政府公務(wù)人員績(jī)效管理理論探析

建立健全政府公務(wù)人員的績(jī)效管理體系，不僅能測(cè)量出個(gè)人或組織的績(jī)效水平，并能作為改善組織與個(gè)人生產(chǎn)力及產(chǎn)出的有效工具。對(duì)政府部門而言，績(jī)效管理體系不僅影響政府部門運(yùn)作，其效果及作用將會(huì)影響公務(wù)人員服務(wù)質(zhì)量和效果。

加強(qiáng)公務(wù)人員隊(duì)伍建設(shè)，提高公務(wù)員人員的服務(wù)質(zhì)量和效果，對(duì)增強(qiáng)政府工作的規(guī)范性和提高政府行政效率有著重要意義。改革開放后，公務(wù)人員績(jī)效管理體系逐漸得到社會(huì)和學(xué)術(shù)界的關(guān)注，共同研究和探討如何保證公務(wù)人員績(jī)效管理不流于形式、如何加強(qiáng)公務(wù)人員隊(duì)伍建設(shè)。建立健全公務(wù)人員績(jī)效考核體系，這對(duì)于科學(xué)合理用人才，降低用人風(fēng)險(xiǎn)，提高行政效率有重大的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

一、國(guó)外公務(wù)人員績(jī)效管理綜述

公務(wù)人員績(jī)效考核是西方政府部門人力資源管理的一項(xiàng)重要職能，西方各國(guó)一直比較重視和積極推行公務(wù)人員績(jī)效考核，并且取得了一定成效。美國(guó)將績(jī)效管理分為平時(shí)考核和年終考核，考核內(nèi)容以工作數(shù)量、工作質(zhì)量、工作適應(yīng)能力為主，細(xì)分量化為16項(xiàng)指標(biāo)，年度考核結(jié)果運(yùn)用主要有6方面，即裁減人員、正式任用、重新指派工作、降職免職、培訓(xùn)、工資晉升及發(fā)放獎(jiǎng)金。 日本公務(wù)員考核分為兩種：一是特別評(píng)定，即對(duì)處在試用期內(nèi)的公務(wù)員進(jìn)行1次以上的考核，或者在行政長(zhǎng)官認(rèn)為必要時(shí)隨時(shí)進(jìn)行的考核；二是定期考核，即在規(guī)定時(shí)間內(nèi)對(duì)職員的正?？己耍磕?次?？己擞芍鞴軝C(jī)關(guān)首長(zhǎng)或由他所指定的本部門上級(jí)職員對(duì)下級(jí)實(shí)施考核。 法國(guó)的《公務(wù)員總法》規(guī)定，每年應(yīng)對(duì)“公務(wù)員在總評(píng)定的基礎(chǔ)上寫鑒定，以表明他的業(yè)務(wù)才能?！币虼?，法國(guó)政府每年給每個(gè)公務(wù)員進(jìn)行總評(píng)定，鑒定由行政長(zhǎng)官親自主持。為了避免各個(gè)部門評(píng)分的差別，由對(duì)等行政委員會(huì)做綜合平衡，報(bào)上級(jí)批準(zhǔn)通過。

二、公務(wù)人員績(jī)效管理體系研究現(xiàn)狀

20世紀(jì) 90年代初開始，學(xué)術(shù)界出現(xiàn)了有關(guān)量化考核方法的理論研究和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，其特點(diǎn)是“弱化主觀因素的影響、提高考核結(jié)果的科學(xué)性、準(zhǔn)確性”，這些研究一般借鑒西方的現(xiàn)代績(jī)效管理理論，結(jié)合中國(guó)的公務(wù)員績(jī)效考核內(nèi)容，運(yùn)用量化的方法解決績(jī)效考核中的問題。學(xué)術(shù)界對(duì)于公務(wù)員績(jī)效考核的研究，很大程度上促進(jìn)了公務(wù)員績(jī)效考核的創(chuàng)新與發(fā)展，為公務(wù)員績(jī)效考核提供了理論與技術(shù)基礎(chǔ)。

考核內(nèi)容圍繞“德、 能、勤、績(jī)、廉”五個(gè)方面，細(xì)化考核內(nèi)容，強(qiáng)調(diào)了不僅關(guān)注業(yè)績(jī)，同時(shí)考核德、能、勤、廉等其他方面；德與廉內(nèi)外結(jié)合，全面提升對(duì)公務(wù)員考 核的監(jiān)督價(jià)值；除考核公務(wù)員的責(zé)任感、事業(yè)心、敬業(yè)精神以及工作態(tài)度等因素外，更加重視公務(wù)員的創(chuàng)新、發(fā)展能力。

在考核評(píng)價(jià)選取方面，自我評(píng)定、下屬評(píng)定和上級(jí)評(píng)定。評(píng)定自我工作績(jī)效時(shí)，任務(wù)指向與個(gè)人素質(zhì)同等重要，即德和才基本上是均衡的；在評(píng)定下屬工作時(shí)，更加注重對(duì)任務(wù)的考核，更重視“才”；而評(píng)估上級(jí)工作時(shí)，更加重視個(gè)人素質(zhì)，更重視“德”。

