論我國(guó)公立大學(xué)校長(zhǎng)的制度環(huán)境

【摘 要】目前，國(guó)內(nèi)公立大學(xué)缺乏卓越校長(zhǎng)、校長(zhǎng)自主權(quán)小、處于“邊緣化”的現(xiàn)狀，引發(fā)了人們對(duì)校長(zhǎng)身份危機(jī)的思考。本文將嘗試用委托代理理論來(lái)分析現(xiàn)代大學(xué)制度中政府（委托人）與大學(xué)校長(zhǎng)（代理人）的關(guān)系，針對(duì)其關(guān)系導(dǎo)致的大學(xué)校長(zhǎng)自主權(quán)缺失、評(píng)估制度的缺陷、責(zé)權(quán)不明等問(wèn)題，提出了擴(kuò)大高校自治權(quán)、建立專業(yè)資質(zhì)的評(píng)估組織及引入職業(yè)化市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制等相應(yīng)改革措施。

【關(guān)鍵詞】委托-代理 政府 大學(xué)校長(zhǎng) 市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制

【中圖分類號(hào)】G647 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A 【文章編號(hào)】1674-4810（2014）06-0016-02

一 引言

自20世紀(jì)末以來(lái)，越來(lái)越多的學(xué)者開始關(guān)注職業(yè)化趨勢(shì)下的大學(xué)校長(zhǎng)，校長(zhǎng)作為處于大學(xué)責(zé)權(quán)關(guān)系結(jié)構(gòu)頂層的、有最高行政權(quán)力的治校者或管理者，一直以來(lái)，被人們賦予了許多美好的期待：他是“調(diào)解人、發(fā)起人和斗士，是領(lǐng)導(dǎo)者、創(chuàng)新者、教導(dǎo)者、掌權(quán)者、信息靈通人士”。但大學(xué)校長(zhǎng)能否很好地回應(yīng)人們的各種期待，還取決于諸多的制度因素。

王洪才曾做過(guò)一個(gè)耐人尋味的比喻：假設(shè)制度環(huán)境與個(gè)體主動(dòng)性的關(guān)系是一個(gè)40%與60%的比例關(guān)系。當(dāng)比重各占50%時(shí)，說(shuō)明校長(zhǎng)成長(zhǎng)的制度環(huán)境太寬松了；當(dāng)制度環(huán)境占到50%以上的比重時(shí)，說(shuō)明不一定需要高水平的校長(zhǎng)，一般校長(zhǎng)就已經(jīng)足夠。反之，個(gè)體所占比重越大則說(shuō)明對(duì)校長(zhǎng)的素質(zhì)要求越高，制度環(huán)境越依賴校長(zhǎng)的改革與創(chuàng)造。而當(dāng)90%需要靠校長(zhǎng)個(gè)體努力時(shí)，高水平校長(zhǎng)的成長(zhǎng)的制度環(huán)境條件就非常艱難了。組織理論有個(gè)觀點(diǎn)：“合理的行動(dòng)系統(tǒng)，其性質(zhì)是由個(gè)人和組織兩方面所決定。”任何人在組織中所起作用的大小既取決于個(gè)體自身的品質(zhì)素質(zhì)，又受制于個(gè)體在所處組織中具有的職責(zé)權(quán)力。可見(jiàn)一個(gè)健康的制度環(huán)境比選擇好一任領(lǐng)導(dǎo)更“治本”，良好的制度應(yīng)當(dāng)成為高水平大學(xué)校長(zhǎng)的孵化器。而我國(guó)的大學(xué)校長(zhǎng)就好像是“權(quán)力接力大賽”中，站在“制度跑道”中的一名“接力員”，政府是否愿意把“權(quán)力接力棒”完全交付于大學(xué)校長(zhǎng)，也決定了大學(xué)校長(zhǎng)在制度環(huán)境中是否處于“邊緣人”①的地位。本文擬用委托代理理論來(lái)解釋我國(guó)公立大學(xué)校長(zhǎng)的制度環(huán)境，分析校長(zhǎng)的制度環(huán)境及改革其制度環(huán)境問(wèn)題。

