉(zhuǎn)型后放棄了農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，同時(shí)失去了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及相關(guān)收益，這是農(nóng)民轉(zhuǎn)型的機(jī)會(huì)成本。機(jī)會(huì)成本以轉(zhuǎn)城前農(nóng)村家庭人均純收入體現(xiàn)，主要包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收益和兼業(yè)經(jīng)營(yíng)收益。兼業(yè)經(jīng)營(yíng)收益主要指農(nóng)民從事非農(nóng)業(yè)活動(dòng)獲得的經(jīng)濟(jì)收益。據(jù)甘井子區(qū)統(tǒng)計(jì)局提供資料，2010年—2012年，甘井子區(qū)涉農(nóng)街道住戶人均純收入分別為22083元、25843元和28900元，平均純收入25609元。據(jù)此測(cè)算，甘區(qū)農(nóng)民市民化轉(zhuǎn)型的機(jī)會(huì)成本：

表2 甘井子區(qū)辛寨子街道大東溝社區(qū)2012年土地出讓情況

Rn代表涉農(nóng)街道住戶年人均純收入。

4.城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本（C基）。城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本指的是為了滿足轉(zhuǎn)城地區(qū)作為新城區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和居民正常生產(chǎn)生活需要，建設(shè)諸如道路交通、水電氣、信息通訊等保障城市正常運(yùn)轉(zhuǎn)的各種基礎(chǔ)性生產(chǎn)生活設(shè)施所需資金投入總量。目前，甘區(qū)原農(nóng)村地區(qū)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已與城區(qū)無太大差別，所有市民基本享受同質(zhì)的基礎(chǔ)設(shè)施。因城市基礎(chǔ)設(shè)施不具有排他性，該成本可用甘區(qū)人均基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本測(cè)算。本文的城市基礎(chǔ)設(shè)施主要指工程性基礎(chǔ)設(shè)施，即所謂城市的“五通一平”或“七通一平”。鑒于基礎(chǔ)設(shè)施投產(chǎn)額統(tǒng)計(jì)的可得性和困難性，考慮到轉(zhuǎn)城人員的住房已妥善解決和房地產(chǎn)開發(fā)投資不屬于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，且固定資產(chǎn)投資額中的其他投資比重很小，故此本文將甘區(qū)年固定資產(chǎn)投資額扣除房地產(chǎn)開發(fā)投資額后的余額視為農(nóng)民市民化轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本（見表3）。

表3 甘井子區(qū)城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資情況

據(jù)表3測(cè)算，甘區(qū)農(nóng)民市民化轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本：

C人均基n代表甘區(qū)2010年—2012年城鎮(zhèn)人均固定資產(chǎn)投資額。

5.社會(huì)保障成本（C社保）。社會(huì)保障成本是指為保障農(nóng)民轉(zhuǎn)城后的基本養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會(huì)福利而投入的資金總和。甘區(qū)轉(zhuǎn)城人員就業(yè)于企業(yè)的按照企業(yè)職工標(biāo)準(zhǔn)繳納“五險(xiǎn)一金”或“三險(xiǎn)一金”，而當(dāng)時(shí)未就業(yè)的農(nóng)民按照城市靈活就業(yè)人員的最低標(biāo)準(zhǔn)由村集體或個(gè)人繳納養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)，這部分人所占比例很大?？紤]社會(huì)保障成本相關(guān)數(shù)據(jù)的可得性，本文將2012年城市靈活就業(yè)人員繳納的社會(huì)保障成本視為農(nóng)民市民化社會(huì)保障成本。需要說明的是，許多學(xué)者按照在崗職工平均工資和人口平均壽命采取年金現(xiàn)值法對(duì)基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金分別進(jìn)行測(cè)算養(yǎng)老保險(xiǎn)成本，應(yīng)該說這種測(cè)算有一定的合理性，但實(shí)際計(jì)算中因法定勞動(dòng)代表者具體年齡選取未有科學(xué)依據(jù)、社平工資實(shí)際年均增幅不確定、養(yǎng)老保險(xiǎn)收益不確定，政府填充基礎(chǔ)養(yǎng)老金賬戶資金也不確定，故將2012年城市靈活就業(yè)人員繳納的養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)成本作為社會(huì)保障成本或許是最現(xiàn)實(shí)的選擇。大連市2012年上半年社平工資為2231元/月、下半年為2486元/月，靈活就業(yè)人員按其20%繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)，按其6%繳納醫(yī)療保險(xiǎn)，據(jù)此測(cè)算：

事實(shí)上，轉(zhuǎn)型社會(huì)保障成本還應(yīng)包括部分轉(zhuǎn)城人員的失業(yè)保險(xiǎn)、最低生活保障和社會(huì)救助等，因其數(shù)額很小，本文對(duì)其未予具體測(cè)算。

