論有質量的城鎮(zhèn)化

城鎮(zhèn)化已成為中國經(jīng)濟社會發(fā)展中一個不可回避與逾越的主題。1998年十五屆三中全會第一次提出“小城鎮(zhèn)，大戰(zhàn)略”；2002年十六大提出繁榮農(nóng)村經(jīng)濟，加快城鎮(zhèn)化；2012年十八大以來特別是2013的十八屆三中全會將以人為核心中國特色的城鎮(zhèn)化成為推動中國全面深化改革的基本策略之一。正如李克強總理指出的“城鎮(zhèn)化是中國現(xiàn)代化進城中一個基本問題，是一個大戰(zhàn)略、大問題”、“城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化應有之義和基本之策”。

加快城鎮(zhèn)化發(fā)展已經(jīng)成為中央和地方政府的一項重要任務在推進，此過程中涌現(xiàn)出了一些不同城鎮(zhèn)化模式，諸如：重慶戶改模式、山東諸城農(nóng)村社區(qū)模式、天津華明安居樂業(yè)有保障模式等。在各地城鎮(zhèn)化快速推進的過程中，顯現(xiàn)出了一些簡單通過農(nóng)民進城、農(nóng)業(yè)人口向市民轉化追求高城鎮(zhèn)化速度的現(xiàn)象，這些單純追求城鎮(zhèn)化率的高速度的方式是與我們城鎮(zhèn)化的初衷目標不一致甚至相背離的，我們的城鎮(zhèn)化必須是符合城鎮(zhèn)化目的目標的城鎮(zhèn)化，必須是質量的城鎮(zhèn)化。

一、城鎮(zhèn)化的內涵與目的

城鎮(zhèn)化（Urbanization）是經(jīng)濟社會的運行發(fā)展模式由鄉(xiāng)村模式向城鎮(zhèn)模式不斷轉化的過程。城鎮(zhèn)化是居民在生產(chǎn)生活過程中相互之間依存度不斷增加，并突破某一臨界值的過程。城鎮(zhèn)化帶來了居民對公共服務的更多的公平的享用。

城鎮(zhèn)化的目的與目標在于實現(xiàn)基于特定地域（空間）的產(chǎn)業(yè)集聚、融合和一體化并在此基礎上的生產(chǎn)力和經(jīng)濟發(fā)展水平的提升；居民的物質文化生活水平、生活方式生活觀念的改善與進步；社會關系的良好構建、社會狀態(tài)的更加和諧；人民幸福指數(shù)的真正提升和不斷提升。

城鎮(zhèn)化一般包括兩類，一類是農(nóng)村人口直接向城鎮(zhèn)的遷徙，另一中是農(nóng)村向城鎮(zhèn)的變遷。

在中國，城鎮(zhèn)化是作為國家的主人平等地享用國家利益與收益的前提條件，也是實現(xiàn)公民平等的一個重要條件與過程。中國作為社會主義國家，有著數(shù)量具大的國有經(jīng)濟及其收益，這些國有經(jīng)濟所形成的收益以稅收更多地以資本紅利的方式獲得后，更多地投入到公共事業(yè)中去。城鎮(zhèn)人口比農(nóng)村人口有更多的享用公共服務的機會與權力，這是不爭的事實。只有通過城鎮(zhèn)化程度的不斷提高，才能使更多的中國公民作為國家的主人更多地也是更公平地享用國家發(fā)展帶來收益。

二、城鎮(zhèn)化質量的內涵

城鎮(zhèn)化對于經(jīng)濟社會的發(fā)展有著極其重要的意義，但城鎮(zhèn)化是有質量屬性的，有質量的城鎮(zhèn)化才能夠真正實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的初衷與目標。

城鎮(zhèn)化不是一個簡單的有農(nóng)村人口變?yōu)槌鞘腥丝诘倪^程，如果那樣事情很好辦，讓交通運輸部將農(nóng)村人口全部拉到城市，讓公安部將全國的農(nóng)村人口戶籍改為城市戶籍就可以了。事實上，城鎮(zhèn)化的質量不高會給經(jīng)濟社會運行帶來巨大的問題，這些問題可以包括：1、農(nóng)村人口通過遷徙方式進入城鎮(zhèn)的數(shù)量過量，超越城鎮(zhèn)的承載能力，導致不僅新進入城鎮(zhèn)的原農(nóng)村人口的經(jīng)濟收入與福利水平?jīng)]有顯著提高，原有的城鎮(zhèn)人口的收入水平與福利水平也被拉低；2、通過興建形成的新城鎮(zhèn)，由于規(guī)劃或者產(chǎn)業(yè)結構不合理導致的城鎮(zhèn)功能不能正常發(fā)揮，城鎮(zhèn)內居民不能夠享受到或不能后充分地享受到城鎮(zhèn)化后帶來的福利水平提升；3、興建的城鎮(zhèn)在短時期內正常運轉，但由于該城鎮(zhèn)沒有妥善處理好自身發(fā)展運行與周圍其他大中城市、城鎮(zhèn)、自然資源之間的關系，導致該城鎮(zhèn)的運行及功能發(fā)揮不可持續(xù)。