二 政府與大學(xué)校長(zhǎng)委托代理關(guān)系的形成

委托代理理論是建立在信息經(jīng)濟(jì)學(xué)與制度經(jīng)濟(jì)學(xué)基礎(chǔ)上的。20世紀(jì)60年代逐步發(fā)展起來(lái)的信息經(jīng)濟(jì)學(xué)放棄了新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)信息完全占有和無(wú)私性的假設(shè)，其認(rèn)為，一方面，由于在認(rèn)知方面的有限理性，任何人都不可能擁有完全的信息；另一方面，信息分布在個(gè)體間是不對(duì)稱的。這兩方面的修正產(chǎn)生了委托代理理論。詹森和麥克琳從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度做出如下解釋：委托代理關(guān)系是一種明顯或隱含的契約關(guān)系，根據(jù)它一個(gè)人或一些人（委托人）委托其他人（代理人）根據(jù)委托人的利益從事某些活動(dòng)，并相應(yīng)地授予代理人某些決策權(quán)的契約關(guān)系。

委托代理廣泛存在于現(xiàn)代社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域，只要存在兩個(gè)或兩個(gè)人以上的合作性活動(dòng)，就會(huì)構(gòu)成委托代理關(guān)系。我國(guó)大學(xué)公有產(chǎn)權(quán)的性質(zhì)，決定了存在多級(jí)代理關(guān)系。按照《憲法》規(guī)定，高校擁有的國(guó)有資產(chǎn)及教育資源應(yīng)為滿足全體公民受教育權(quán)利而服務(wù)，因此我國(guó)的國(guó)有產(chǎn)權(quán)的第一級(jí)委托人是全體公民，作為公民，受到組織成本、信息成本等各方面的制約，只有把公立高校國(guó)有資產(chǎn)委托給政府，政府就成為第一級(jí)代理人。同時(shí)政府能力有限，又把部分高等教育服務(wù)活動(dòng)委托給學(xué)校經(jīng)營(yíng)管理者（大學(xué)校長(zhǎng)）執(zhí)行，政府就作為第二級(jí)委托人，這就產(chǎn)生了由全體公民到政府、由政府到高校校長(zhǎng)的二環(huán)委托代理鏈。因此，本文假定，在高校委托代理的鏈條上，政府作為第一層級(jí)委托人，把學(xué)校經(jīng)營(yíng)管理任務(wù)委托給校長(zhǎng)，校長(zhǎng)則接受政府的委托，成為全面負(fù)責(zé)學(xué)校經(jīng)營(yíng)管理的第一層級(jí)代理人。因而，政府與大學(xué)校長(zhǎng)之間也就構(gòu)成了實(shí)際的委托代理關(guān)系。

三 政府與大學(xué)校長(zhǎng)委托代理關(guān)系導(dǎo)致的問(wèn)題

1.大學(xué)校長(zhǎng)自主權(quán)缺失

孟德斯鳩曾指出，“當(dāng)立法權(quán)與行政權(quán)集中在同一個(gè)人或同一機(jī)關(guān)手中時(shí)，自由便不復(fù)存在了?！痹谖写黻P(guān)系中，政府出于對(duì)高校代理人對(duì)大學(xué)信息掌握的豐富性的信任，把控制權(quán)交給大學(xué)校長(zhǎng)；但實(shí)際上，政府和高等學(xué)校之間追求的目標(biāo)是有差異的，政府對(duì)大學(xué)代理人的管理并沒(méi)有十足把握。這種目標(biāo)差異使得政府為了減少委托代理風(fēng)險(xiǎn)，就要主動(dòng)承擔(dān)起多重角色。

