流域府際合作治理機(jī)制文獻(xiàn)綜述

摘 要：流域府際合作治理機(jī)制是流域跨界公共事務(wù)的府際合作治理的關(guān)鍵所在。從概念界定著手，梳理流域府際合作治理機(jī)制相關(guān)研究。國(guó)內(nèi)學(xué)者從博弈論及共容利益理論分析府際合作治理的動(dòng)因，對(duì)府際合作治理機(jī)制多集中于跨界水污染治理，大致研究方向分為流域區(qū)域利益補(bǔ)償與利益分配機(jī)制研究，跨界流域聯(lián)合防治機(jī)制研究以及流域府際合作治理協(xié)調(diào)機(jī)制研究。最后作者就流域府際合作治理有待研究的方向進(jìn)行了展望。

關(guān)鍵詞：流域治理；府際合作治理；府際關(guān)系

中圖分類號(hào)：D619 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2013）30-0015-03

流域是一類特殊的自然區(qū)域：流域是以河流為紐帶的帶狀、多緯度的區(qū)域，整體性極強(qiáng)、關(guān)聯(lián)度很高，所以流域公共管理與一般意義上的區(qū)域公共管理不同，其中，流域政府在流域公共管理過(guò)程中毫無(wú)疑問居于核心地位，而當(dāng)前各種流域問題的深刻根源也恰恰在于治理過(guò)程中流域政府間有效協(xié)調(diào)機(jī)制的缺失，所以基于流域公共管理視界探討流域府際合作治理機(jī)制，是具有重要學(xué)術(shù)意義的理論問題。

一、主要概念的界定

（一）流域治理

生態(tài)學(xué)中的流域治理，亦稱流域管理，其內(nèi)涵是以流域?yàn)閱卧?，在全面?guī)劃的基礎(chǔ)上，合理安排農(nóng)、林、牧、副各業(yè)用地，因地制宜地布設(shè)綜合治理措施，對(duì)水土及其他自然資源進(jìn)行保護(hù)、改良與合理利用[1]。來(lái)自全球水合作關(guān)系（GWP2000）對(duì)流域綜合治理的定義是“促進(jìn)對(duì)水，陸地和相關(guān)的資源進(jìn)行協(xié)調(diào)的發(fā)展和管理，按照一種合理的方式，為了充分發(fā)揮作為而且沒有妥協(xié)至關(guān)重要的生態(tài)系統(tǒng)的承受能力并產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)和社會(huì)福利的一個(gè)過(guò)程?！盵2]而公共管理視域的流域治理定義是以政府為主導(dǎo)，社會(huì)協(xié)同、公眾參與的多主體互動(dòng)合作的多中心治理格局，即“政府、社會(huì)、市場(chǎng)”上下互動(dòng)的管理過(guò)程與公共行動(dòng)網(wǎng)絡(luò)[3]。胡鞍鋼（2002）在《新的流域治理觀：從“控制”到“良治”》中就提出應(yīng)當(dāng)建立新型的流域統(tǒng)一管理與分級(jí)分部門管理相結(jié)合的治理結(jié)構(gòu)[4]。

（二）府際關(guān)系

府際關(guān)系研究是府際合作治理研究的基礎(chǔ)。府際關(guān)系一詞最早出現(xiàn)于1935年的《美國(guó)社會(huì)百科全書》之中，由威廉·安德森（William Anderson）提出，將府際關(guān)系界定成：美國(guó)聯(lián)邦制度中所有類型和有層次的政府單位所出現(xiàn)的大量活動(dòng)或者相互作用[5]。謝慶奎教授（2000）認(rèn)為府際關(guān)系就是政府之間的關(guān)系，它是指政府之間在垂直和水平上的縱橫交錯(cuò)的關(guān)系，以及不同地區(qū)政府之間的關(guān)系[6]。劉祖云（2007）認(rèn)為府際關(guān)系是各級(jí)政府間為了執(zhí)行政策或提供服務(wù)所形成相互關(guān)系的互動(dòng)和機(jī)制。府際關(guān)系的產(chǎn)生原因：一方面是為了發(fā)展及執(zhí)行公共計(jì)劃所包含的政府各層級(jí)間復(fù)雜而相互依賴的關(guān)系；另一方面，府際關(guān)系也是不同層級(jí)政府為共同地區(qū)提供服務(wù)與管理中所形成的交互關(guān)系[7]。美國(guó)學(xué)者賴特詳細(xì)歸納了府際關(guān)系運(yùn)作上的特點(diǎn)：其公共福祉是管理區(qū)域公共事務(wù)，解決區(qū)域公共問題，提供區(qū)域公共物品，實(shí)現(xiàn)區(qū)域公共利益。

