汽車限牌限行政策對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的影響及其對(duì)策—以浙江杭州為例

■ 王國(guó)林（浙江神通汽車銷售有限公司 杭州 310004）

引言

為解決城市交通擁堵問題，許多地方政府采取了限購(gòu)限牌的政策。上海從1994年就開始對(duì)新增小客車額度實(shí)行限額拍賣制度；北京于2010年頒布小客車數(shù)量調(diào)控暫行規(guī)定，對(duì)小客車數(shù)量調(diào)控和配額實(shí)行管制；貴陽(yáng)于2011年7月推出小客車號(hào)牌管理拍賣制度；廣州于2012年6月30日發(fā)布中小客車調(diào)控管理通告，對(duì)全市中小客車實(shí)施總量調(diào)控管理；2013年12月天津又推出限購(gòu)政策；2014年3月25日，杭州汽車限牌限行政策出臺(tái)，成為我國(guó)第六個(gè)對(duì)小客車實(shí)行限購(gòu)限牌的城市。根據(jù)2013年中國(guó)汽車工業(yè)協(xié)會(huì)的預(yù)測(cè)，不久的將來(lái)還會(huì)有深圳、成都、石家莊、重慶、青島、武漢等城市推出汽車限購(gòu)政策的可能。由此看來(lái)，原來(lái)主要是一線城市限購(gòu)，現(xiàn)在二線城市也不斷加入，汽車限購(gòu)已成為一種趨勢(shì)。如此蔓延，限購(gòu)政策對(duì)汽車工業(yè)、汽車流通以及與汽車產(chǎn)業(yè)相關(guān)的其他產(chǎn)業(yè)將會(huì)帶來(lái)什么樣的變化，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)、對(duì)勞動(dòng)力就業(yè)等又會(huì)產(chǎn)生什么樣的影響？是中央和地方各級(jí)政府及有關(guān)管理部門值得研究和思考的問題。本文僅就限牌限行政策出臺(tái)后，其對(duì)地方經(jīng)濟(jì)會(huì)產(chǎn)生的影響及建議采取的對(duì)策提出看法。

汽車限牌限行政策對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的影響

毫無(wú)異議，限牌限行政策是把雙刃劍，有利也有弊。所謂有利，各地政府的政策通告都說(shuō)是有利于緩解交通擁堵，最近杭州還增加了有利于改善空氣及環(huán)境。所謂有弊，各地限購(gòu)方案出臺(tái)后，都引起了社會(huì)各界，尤其是媒體的大爭(zhēng)論。上海出臺(tái)限購(gòu)政策時(shí)，曾一時(shí)轟動(dòng)全國(guó)，爭(zhēng)論比較激烈，甚至有律師向法院起訴，告其地方法規(guī)有悖于國(guó)家大法。以杭州為例，對(duì)此次限牌和限行政策也是眾說(shuō)紛紜，反響很大，涉及的內(nèi)容主要有合法性、合理性、公正性、公平性等。本人認(rèn)為，確實(shí)汽車限牌限行會(huì)觸動(dòng)杭州經(jīng)濟(jì)和杭州生活兩大動(dòng)脈。杭州雖不是一線城市，但交通擁堵情況也較嚴(yán)重。政府也想大力發(fā)展公共交通，方便出行，但由于市政發(fā)展規(guī)劃和建設(shè)的滯后，遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上汽車行業(yè)發(fā)展的速度。杭州市政府在參考了京滬穗津的做法以后，采取限牌限行政策是必要的，也是及時(shí)的。這次政策的出臺(tái)，可暫時(shí)緩解交通擁堵狀況，改善空氣質(zhì)量，其積極意義是無(wú)可非議的，但同時(shí)也會(huì)對(duì)杭州的地方經(jīng)濟(jì)帶來(lái)一些不利的影響。

（一）對(duì)地方汽車銷售行業(yè)的影響

近年來(lái)，杭州汽車銷量增幅很大，近幾年每年的上牌量都突破20萬(wàn)臺(tái)，增幅保持在二位數(shù)以上（見表1）。

限牌以后，總上牌指標(biāo)只有8萬(wàn)臺(tái)。直觀地看，銷量下降已成為必然趨勢(shì)，單純從上牌量看，從20多萬(wàn)臺(tái)一下子壓縮到8萬(wàn)臺(tái)，下降了60%多。實(shí)際上還應(yīng)考慮更新的那部分（不在8萬(wàn)臺(tái)內(nèi)）換購(gòu)量，估計(jì)下降的幅度將會(huì)達(dá)到40%左右。對(duì)經(jīng)銷商來(lái)說(shuō)，將會(huì)影響其企業(yè)績(jī)效。杭州有近千家汽車經(jīng)銷商（包括二手車），相當(dāng)一部分汽車經(jīng)銷企業(yè)效益會(huì)滑坡，預(yù)計(jì)有20%的企業(yè)會(huì)陷入慘淡經(jīng)營(yíng)，甚至因無(wú)法生存而會(huì)倒閉。