從新中國(guó)成立以來(lái)，政府的作用直接影響著高校內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)體制、大學(xué)校長(zhǎng)對(duì)高校的管理，并且逐步掌握國(guó)家教育權(quán)，加強(qiáng)對(duì)高校的控制。政府作為行政首腦，擁有所有教育行政事務(wù)的決定權(quán)，它集大學(xué)的舉辦者、辦學(xué)者、管理者于一身，以全能者的身份出現(xiàn)，既要“掌舵”又要“劃槳”，通過(guò)制定一系列規(guī)則來(lái)監(jiān)督和約束大學(xué)校長(zhǎng)的權(quán)力。不愿將招生、專業(yè)設(shè)置、人事安排、機(jī)構(gòu)設(shè)立等權(quán)力下放，并且可能隨時(shí)根據(jù)教育行政管理的需要發(fā)布命令，這就使得大學(xué)校長(zhǎng)不是作為政府的代理人存在，而是作為政府的“營(yíng)造物機(jī)關(guān)”而存在。這在一定程度上干預(yù)了學(xué)校的內(nèi)部管理，滋長(zhǎng)了其“等、靠、要”的思想，將大學(xué)這艘大船的真正的“船長(zhǎng)”——校長(zhǎng)的權(quán)力部分架空，把大學(xué)校長(zhǎng)擠成了“邊緣人”。

2.大學(xué)校長(zhǎng)評(píng)估制度的缺陷

要正確評(píng)價(jià)一個(gè)大學(xué)，首先要正確評(píng)價(jià)該校的校長(zhǎng)。我國(guó)的大學(xué)校長(zhǎng)屬于事業(yè)編制的高級(jí)干部（副部級(jí)、廳級(jí)、副廳級(jí)），其任命的主體是直線管理的中央、省部黨政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，考核制度仍基于 1979 年頒發(fā)的《關(guān)于實(shí)行干部考核制度的意見(jiàn)》，其方式屬于民主測(cè)評(píng)而非績(jī)效評(píng)價(jià)，考核內(nèi)容沿用國(guó)家干部的“德”、“能”、“勤”、“績(jī)”、“廉”五個(gè)方面。可以看出，這種評(píng)估制度雖規(guī)范了大學(xué)校長(zhǎng)的政治表現(xiàn)和道德修養(yǎng)，但卻無(wú)法區(qū)別大學(xué)校長(zhǎng)崗位與其他黨政官員崗位的差異。

從評(píng)價(jià)主體來(lái)看，大學(xué)校長(zhǎng)評(píng)價(jià)主體是行政主管部門。目前我國(guó)高校內(nèi)部教師與學(xué)生對(duì)校長(zhǎng)的“民主評(píng)議”多流于形式，不具備客觀性，很難反映校長(zhǎng)管理的真實(shí)情況。從評(píng)價(jià)內(nèi)容來(lái)看，由于政府難以觀察到每個(gè)大學(xué)代理人的工作過(guò)程以及努力程度，為了能夠最大限度地防范代理人的道德風(fēng)險(xiǎn)，②降低監(jiān)督成本，只能采取一種目標(biāo)化的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，即通過(guò)數(shù)量化的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系來(lái)規(guī)定大學(xué)提供的學(xué)術(shù)與知識(shí)產(chǎn)品的數(shù)量和規(guī)格，將校長(zhǎng)評(píng)價(jià)與大學(xué)分等分級(jí)、某工程驗(yàn)收、國(guó)家投資等捆綁，加重了大學(xué)校長(zhǎng)的“政績(jī)主義”。盡管不少校長(zhǎng)知道這是一個(gè)誤區(qū)，但由于任期的限制和短期業(yè)績(jī)主義的驅(qū)使，作為學(xué)術(shù)發(fā)展的掌舵人，漸漸偏離了航線。

3.大學(xué)校長(zhǎng)的責(zé)權(quán)不明

在政府與高校的虛擬委托代理關(guān)系中，政府將國(guó)有資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)使用權(quán)通過(guò)委托代理契約委托給高校后，應(yīng)該也將部分經(jīng)營(yíng)國(guó)有資產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給高校。但是，在我國(guó)的高校經(jīng)營(yíng)過(guò)程中并非如此，我國(guó)現(xiàn)行的黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制使得政府與大學(xué)校長(zhǎng)間的委托代理缺乏真正的問(wèn)責(zé)機(jī)制。

黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制客觀上同時(shí)存在著兩個(gè)中心和兩套并行的運(yùn)行系統(tǒng)，即一個(gè)二元化領(lǐng)導(dǎo)體制系統(tǒng)：一個(gè)是以黨委書記為中心的政治管理體制，黨委是政治一把手，大學(xué)校長(zhǎng)要服從黨委的領(lǐng)導(dǎo)和決策；另一個(gè)是以校長(zhǎng)為中心的行政管理體制，校長(zhǎng)是行政一把手，黨委要支持校長(zhǎng)獨(dú)立負(fù)責(zé)地行使行政職權(quán)，兩個(gè)管理體制共同分擔(dān)學(xué)校內(nèi)部的管理工作和權(quán)力?！罢l(shuí)決策誰(shuí)負(fù)責(zé)”，大學(xué)校長(zhǎng)雖是大學(xué)的法人代表，但這個(gè)法人代表只具有象征性意義，雖然掌握著學(xué)校各類經(jīng)濟(jì)資源配置的控制權(quán)，但對(duì)學(xué)校經(jīng)濟(jì)狀況在法律上不承擔(dān)具體責(zé)任。由于這樣的規(guī)避責(zé)任機(jī)制與有限的任期制的矛盾，導(dǎo)致一些校長(zhǎng)在任內(nèi)大搞政績(jī)主義后留下一系列后遺癥交由集體去慢慢消化，或交于繼任者去承擔(dān)。

四 重構(gòu)政府與大學(xué)校長(zhǎng)的委托代理關(guān)系

1.擴(kuò)大大學(xué)的自治權(quán)

大學(xué)自治的本質(zhì)決定了高校應(yīng)當(dāng)以學(xué)術(shù)權(quán)力為中心，行政權(quán)力應(yīng)該服務(wù)于學(xué)術(shù)權(quán)力。大學(xué)自治權(quán)是免于政府或其他任何社會(huì)法人機(jī)構(gòu)控制和干預(yù)的權(quán)力，它體現(xiàn)一種對(duì)學(xué)校各方面事務(wù)進(jìn)行自主治理的權(quán)力。從我國(guó)現(xiàn)實(shí)出發(fā)的大學(xué)自治的實(shí)質(zhì)是重構(gòu)政府管理高等教育事務(wù)的權(quán)力。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的建立，政府職能逐漸轉(zhuǎn)變，對(duì)高等教育的管理從集中控制模式走向公共治理模式，通過(guò)分權(quán)與社會(huì)其他力量共同治理大學(xué)事務(wù)。大學(xué)成為獨(dú)立法人后，將弱化與政府間的行政性委托代理關(guān)系，從而約束雙方行為，激勵(lì)大學(xué)的辦學(xué)積極性。在舉辦權(quán)方面，政府不再是唯一的舉辦者；在辦學(xué)權(quán)方面，政府應(yīng)當(dāng)將它交給大學(xué)，使之成為一個(gè)獨(dú)立的法人實(shí)體；在管理權(quán)方面，政府應(yīng)更多地依靠行政合同、行政指導(dǎo)而不是行政手段、行政命令來(lái)管理大學(xué)，保證大學(xué)在維持教育公共性的前提下，充分行使自治權(quán)。

2.加強(qiáng)中介評(píng)估機(jī)構(gòu)建設(shè)

增加大學(xué)與政府之間的緩沖層是重構(gòu)政府與大學(xué)校長(zhǎng)的委托代理關(guān)系、改變大學(xué)校長(zhǎng)“邊緣化”的身份危機(jī)方向之一。這個(gè)緩沖層是具有專業(yè)資質(zhì)的評(píng)估組織，它們通過(guò)自己的評(píng)估行為引導(dǎo)大學(xué)的行為，一方面增加大學(xué)的自主權(quán)，另一方面抑制大學(xué)組織內(nèi)部爭(zhēng)權(quán)現(xiàn)象，促進(jìn)大學(xué)內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)層之間的合作。但在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府從“全能人”的轉(zhuǎn)變，公共教育體制改革與公民社會(huì)要求參與公共教育治理等因素，政府可以采取向中介機(jī)構(gòu)提供維持費(fèi)用和資助，委托中介來(lái)開展評(píng)估。經(jīng)過(guò)中介的評(píng)估，政府可以知道大學(xué)校長(zhǎng)的經(jīng)營(yíng)狀況，更大程度地了解校長(zhǎng)的管理能力，減少對(duì)代理人管理狀況的搜集成本，一定程度上減少了不對(duì)稱信息的存在；作為代理方的大學(xué)校長(zhǎng)獲得了更大的自主空間，有動(dòng)力也有壓力將管理責(zé)任納入市場(chǎng)約束機(jī)制，從行政頭銜職務(wù)校長(zhǎng)過(guò)渡到“職業(yè)校長(zhǎng)”。這種教育評(píng)估中介機(jī)構(gòu)所反映的信息的公正性將遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)由政府主導(dǎo)的教育評(píng)估體系。