（三）府際合作治理

加拿大著名政治學(xué)教授戴維·卡梅倫（2001）認(rèn)為，現(xiàn)代生活的性質(zhì)已經(jīng)使政府間的溝通、協(xié)調(diào)變得越來(lái)越重要，不僅在經(jīng)典聯(lián)邦制國(guó)家，管轄權(quán)之間的界限逐漸在模糊，政府間討論、磋商、交流的需求在增長(zhǎng)，就是在國(guó)家之內(nèi)和國(guó)家之間，公共生活也表現(xiàn)出這種傾向，這種治理就是府際合作治理。府際治理是行政革新和政府再造的重要產(chǎn)物[8]。關(guān)于府際合作治理的定義，國(guó)內(nèi)學(xué)者從不同角度出發(fā)，給出了不同的闡述。張緊跟（2013）指出府際治理是指一種政府間、公私部門與公民共同構(gòu)建的政策網(wǎng)絡(luò)，強(qiáng)調(diào)通過(guò)多元行為主體間的互動(dòng)與合作來(lái)實(shí)現(xiàn)和增進(jìn)公共利益，包括政府間協(xié)作、跨部門伙伴關(guān)系以及公民參與。所以，府際治理代表著府際關(guān)系研究的變化，強(qiáng)調(diào)的是通過(guò)多元主體之間的協(xié)作，以解決府際間公共議題[9]。何精華（2011）從治理目標(biāo)的角度提出府際合作治理是為了實(shí)現(xiàn)或增進(jìn)公共利益，政府部門和非政府部門（營(yíng)利部門、第三部門或公民個(gè)人）等眾多公共管理主體彼此合作，在相互依存的環(huán)境中分享權(quán)力，共同管理公共事務(wù)的過(guò)程[10]。朱最新（2012）從法理界定所謂府際合作治理，是指一種建立在尊重、協(xié)調(diào)、合作、共贏基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)問題解決、目標(biāo)導(dǎo)向與管理創(chuàng)新，政府主導(dǎo)的多元化制度性合作治理[11]。府際合作治理被認(rèn)為具有如下特征：以問題解決為焦點(diǎn)；注重政府間在信息、共同分享、共同規(guī)劃、一致經(jīng)營(yíng)方面的協(xié)力合作；強(qiáng)調(diào)公私部門的混合治理模式[12]。學(xué)者們公認(rèn)的是府際合作治理強(qiáng)調(diào)政府之間的伙伴關(guān)系，強(qiáng)調(diào)公私部門的混合治理模式。

二、流域府際合作治理動(dòng)因分析

學(xué)者主要從博弈理論及共容利益理論分析流域府際合作治理的動(dòng)因。根據(jù)博弈理論，府際博弈及搭便車是流域治理外部性的主要原因。府際博弈指中央政府和地方政府間，以及地方政府和地方政府間，在一定的規(guī)則約束下，依靠所掌握的信息，如何進(jìn)行決策及這種決策的均衡問題。（李勝，陳曉春，2011）[13]從公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，流域水環(huán)境是介于純公共物品和私人物品之間的準(zhǔn)公共物品。（易志斌，2009）[14]在區(qū)域利益、信息不對(duì)稱和缺乏激勵(lì)機(jī)制的影響下，地方政府很難真正履行中央政府的治理政策，而污染外部性和利益沖突則使各行政區(qū)之間難以達(dá)成合作治理，府際博弈的非理性均衡成為跨行政區(qū)流域治理困境的深層次原因。鑒于此，通過(guò)重復(fù)博弈建立行政區(qū)之間的流域合作治理機(jī)制才能有效控制流域水環(huán)境污染。（黃溶冰，2009）[15]運(yùn)用非合作博弈，彭祥、胡和平（2006）對(duì)不同水權(quán)模式下的水資源配置效率進(jìn)行了研究[16]。韓貴鋒、馬乃喜（2001）對(duì)企業(yè)治污的囚徒困境進(jìn)行了研究，從博弈論的角度闡釋了無(wú)監(jiān)管下公地悲劇的成因[17]。