城鎮(zhèn)化的質量強調的是通過城鎮(zhèn)化的實施確實推進了相關產(chǎn)業(yè)的聚合、生產(chǎn)發(fā)展力水平的提升和居民生活質量幸福指數(shù)的優(yōu)化等城鎮(zhèn)化目標的實現(xiàn)。城鎮(zhèn)化質量的內涵，可以從以下幾個方面進行分析和考核：

1、經(jīng)濟發(fā)展水平、質量及承載力

經(jīng)濟發(fā)展水平與質量是決定該城鎮(zhèn)能夠供養(yǎng)居民數(shù)量的核心要素。如果某城鎮(zhèn)（市）經(jīng)濟發(fā)展水平不高或經(jīng)濟發(fā)展的質量不高就會出現(xiàn)該城鎮(zhèn)（市）的居民收入水平偏低、就業(yè)機會不充分、物質生活水平的提高速度慢甚至出現(xiàn)下降等問題。經(jīng)濟發(fā)展水平主要取決于該地的產(chǎn)業(yè)結構的合理性：不同的產(chǎn)業(yè)之間保持和合理的比例關系和產(chǎn)供銷關系、該區(qū)域的加總供需與區(qū)域外的市場有比較協(xié)調的關系、該區(qū)域的產(chǎn)業(yè)結構與區(qū)域內的生產(chǎn)要素（包括勞動力要素）之間保持著比較協(xié)調的關系、該區(qū)域的經(jīng)濟能夠充分地吸納本區(qū)域內有勞動能力并愿意勞動的勞動者去就業(yè)（允許自然失業(yè)率的存在）、同時該經(jīng)濟有比較好的彈性能夠較好地適應區(qū)域外市場供求的變化以及本區(qū)域內勞動力的變化。

2、公共服務及社會發(fā)展水平、質量及承載力

公共服務、基礎設施等提供的充分性。該文原載于中國社會科學院文獻信息中心主辦的《環(huán)球市場信息導報》雜志http：//www.ems86.com總第526期2013年第43期-----轉載須注名來源該區(qū)域能夠向本地區(qū)居民提供教育文化、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等質量和數(shù)量均有一定保障的社會服務，同時本區(qū)域的基礎設施可以向本地居民提供的恰當?shù)慕煌ㄟ\輸系統(tǒng)、郵電通訊系統(tǒng)、能源供應、給排水、其他環(huán)境設施以及防災減災系統(tǒng)。

社會關系的良好建構。共同生活于同一個城鎮(zhèn)（市）的人及人群之間應該能夠建構良好的社會關系，在這樣的生活環(huán)境中，人與人之間可以和諧快樂相處，人及人群對其生活的環(huán)境形成穩(wěn)定的歸屬感。

除以上二個方面以外，城鎮(zhèn)化質量還包括經(jīng)濟與社會的協(xié)調程度；城鎮(zhèn)運行管理的有效性；人與環(huán)境、生態(tài)等和諧協(xié)調程度等。

三、城鎮(zhèn)化的基本演進路徑及其選擇

城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中的基本演進錄盡可以概括為兩類，一類是自然演進，另一類是主動推進。自然演進是指城鎮(zhèn)化的過程隨著生產(chǎn)力水平的發(fā)展、社會關系的重建、公共基礎設施的發(fā)展和完善使農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)人口的逐步轉化。主動推進是指在城鎮(zhèn)化的過程中某些權力主力（利益主體）依靠經(jīng)濟政治社會等方面的手段和措施推進城鎮(zhèn)化的進程。

自然演進相對而言速度較慢，主動推進的速度較快，但是自然演進的城鎮(zhèn)化進程會有比較穩(wěn)定的效果，一般在城鎮(zhèn)化質量問題上不會有大的反復，但在主動推進的過程中如果沒有相關的制度保障和配套措施，主動推進的城鎮(zhèn)化會出現(xiàn)比較大的質量問題，形成對經(jīng)濟社會運行比較大的負面效果。

在我們將質量性要求作為城鎮(zhèn)化過程的基本要求的時候，在演進路徑的選擇上一定要在初始階段以自然演進為主，國家可以幫助完善一些外部條件，同時采取特別審慎的態(tài)度進行主動推進的試點建設。在自然演進與主動推進試點的經(jīng)驗總結的基礎，形成科學的城鎮(zhèn)化方案后可以逐步加大主動推進力度，但在主動推進的過程中必須注意對方案的科學性做動態(tài)的及時的評估與優(yōu)化。