很多學(xué)者引進(jìn)西方人力資源管理相關(guān)理論，提出現(xiàn)代化公務(wù)人員考核方法。例如引入360度評(píng)價(jià)理論，從公眾滿意度出發(fā)，試圖在政府內(nèi)部建立一套自下而上的公務(wù)員績(jī)效考核體系，改變傳統(tǒng)的自上而下的評(píng)價(jià)模式。還有運(yùn)用目標(biāo)管理的理論進(jìn)行公務(wù)員績(jī)效考核，一是以崗位工作目標(biāo)的完成情況為標(biāo)準(zhǔn)考核政績(jī)；二是考核領(lǐng)導(dǎo)班子集體政績(jī)；三是界定各主要領(lǐng)導(dǎo)分管工作的完成情況進(jìn)行單獨(dú)考評(píng)。此外以平衡記分卡理論為基礎(chǔ)在政府內(nèi)部建立一套公務(wù)員業(yè)績(jī)考核體系。以黨政部門使命、核心價(jià)值觀、遠(yuǎn)景目標(biāo)、業(yè)績(jī)測(cè)定為基礎(chǔ)，根據(jù)部門職能和工作特點(diǎn)分為政府業(yè)績(jī)、政府內(nèi)部管理、成本與創(chuàng)新學(xué)習(xí)四個(gè)維度。

經(jīng)過政府和學(xué)術(shù)界的努力，公務(wù)人員的績(jī)效管理更加客觀公平，利于政府服務(wù)質(zhì)量和效率的提升。該文原載于中國(guó)社會(huì)科學(xué)院文獻(xiàn)信息中心主辦的《環(huán)球市場(chǎng)信息導(dǎo)報(bào)》雜志http：//www.ems86.com總第526期2013年第43期-----轉(zhuǎn)載須注名來源然而，政府公務(wù)人員考核仍存在很多不足，主要表現(xiàn)：一是考核的等級(jí)偏少，只劃分了優(yōu)秀、稱職、不稱職三個(gè)層級(jí)；二是實(shí)施公務(wù)員績(jī)效考核的人員的主觀因素對(duì)考核結(jié)果影響較大；三是公務(wù)員績(jī)效考核的指標(biāo)設(shè)計(jì)操作性差，難以全面反映工作人員的實(shí)際績(jī)效；四是公務(wù)員績(jī)效考核結(jié)果與結(jié)構(gòu)的應(yīng)用相脫節(jié)。

三、建議與措施

對(duì)公務(wù)人員績(jī)效管理體系研究的緊急性和迫切性已形成共識(shí)，積極探索公務(wù)員績(jī)效考核的理論和實(shí)踐，豐富公務(wù)員績(jī)效考核研究，建立科學(xué)發(fā)展觀為導(dǎo)向的考核體系刻不容緩。

全面分析公務(wù)員績(jī)效考核的每個(gè)環(huán)節(jié)以及內(nèi)部要素。公務(wù)員績(jī)效考核是一個(gè)復(fù)雜的過程，涉及許多要素與環(huán)節(jié)，每一個(gè)環(huán)節(jié)與因素都會(huì)影響公務(wù)員績(jī)效考核的效果。全面，不僅僅是橫向維度的全面，即公務(wù)員績(jī)效考核所包含的內(nèi)容、主體、客體、原則等，同時(shí)是縱向維度的全面，即包含公務(wù)員績(jī)效考核的目標(biāo)確立、實(shí)施以及其結(jié)果的應(yīng)用。通過橫向與縱向的全面研究，分析所有涉及的要素與環(huán)節(jié)，最終整合這些因素，提出切實(shí)可行的解決措施，提高公務(wù)員績(jī)效考核的科學(xué)性。

注重公務(wù)員績(jī)效考核內(nèi)部要素的系統(tǒng)。分析公務(wù)員績(jī)效考核的各個(gè)環(huán)節(jié)和組成要素，透過表面的現(xiàn)狀，分析其背后的相互制約、互相聯(lián)系的機(jī)制，最終找出問題的根本原因，平衡整個(gè)考核系統(tǒng)，站在宏觀的角度上更加全面地針對(duì)考核對(duì)象確定考核評(píng)價(jià)要素、選取考核評(píng)價(jià)方法、建立考核評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

注重公務(wù)員績(jī)效考核方法的實(shí)踐性?，F(xiàn)代西方人才評(píng)價(jià)技術(shù)是以管理學(xué)、心理學(xué)、行為科學(xué)為理論基礎(chǔ)，以計(jì)算機(jī)為技術(shù)手段，對(duì)人的基本素質(zhì)和行為績(jī)效進(jìn)行測(cè)量和評(píng)價(jià)的一門科學(xué)技術(shù)。其特點(diǎn)是分類較細(xì)，指標(biāo)全部量化，注重靜態(tài)素質(zhì)和人工模擬環(huán)境下分析問題、解決問題能力的評(píng)判。西方的人才評(píng)價(jià)技術(shù)不一定適合我國(guó)的實(shí)際，但有些內(nèi)容對(duì)我們也有一定借鑒意義。