（二）對(duì)地方稅收貢獻(xiàn)的影響

由于汽車銷量減少達(dá)40%左右，如果不考慮車輛單價(jià)因素，顯然各大汽車經(jīng)銷商所繳納的稅收也會(huì)相應(yīng)減少40%左右。按杭州市下城區(qū)紹興路汽車街區(qū)13家4S店統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)推算，每萬(wàn)臺(tái)車的稅收貢獻(xiàn)為8100萬(wàn)元，2011-2013年該13家4S店銷售稅收情況如表2所示。

按照上述比例推算，杭州限購(gòu)后的汽車銷量將減少10萬(wàn)臺(tái)左右，意味著杭州汽車銷售服務(wù)行業(yè)上繳的稅收將同比減少8億元以上。從全國(guó)來(lái)看，假如規(guī)模相當(dāng)?shù)南拶?gòu)城市達(dá)到20個(gè)，稅收將減少近200億元。由此可以看出，其對(duì)地方稅收的影響，顯然是很大的。

表1 杭州市2011-2013年機(jī)動(dòng)車保有量和增長(zhǎng)量

表2 杭州紹興路汽車街區(qū)13家4S店銷售稅收情況

（三）對(duì)地方汽車工業(yè)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)的影響

近10年來(lái)，汽車和房地產(chǎn)業(yè)一直是影響我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的兩大支柱產(chǎn)業(yè)，汽車工業(yè)在推動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展中起到了巨大作用。如前所述，汽車限購(gòu)，必然會(huì)影響所限購(gòu)城市的銷量，而銷量下降，也必然對(duì)汽車工業(yè)產(chǎn)生直接的影響。至于影響的大小，要取決于國(guó)家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平，各個(gè)城市推出限購(gòu)政策的時(shí)間、快慢和多少，還有本地區(qū)汽車工業(yè)或配套產(chǎn)業(yè)的數(shù)量、規(guī)模等。到目前為止，二線城市推出限購(gòu)政策的還不多，對(duì)全國(guó)經(jīng)濟(jì)的影響不會(huì)太大。但如果各二、三線城市一一效仿，則必將對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生巨大的影響。并且，眾所周知，汽車工業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈很長(zhǎng)，上有鋼鐵、機(jī)械，下有橡膠、化工、塑料、五金等。汽車產(chǎn)業(yè)受影響，產(chǎn)業(yè)鏈中的各個(gè)相關(guān)產(chǎn)業(yè)包括稅收、就業(yè)等都會(huì)受到影響。這個(gè)問題本文不再展開討論，而且很多未知因素決定其一時(shí)很難用數(shù)字來(lái)說(shuō)明，但國(guó)家統(tǒng)計(jì)部門肯定會(huì)有一個(gè)比較明確的數(shù)據(jù)分析和結(jié)論。

（四）對(duì)勞動(dòng)力就業(yè)的影響

據(jù)杭州市人社局和杭州市汽車維修行業(yè)協(xié)會(huì)的有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，目前杭州從事汽車銷售服務(wù)的從業(yè)人員大約有10萬(wàn)人（見表3）。

限牌以后，可能會(huì)引發(fā)很多4S店裁員減員，以降低人員費(fèi)用，減少開支。同時(shí)由于部分經(jīng)銷商的關(guān)停，預(yù)計(jì)會(huì)有2-3萬(wàn)人失業(yè)，他們將不得不尋找其它行業(yè)謀生。隨著效仿城市的不斷增加，其減員的數(shù)量也越來(lái)越多，其就業(yè)的壓力是可想而知的。

汽車限牌限行政策下應(yīng)采取的對(duì)策和建議

限牌限行是大城市在發(fā)展中的特定階段所采取的特殊措施，也是政府治堵治污所采用的有效方法之一，雖然對(duì)地方經(jīng)濟(jì)會(huì)產(chǎn)生一定的影響，但是如果政府在實(shí)施和推進(jìn)的過程中采取一些有效的對(duì)策，就能夠從管理上、技術(shù)上把由于限牌而對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的不利影響降低到最低限度。這是政府和企業(yè)都需要認(rèn)真對(duì)待、積極研究和努力探討的問題。