6.轉(zhuǎn)型教育成本（C教）。農(nóng)民市民化轉(zhuǎn)型子女教育成本指農(nóng)民所撫養(yǎng)的子女在學(xué)前教育和義務(wù)教育階段政府財(cái)政承擔(dān)的滿足農(nóng)民子女接受教育所需的全部費(fèi)用總和。自大連市政府于2011年對(duì)義務(wù)教育公用經(jīng)費(fèi)提高補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)以來，全市城鄉(xiāng)義務(wù)教育公用經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助已經(jīng)相同，城鄉(xiāng)教育基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基本同質(zhì)，甘區(qū)農(nóng)民轉(zhuǎn)型子女教育成本城鄉(xiāng)差別不大。需要說明的是，目前甘區(qū)外來務(wù)工人員子女占在校學(xué)生總數(shù)近52%，人均教育經(jīng)費(fèi)支出以常住人口測(cè)算或許更準(zhǔn)確，考慮常住人口統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的可得性，本文仍以戶籍人口進(jìn)行測(cè)算。

表4 甘井子區(qū)人均教育經(jīng)費(fèi)支出

據(jù)表4測(cè)算，甘區(qū)農(nóng)民市民化轉(zhuǎn)型的教育成本：

C教代表甘區(qū)農(nóng)民市民化轉(zhuǎn)型的教育成本；En代表甘區(qū)2010年—2012年教育經(jīng)費(fèi)支出；Pn代表甘區(qū)2010年—2012年城鎮(zhèn)戶籍人口。

7.轉(zhuǎn)型總成本（C總）。綜合上述成本測(cè)算結(jié)果，甘區(qū)農(nóng)民市民化轉(zhuǎn)型總成本：

表5 甘井子區(qū)農(nóng)民市民化轉(zhuǎn)型總成本單位：元

三、甘區(qū)農(nóng)民市民化轉(zhuǎn)型成本分擔(dān)機(jī)制

按照城市化成本理論，遵照效率和公平原則，甘區(qū)農(nóng)民市民化轉(zhuǎn)型總成本212億元（12萬人× 177077元/人）應(yīng)由農(nóng)民（村集體組織）、政府和社會(huì)共同承擔(dān)，據(jù)此構(gòu)建了農(nóng)民市民化轉(zhuǎn)型成本的分擔(dān)機(jī)制。

（一）甘區(qū)農(nóng)民市民化轉(zhuǎn)型成本分擔(dān)主體

1.各級(jí)政府有責(zé)任承擔(dān)轉(zhuǎn)型成本。調(diào)整國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、提高資源配置效率、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展是各級(jí)政府應(yīng)有的職責(zé)，承擔(dān)相應(yīng)的轉(zhuǎn)型成本理所應(yīng)當(dāng)。從城鄉(xiāng)差距形成和政府職責(zé)轉(zhuǎn)變視角分析，中央和省市政府均有責(zé)任承擔(dān)轉(zhuǎn)型成本。我國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下長(zhǎng)期實(shí)施的以城市工業(yè)發(fā)展為先、農(nóng)業(yè)支持工業(yè)發(fā)展的傳統(tǒng)模式，造成城鄉(xiāng)間、農(nóng)民與市民間在經(jīng)濟(jì)社會(huì)諸方面存在巨大的經(jīng)濟(jì)差距。面對(duì)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民發(fā)展全面落后于城市發(fā)展的窘境，中央近年明確提出工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，要求各級(jí)政府以工促農(nóng)、以城代鄉(xiāng)，加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，讓農(nóng)民平等享受改革開放的豐碩成果，意味著政府必須承擔(dān)相應(yīng)的農(nóng)民市民化成本。

圖2 甘區(qū)農(nóng)民市民化轉(zhuǎn)型成本分擔(dān)主體構(gòu)成

2.農(nóng)民自身有責(zé)任承擔(dān)轉(zhuǎn)型成本。在我國現(xiàn)行城鄉(xiāng)體制機(jī)制下，農(nóng)民轉(zhuǎn)為市民絕不僅是當(dāng)代農(nóng)民身份、地位和福利的改善，而是承載其后代人生產(chǎn)生活方式的根本性演進(jìn)。作為農(nóng)轉(zhuǎn)城最大受益者的農(nóng)民，按照國家“土地?fù)Q保障”政策，理應(yīng)承擔(dān)當(dāng)代及后代人身份及福利改善相應(yīng)的社會(huì)保障成本、轉(zhuǎn)型生活成本、住房成本和其他成本。同時(shí)農(nóng)民生產(chǎn)方式由務(wù)農(nóng)向城市工人轉(zhuǎn)變，理應(yīng)承擔(dān)放棄艱苦的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)向從事城市專業(yè)化勞動(dòng)轉(zhuǎn)型的機(jī)會(huì)成本。需要說明的是，按照現(xiàn)行農(nóng)村組織管理制度，村集體的經(jīng)濟(jì)收入歸全體村民所有，村集體組織代表村民行使經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，因此村集體組織承擔(dān)的轉(zhuǎn)型成本亦可說由所在村的農(nóng)民承擔(dān)。