3.引入職業(yè)化市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制

我國(guó)的高等學(xué)校規(guī)模十分龐大，而政府的財(cái)政收入又十分有限，于是就形成了“窮國(guó)辦大教育”的基本國(guó)情。目前，大學(xué)資金來(lái)源主要是政府撥款和學(xué)生學(xué)雜費(fèi)收入，遠(yuǎn)離資本市場(chǎng)。但當(dāng)教育適當(dāng)?shù)亟槿胭Y本市場(chǎng)，政府作為出資人與委托人為保證投入的保值增值，就會(huì)對(duì)大學(xué)及大學(xué)校長(zhǎng)進(jìn)行嚴(yán)格的經(jīng)濟(jì)核算，如此也刺激大學(xué)校長(zhǎng)必須改進(jìn)教育管理，實(shí)現(xiàn)成本與收益的最佳比例。在“叢林法則”中，資本市場(chǎng)的進(jìn)入，高等學(xué)校投資主體的多元化，一定程度上有利于克服“所有者缺位”的情況，發(fā)揮優(yōu)勝劣汰的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。在高校內(nèi)部，可以采取社會(huì)參與大學(xué)管理的方式，具體而言就是由大學(xué)董事會(huì)或社會(huì)賢達(dá)等組成的大學(xué)管理委員會(huì)，負(fù)責(zé)大學(xué)的重大事務(wù)及管理模式如大學(xué)校長(zhǎng)的選拔。這一方案的原型是美國(guó)大學(xué)管理模式，如此，大學(xué)董事會(huì)成為大學(xué)校長(zhǎng)的具體負(fù)責(zé)對(duì)象，大學(xué)校長(zhǎng)的權(quán)威來(lái)自于董事會(huì)的授權(quán)。這種模式有利于打破大學(xué)封閉的辦學(xué)狀態(tài)，促進(jìn)大學(xué)與社會(huì)的結(jié)合，使大學(xué)形成自我發(fā)展的能力。

注 釋

①“邊緣人”是介于兩種文化間的人，他們對(duì)自己的歸屬感產(chǎn)生疑問(wèn)，容易發(fā)生自我認(rèn)同危機(jī)。

②道德風(fēng)險(xiǎn)（Moral Hazard）指在信息不對(duì)稱的情況下，契約甲方（代理人）利用其擁有的信息優(yōu)勢(shì)采取乙方（委托人）所無(wú)法觀測(cè)和監(jiān)督的隱藏性行動(dòng)或不行動(dòng)，從而導(dǎo)致委托人損失或代理人獲利的可能性。

參考文獻(xiàn)

[1]周川.大學(xué)校長(zhǎng)角色的演變[J].中國(guó)高教研究，1995（6）

[2]王洪才.大學(xué)校長(zhǎng)：使命·角色·選拔[M].上海：上海交通大學(xué)出版社，2009

[3]Jensen M C、Meckling W.H. Theory of the firm： Managerial behavior，agency costs and ownership structure[J]. Journal of Financial Economics，1976（4）

[4]馮卓琳.研究型大學(xué)校長(zhǎng)：戰(zhàn)略管理·職業(yè)管理·職業(yè)發(fā)展[M].上海：上海交通大學(xué)出版社，2011：36

〔責(zé)任編輯：龐遠(yuǎn)燕〕