表3 杭州從事汽車銷售服務(wù)的從業(yè)人員

表4 杭州市三個(gè)郊縣購(gòu)車需求的抽樣調(diào)查（單位：人）

（一）宏觀層面上國(guó)家應(yīng)加強(qiáng)對(duì)汽車限購(gòu)的規(guī)范和立法

目前，地方政府、管理部門、專家、學(xué)者和消費(fèi)者，對(duì)汽車限購(gòu)的合法性、合理性各持不同的觀點(diǎn)。有的說(shuō)不合法，是因?yàn)椴环蠂?guó)家法律，地方法規(guī)應(yīng)服從國(guó)家法。之前上海推出限牌，曾有律師向法院起訴，結(jié)果也不了了之。所以后來(lái)北京、廣州等城市實(shí)施限購(gòu)，似乎也有很多質(zhì)疑。大凡在他們的限購(gòu)?fù)ǜ嬷校加校骸盀榱私鉀Q城市交通擁堵”這一理由。而杭州的相關(guān)文件中增加了治理環(huán)境污染的條文，把《浙江省城市交通管理若干規(guī)定（草案）》第十七條加以引用：城市人民政府及其有關(guān)部門為了保障城市交通暢通，根據(jù)城市交通狀況和建設(shè)預(yù)期等因素，可以根據(jù)權(quán)限對(duì)小汽車等車輛采取限行、限停、提高停車收費(fèi)、新增牌照額度控制等具體措施。作為法律依據(jù)，即“各城市將有權(quán)采取限制車牌等手段來(lái)解決交通擁堵”，但在民間卻還是遭受較多質(zhì)疑。有人指出，限牌政策不僅干預(yù)了自由市場(chǎng)的交易行為以及車輛所有人對(duì)車輛的合法使用權(quán)，將“市場(chǎng)的手換成了政府的手”，同時(shí)還違反了國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》、《浙江省行政規(guī)范性文件管理辦法》等規(guī)定。也有人認(rèn)為不合理、不公平，之前一戶人家已有3臺(tái)車了，后面新成立的家庭或尚未買車的家庭，搖不到號(hào)，就沒法買車，等于剝奪了他們買車和享受道路等公共資源的權(quán)力，等等。

目前全國(guó)已有6個(gè)城市實(shí)行限購(gòu)，陸續(xù)還有6個(gè)城市可能實(shí)行限購(gòu)。根據(jù)初步調(diào)查，目前我國(guó)有25個(gè)城市為交通擁堵嚴(yán)重的城市，或許以后還會(huì)有一些城市推出限購(gòu)治堵政策。對(duì)這種無(wú)序的城市治堵限購(gòu)政策，建議國(guó)家有關(guān)部門應(yīng)盡快做好城市汽車限購(gòu)的立法或立規(guī)工作。如城市擁堵指數(shù)和環(huán)境污染指數(shù)已經(jīng)達(dá)到什么標(biāo)準(zhǔn)，公共交通設(shè)施未達(dá)到什么水平，道路和人口達(dá)到什么樣的比例，才可以限購(gòu)；擬實(shí)行限購(gòu)的城市應(yīng)報(bào)國(guó)家哪個(gè)部門審批，等等。筆者認(rèn)為應(yīng)該有計(jì)劃地推出或延緩汽車限購(gòu)政策的出臺(tái)，從而達(dá)到盡量減少或延緩因汽車限購(gòu)對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的影響。

（二）建議增設(shè)“非主城區(qū)行駛專用號(hào)牌”

有的稱“郊縣專用號(hào)牌”。通過一定的技術(shù)手段和管理創(chuàng)新，在郊縣區(qū)和農(nóng)村設(shè)立專用號(hào)牌，禁止駛?cè)胫鞒菂^(qū)，則會(huì)大大減少限牌對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的不利影響。比如此次杭州限購(gòu)，不僅限于主城區(qū)，而且已經(jīng)把杭州主城區(qū)以外的郊縣市（含農(nóng)村）也納入了限購(gòu)的范圍。因?yàn)閺拇蠛贾莸母拍顏?lái)講，現(xiàn)行號(hào)牌已分不出是屬于杭州主城區(qū)還是郊縣。從管理角度看，全部劃入限牌范圍當(dāng)然很方便。但是從相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間的情況看，郊縣市汽車數(shù)量的增加，還不至于會(huì)給杭州主城區(qū)添堵和增加污染。況且，郊縣的百姓尤其是農(nóng)村，隨著生活水平的改善和經(jīng)濟(jì)條件的好轉(zhuǎn)，有著強(qiáng)烈的購(gòu)車需求。據(jù)浙江解瑪汽車品牌策略中心對(duì)杭州市所屬3個(gè)郊縣購(gòu)車需求量的抽樣調(diào)查，這三個(gè)縣市目前每百人汽車保有量為9臺(tái)（主城區(qū)每百人超過30臺(tái)）；三年內(nèi)有意向購(gòu)車的人數(shù)為28.8%，以此推算，杭州郊區(qū)未來(lái)3年可望有73萬(wàn)臺(tái)車的購(gòu)買力要釋放出來(lái)。再打個(gè)折扣，假設(shè)受訪對(duì)象一個(gè)人代表3個(gè)人的權(quán)數(shù)計(jì)算，至少也有24萬(wàn)臺(tái)，即每年有8萬(wàn)臺(tái)車的需求（見表4）。