3.農(nóng)民所在企業(yè)有責(zé)任承擔(dān)轉(zhuǎn)型成本。轉(zhuǎn)型人員除部分由政府和村集體安排就業(yè)外，其他就業(yè)于企業(yè)。按照現(xiàn)代企業(yè)經(jīng)營(yíng)理念，企業(yè)經(jīng)營(yíng)不僅是為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益最大化，同時(shí)亦應(yīng)承擔(dān)一定的社會(huì)責(zé)任。轉(zhuǎn)型初期，政府和農(nóng)民承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)成本很高，企業(yè)尤其是轉(zhuǎn)城地區(qū)的企業(yè)有責(zé)任根據(jù)經(jīng)營(yíng)實(shí)際，幫助政府解決農(nóng)民就業(yè)問題，加速農(nóng)民向?qū)I(yè)工人轉(zhuǎn)變，這也是現(xiàn)代企業(yè)踐行社會(huì)責(zé)任的標(biāo)志。

（二）農(nóng)民市民化轉(zhuǎn)型成本分擔(dān)主體所擔(dān)成本概算

甘區(qū)農(nóng)民市民化轉(zhuǎn)型成本212億元主要由各級(jí)政府、農(nóng)民（村集體）和農(nóng)民所在企業(yè)共同分擔(dān)，分擔(dān)比例見表6。

表6 甘井子區(qū)農(nóng)民市民化轉(zhuǎn)型成本分擔(dān)主體所擔(dān)成本

由表6可知，農(nóng)民（村集體）和農(nóng)民所在企業(yè)承擔(dān)143億元，占總成本的67.5%，各級(jí)政府財(cái)政承擔(dān)約69億元，占總成本的32.5%。轉(zhuǎn)型成本中住房成本和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本最高，總計(jì)超過166億元，占總成本的78.1%；其次是機(jī)會(huì)成本和社會(huì)保障成本，兩者合計(jì)約占總成本的20%。從成本的屬性分析，住房成本和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本屬于短期成本，只要村集體收入和政府財(cái)力較好或通過其他途徑籌措到資金，短期即可解決，而生活成本和社會(huì)保障成本則屬于長(zhǎng)期成本，雖然其占比較?。?.7%），但其需要轉(zhuǎn)城人員具有長(zhǎng)期的穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)來源予以保證，這也是農(nóng)民是否愿意和支持推進(jìn)農(nóng)轉(zhuǎn)城的前提條件，此問題如不能妥善解決就強(qiáng)行推進(jìn)農(nóng)轉(zhuǎn)城，將給政府帶來難以預(yù)測(cè)的隱患。

歷經(jīng)10多年的努力，甘區(qū)轉(zhuǎn)型成本各分擔(dān)主體借助土地出讓收益、財(cái)政收入、農(nóng)民自身收益和企業(yè)經(jīng)營(yíng)收入，籌措到了改革資金，最終實(shí)現(xiàn)了區(qū)域城市化，使甘區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)步入了良性發(fā)展軌道。需要說明的是，受限于統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和相關(guān)數(shù)據(jù)的可得性，轉(zhuǎn)型成本測(cè)算難免存在誤差。本文數(shù)據(jù)主要來自統(tǒng)計(jì)、教育、人社和財(cái)政等部門，由于統(tǒng)計(jì)部門多采用抽樣調(diào)查法計(jì)算相關(guān)指標(biāo)，使調(diào)查結(jié)果與真實(shí)數(shù)據(jù)存在偏差，可能影響測(cè)算的準(zhǔn)確性。由于近10年城市管理體制和社會(huì)保障、教育和土地管理等政策屢經(jīng)調(diào)整，加上一些人為因素影響，使個(gè)別指標(biāo)數(shù)據(jù)無法統(tǒng)一、對(duì)比測(cè)算，也影響了測(cè)算結(jié)果的準(zhǔn)確性，但本文在研究過程中傾注過程并力求測(cè)算結(jié)果真實(shí)。

【責(zé)任編輯 王東偉】

F291.3

A

1672-9544（2014）05-0065-06

2014-03-25

王家永，副所長(zhǎng)，副研究員，研究方向?yàn)閼?yīng)用經(jīng)濟(jì)、公共財(cái)政和區(qū)域經(jīng)濟(jì)；蓋克，經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)士，研究方向?yàn)閰^(qū)域經(jīng)濟(jì)。

本文為大連市社科聯(lián)（社科院）課題研究項(xiàng)目“統(tǒng)籌謀劃創(chuàng)新改革科學(xué)實(shí)現(xiàn)全域城市化”（2012dlskyb317）的階段性成果。