測(cè)試考核評(píng)價(jià)法。測(cè)評(píng)考核評(píng)價(jià)法，是指按照“德、能、勤、績(jī)”四個(gè)方面分解成若干考核項(xiàng)并列表，給出評(píng)分或定等規(guī)則，讓參與考評(píng)者對(duì)被考核對(duì)象分項(xiàng)評(píng)分或定等。這種考核評(píng)價(jià)方法的主要步驟是：1）設(shè)計(jì)測(cè)評(píng)表，分解確定考核評(píng)價(jià)項(xiàng)目，設(shè)計(jì)的考核項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)便于理解、評(píng)價(jià)、給分或定等；2）選擇參與測(cè)評(píng)人員，一般來說參與人員應(yīng)當(dāng)基本熟悉被考核人的情況，選擇參評(píng)人員應(yīng)當(dāng)有一定代表性，作風(fēng)比較正派，綜合素質(zhì)比較高；3）實(shí)施測(cè)評(píng)，要求參與人按要求的測(cè)評(píng)時(shí)間、方式、方法進(jìn)行測(cè)評(píng)，參與人之間不能相互交流意見，并要求按時(shí)提交測(cè)評(píng)表；4）測(cè)評(píng)統(tǒng)計(jì)，一般可用計(jì)算機(jī)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，也可以在監(jiān)督之下進(jìn)行人工統(tǒng)計(jì)；5）測(cè)評(píng)分析，根據(jù)統(tǒng)計(jì)情況進(jìn)行考核評(píng)價(jià)分析，并可綜合或分項(xiàng)作出考核評(píng)價(jià)結(jié)論。這種方法測(cè)量和評(píng)價(jià)的內(nèi)容比較廣泛，諸如品德、價(jià)值觀、領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格、性格氣質(zhì)等多方面素質(zhì)。測(cè)試法在測(cè)量和評(píng)價(jià)人的素質(zhì)過程中，主要依賴于科學(xué)編制的工具，對(duì)人的主觀依賴性較少，評(píng)價(jià)過程撇開了人的主觀因素，因而其結(jié)果相對(duì)客觀、準(zhǔn)確。

360度評(píng)估。360度考核也稱為全方位考核或多重考核，是一種重要的員工績(jī)效考核模型，其本質(zhì)就是在組織中實(shí)行多重考核，以全方位、多視角的對(duì)員工進(jìn)行評(píng)價(jià)，以更多的信息渠道增強(qiáng)信息的可靠性與可信度，使成員的考核趨于科學(xué)、準(zhǔn)確。國(guó)家機(jī)關(guān)是一個(gè)服務(wù)型、管理型機(jī)構(gòu)，它們既要對(duì)上級(jí)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，也要對(duì)服務(wù)與管理對(duì)象負(fù)責(zé)，因此實(shí)施360度考核更為必要。運(yùn)用到公務(wù)人員績(jī)效考核工作實(shí)踐中，360度考核的考核者在機(jī)關(guān)內(nèi)部應(yīng)該包括被考核者的上級(jí)、同級(jí)和下級(jí)，在機(jī)關(guān)外部應(yīng)該包括行政行為相對(duì)人（服務(wù)對(duì)象）與測(cè)評(píng)專家、上級(jí)機(jī)關(guān)、下級(jí)機(jī)關(guān)、兄弟機(jī)關(guān)等，對(duì)每一位考核對(duì)象都會(huì)有一個(gè)全方位立體的考核坐標(biāo)，能夠比較全面、準(zhǔn)確地反映其真實(shí)情況。360度考核能科學(xué)地反映被考核的實(shí)際情況，既體現(xiàn)考核的廣泛性、民主性又盡可能提高其信度、效度、敏感度與可接納度，并盡可能減少人為因素所造成的偏差。

目標(biāo)管理考核法。目前很多西方國(guó)家的政府部門引進(jìn)目標(biāo)管理考核公務(wù)人員。政府工作很多要求分工協(xié)作或團(tuán)隊(duì)合作，所以公務(wù)員個(gè)人的業(yè)績(jī)同部門目標(biāo)的完成有著密切的聯(lián)系。根據(jù)公務(wù)員在部門或團(tuán)隊(duì)中的角色及總目標(biāo)中的任務(wù)，進(jìn)行目標(biāo)考核，有利于全面、正確評(píng)價(jià)被考核者的業(yè)績(jī)及工作成果。目標(biāo)管理有利于考核結(jié)果的客觀公正。公務(wù)員績(jī)效考核的重點(diǎn)是考核業(yè)績(jī)，實(shí)行目標(biāo)管理，有助于業(yè)績(jī)的量化與考核。

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（作者單位：北京海淀區(qū)甘家口街道辦事處）