如果把這些購(gòu)買力也限在門外，他們中肯定會(huì)有一部分急于用車的客戶到周邊的其它城市去買車上牌。如此不僅失去了限牌的作用，同時(shí)也會(huì)由于郊區(qū)民眾去外地上牌、年檢而額外增加了費(fèi)用，杭州也會(huì)因此而失掉部分地方稅收。幾年后，郊縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)可能到處都是外地牌照的車輛。這方面已有很多經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)可以鑒借。國(guó)外的如新加坡，不僅有城區(qū)牌、郊區(qū)牌，還有日牌、夜牌、周牌等，分區(qū)域、分時(shí)段行駛。國(guó)內(nèi)的如貴陽(yáng)，采用專用號(hào)段，普通車牌不限購(gòu)，但不能駛?cè)胫鞒菂^(qū)；上海在幾年的實(shí)踐后，也推出了郊區(qū)專用牌；廣州限購(gòu)后，曾發(fā)生了佛山上牌量爆增的情況。杭州可吸取各地的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，只要管理部門創(chuàng)新服務(wù)，為郊縣人民著想，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展著想，推出一部分非主城區(qū)專用號(hào)牌或郊縣專用號(hào)牌，限其在一定區(qū)域內(nèi)行駛，應(yīng)該是擴(kuò)大汽車銷量，緩解地方經(jīng)濟(jì)影響、滿足公民需求的有效措施。

表5 杭州主城區(qū)及郊縣市人口總量及分布（萬(wàn)人）

表6 2013年底杭州主城區(qū)及郊縣市機(jī)動(dòng)車保有量分布（萬(wàn)臺(tái)）

表7 杭州、郊縣市土地面積分布（平方公里）

表8 截至2013年底杭州已上牌電動(dòng)汽車總量（臺(tái)）

（三）理性應(yīng)對(duì)并優(yōu)化服務(wù)

廣大經(jīng)銷商要正確認(rèn)識(shí)城市限牌的意義，練好內(nèi)功，在服務(wù)上下功夫。要著力做好主城區(qū)的銷售服務(wù)，規(guī)范銷售行為，減少或避免惡性競(jìng)爭(zhēng)，改變目前大多4S店只銷售不賺錢的現(xiàn)象，在銷量減少的情況下，不斷提高利潤(rùn)率。同時(shí)增加服務(wù)的邊際效益，開展各種延伸服務(wù)，以減少或彌補(bǔ)因銷售下滑而帶來(lái)的部分損失。

（四）引導(dǎo)汽車經(jīng)銷商將銷售和服務(wù)向郊縣市延伸

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，郊縣市人民生活水平也在不斷改善提高。鄉(xiāng)鎮(zhèn)道路環(huán)境不斷改善，經(jīng)濟(jì)條件不斷提高，郊縣市人民的購(gòu)車需求也一定會(huì)越來(lái)越大。每個(gè)農(nóng)村家庭都希望有一臺(tái)汽車，甚至兩臺(tái)三臺(tái)，無(wú)論限不限牌，都無(wú)法壓制他們購(gòu)車的旺盛需求。這一點(diǎn)實(shí)際上在上述建議中已經(jīng)述及，從前文的表4和下文三個(gè)表格，更加可以看出，郊縣及農(nóng)村的市場(chǎng)潛力非常大（見表5、表6、表7）。這意味著汽車的銷售潛力、服務(wù)空間也很大。全國(guó)各地也一樣，未來(lái)汽車的消費(fèi)市場(chǎng)在三四線城市和農(nóng)村。