四、有質量城鎮(zhèn)化進程中的一些配套措施與策略

基層政府的民主政治建設的有效推進。城鎮(zhèn)化的過程離不開基層政府的主動設計、引導、管理和服務。這些基層政府既包括原有的農(nóng)村基層政府組織與包括興建城鎮(zhèn)的基層政府以及遷入城市的社區(qū)管理者、街道辦事處等基層政府組織。這些基層政府組織能否真正站到居民的立場上有效開展工作將直接關系到城鎮(zhèn)化過程的質量。因此，通過相關基層政府的民主政治建設，使這些政府真正站到居民的利益立場上來考慮問題解決問題，將是保證城鎮(zhèn)化質量的基礎要求與前提。要逐步健全選舉、議事、公告、述職、問責等基礎制度與機制，逐步保證廣大居民與群眾在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、公共事務管理中實現(xiàn)自我管理、自我服務、自我教育、自我監(jiān)督。

土地問題的良好解決。土地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中的基本生產(chǎn)資料，土地相關權益的有效設計、落實和解決是城鎮(zhèn)化過程中的關鍵環(huán)節(jié)。一方面，土地為廣大農(nóng)民提供了基本的生產(chǎn)資料和基本的生活來源保證，土地的存在使廣大農(nóng)民可以依靠自己的勞動獲得生存權，但另一方面土地又成為束縛農(nóng)民的一條重要繩索，如果與土地相關權益不能解決出讓出借出租等問題，那土地的分散性必然導致農(nóng)民的分散性，以集中集約分工合作為特征的城鎮(zhèn)化就不可能實現(xiàn)。有質量的城鎮(zhèn)化必然要求能夠妥善解決與土地相關的利益人相關利益的所有、占有、分配和轉讓等問題，逐步松開土地對農(nóng)民的束縛，但又不讓農(nóng)民簡單地直接地失去土地對他們基本生活的保障作用，城鎮(zhèn)化的質量才能保證。

戶籍問題的解決。戶籍管理是我國很重要的一項公共管理措施，許多資源與福利的設計、分配等都依賴于居民的戶籍歸屬。戶籍管理一方面成為國家對城鎮(zhèn)化的速度、方式進行有效調控的手段，可以通過限制戶籍的遷出遷入規(guī)定來有效地控制常駐人口的規(guī)模、結構及其變遷等，但另一方面戶籍制度也成為束縛居民自由流動，實現(xiàn)居民與居住區(qū)有效匹配的重要束縛，因此需要對戶籍管理制度進行多樣化的設計，充分發(fā)揮戶籍制度在居民遷徙中的引導、監(jiān)控、管理的服務功能，根據(jù)不同城鎮(zhèn)的具體狀況設計適合該城鎮(zhèn)承載力和最有發(fā)展的戶籍管理制度。

做好城鎮(zhèn)建設的整體規(guī)劃與設計。城鎮(zhèn)的經(jīng)濟承載力、社會承載力及其相互之間的協(xié)調程度是決定一個興建（有原有）的城市（城鎮(zhèn)）能夠接納的農(nóng)村轉入人口的決定性因素。在城鎮(zhèn)化的過程中，必須針對特定的區(qū)域或空間做好城鎮(zhèn)化的定位、產(chǎn)業(yè)結構規(guī)劃、公共設施規(guī)劃以及以及經(jīng)濟發(fā)展水平經(jīng)濟發(fā)展速度相適應得城鎮(zhèn)化路線與速度。

迅速調整相關的考核機制?；鶎诱賳T的政績追求理念是基層官員行政行為的驅動力源泉。在簡單的不科學的城鎮(zhèn)化業(yè)績觀下，基層政府片面追求形式上的城鎮(zhèn)化，造成對自然資源、產(chǎn)業(yè)關系與居民生活方式的巨大破壞。因此，必須改變以簡單城鎮(zhèn)化業(yè)績觀考核政府官員業(yè)績的方式，一方面，要通過科學的業(yè)績考核方式引導各級政府推進有質量的城鎮(zhèn)化進城，另一方面，必須通過這種考核機制來阻斷對經(jīng)濟發(fā)展和居民生活有巨大破壞作用的城鎮(zhèn)化活動。

有質量城鎮(zhèn)化的順利實現(xiàn)還需要其他的配套措施，如：推進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；?、現(xiàn)代化；加強和推進社區(qū)教育，推動農(nóng)村人口轉化為城鎮(zhèn)人口后在社會理念生活觀念的提升；通過社區(qū)服務等方式推進相關人口社會關系的良好重構等。

（作者單位：中華女子學院金融系）