近幾年，國(guó)家一直在提倡家電下鄉(xiāng)、超市下鄉(xiāng)、醫(yī)療下鄉(xiāng)。汽車經(jīng)銷商要順勢(shì)應(yīng)變，積極向三四線城市發(fā)展，送服務(wù)下鄉(xiāng)，送銷售下鄉(xiāng)。要推出代理上牌服務(wù)，增設(shè)銷售服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)，從而獲取更大的經(jīng)濟(jì)效益。特別是那些已經(jīng)在郊縣區(qū)設(shè)立直屬4S店、二級(jí)網(wǎng)點(diǎn)或直營(yíng)店的經(jīng)銷商，更要充分利用這些網(wǎng)點(diǎn)，積極引導(dǎo)郊縣市經(jīng)銷商擴(kuò)大銷售，增強(qiáng)自身發(fā)展能力，增加經(jīng)濟(jì)效益，以彌補(bǔ)主城區(qū)銷售下滑的影響。

（五）制訂主城區(qū)二手車向郊縣有序流動(dòng)的政策

為了降低主城區(qū)機(jī)動(dòng)車污染物排放量，政府應(yīng)鼓勵(lì)加快老舊汽車置換和轉(zhuǎn)移。但現(xiàn)在全國(guó)除二十個(gè)城市外，其它城市也都同杭州一樣，禁止轉(zhuǎn)入排污標(biāo)準(zhǔn)為國(guó)Ⅲ以下的二手車。要讓杭州老舊汽車加快更換，前提是老舊車要有出路，一臺(tái)評(píng)估價(jià)值十幾萬(wàn)的二手車，如果沒有出路，一般不會(huì)提前更新。如果開放排污標(biāo)準(zhǔn)為國(guó)Ⅲ的二手車在郊縣市上郊縣專用牌，就可解決老舊車的出路難題，也有利于加快主城區(qū)舊車更新速度，減少環(huán)境污染，同時(shí)也便利了郊縣居民的交通出行。

（六）建議國(guó)家制定并推出老舊汽車強(qiáng)制報(bào)廢政策

我國(guó)在20世紀(jì)80年代就出臺(tái)了汽車使用年限和強(qiáng)制報(bào)廢政策。2000年后，取消了使用年限的限制，改為按技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)決定其是否報(bào)廢，以至于很多汽車，使用了十多年、二十多年的，仍然沒有報(bào)廢，而國(guó)外許多國(guó)家，對(duì)小客車，一般使用五到八年就報(bào)廢換車了。為此建議國(guó)家有關(guān)部門對(duì)汽車的使用年限和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行修改，凡使用年限15年以上、排放標(biāo)準(zhǔn)達(dá)不到國(guó)Ⅲ標(biāo)準(zhǔn)的、安全性能不達(dá)標(biāo)的車輛實(shí)行強(qiáng)制報(bào)廢政策。這將大大提高在用車的更新?lián)Q購(gòu)率，增加新車銷量，促進(jìn)汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展，緩解或減少因限購(gòu)對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的影響，也有利于改善城市空氣環(huán)境。

（七）搶抓機(jī)遇以加快新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展

全國(guó)各地限牌，對(duì)新能源汽車不僅未加限制，而且都有鼓勵(lì)政策，這無(wú)疑為彌補(bǔ)因汽車限購(gòu)而給地方經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的損失提供了有利條件。加快發(fā)展新能源汽車是國(guó)家作出的重大戰(zhàn)略舉措，不僅對(duì)于優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，治理大氣污染、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，提升城市品牌形象具有重要的意義，也為發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，減少因汽車限牌所帶來(lái)的負(fù)面影響，提供了有利條件。但是到目前為止，盡管許多汽車廠商都推出了電動(dòng)汽車，盡管國(guó)家大力鼓勵(lì)，在政策上給予傾斜，但銷量仍然較少，以杭州為例，新能源汽車至今只占總量的千分之零點(diǎn)五（見表8）。

所以，從政府層面，除了放開上牌指標(biāo)，更要做好城市規(guī)劃、電力規(guī)劃，加快充電實(shí)施建設(shè)，進(jìn)一步落實(shí)和完善新能源汽車發(fā)展獎(jiǎng)勵(lì)政策；從銷售服務(wù)的層面來(lái)講，建議有條件的經(jīng)銷商，應(yīng)采取各種措施，積極引導(dǎo)客戶購(gòu)買新能源汽車。隨著限牌政策的推出，用戶急需用車，又搖不到號(hào)，必然會(huì)增加購(gòu)買電動(dòng)汽車的需求，經(jīng)銷商要努力做好實(shí)際推廣和銷售服務(wù)，就能夠增加地方經(jīng)濟(jì)效益，同時(shí)也為政府和百姓分憂解難。

關(guān)于征求《杭州市小客車總量調(diào)控管理暫行規(guī)定》（征求意見稿）的意見.杭州網(wǎng)，2014