奧爾森提出的共容利益理論是如果某一理性地追求自身利益的個(gè)人或某個(gè)擁有相當(dāng)凝聚力和紀(jì)律的組織能夠獲得該社會(huì)所有產(chǎn)出增長(zhǎng)額中相當(dāng)大的部分，并且同時(shí)會(huì)因該社會(huì)產(chǎn)出的減少而遭受極大的損失，則該個(gè)人或組織在此社會(huì)中便擁有一種共容利益。共容利益給所涉及的人以刺激，誘使他們關(guān)心全社會(huì)產(chǎn)出的長(zhǎng)期穩(wěn)定增長(zhǎng)。流域是自成系統(tǒng)的整體，流域水環(huán)境的自然屬性決定了流域上、下游可持續(xù)利用流域水資源是共容利益。共容利益使得流域上、下游利益主體的合作變得必然和可能，即存在建立流域府際合作治理機(jī)制的可行性（易志斌，2010）[18]。

三、流域府際合作治理機(jī)制研究現(xiàn)狀

目前流域府際合作治理主要關(guān)注于水污染治理方面。學(xué)術(shù)界和實(shí)踐部門提出多種治理機(jī)制，主要有以下幾方面的研究：

（一）流域區(qū)域利益補(bǔ)償與利益分配機(jī)制研究

1.流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

通過(guò)流域區(qū)域民主協(xié)商和橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，實(shí)現(xiàn)流域區(qū)際生態(tài)補(bǔ)償?shù)臏?zhǔn)市場(chǎng)機(jī)制是現(xiàn)在重要的研究方向。Tognetti等（2004）認(rèn)為，流域水生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)該是流域下游對(duì)流域上游保持水質(zhì)、水量的生態(tài)服務(wù)所給予相應(yīng)的補(bǔ)償[19]。劉曉紅，虞錫君（2007）運(yùn)用橫向轉(zhuǎn)移支付方法，以“恢復(fù)成本”作為補(bǔ)償依據(jù)，定量分析了上游如果造成流域污染，必須對(duì)下游進(jìn)行補(bǔ)償[20]。金正慶，孫澤生（2008）從監(jiān)督激勵(lì)視角出發(fā)，以公共物品外部性的溢出范圍、收益受損者辨識(shí)的難度、交易成本、支付能力、監(jiān)督成本為五個(gè)影響因素，提出了一個(gè)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建的分析框架。分析認(rèn)為，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的構(gòu)建需考慮到信息不對(duì)稱和科層制的分權(quán)結(jié)構(gòu)下的激勵(lì)相容問題，為此生態(tài)補(bǔ)償不但需要矯正外部性，而且需要提供監(jiān)督激勵(lì)性的補(bǔ)償[21]。鄭海霞（2006）通過(guò)對(duì)四個(gè)不同類型典型流域的實(shí)地調(diào)研與分析，剖析了中國(guó)流域生態(tài)服務(wù)補(bǔ)償?shù)臋C(jī)制、標(biāo)準(zhǔn)、驅(qū)動(dòng)力與障礙等，為構(gòu)建中國(guó)流域生態(tài)服務(wù)補(bǔ)償政策框架和下一步合作和試點(diǎn)提供經(jīng)驗(yàn)[22]。陳瑞蓮，胡熠（2005）認(rèn)為我國(guó)應(yīng)該采取區(qū)際生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制解決跨界水污染，但同時(shí)要配合建立健全流域區(qū)際民主協(xié)商機(jī)制、流域生態(tài)價(jià)值評(píng)估機(jī)制、補(bǔ)償資金營(yíng)運(yùn)機(jī)制和流域區(qū)際經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制等[23]。

2.流域區(qū)域產(chǎn)權(quán)交易機(jī)制

也有學(xué)者提出構(gòu)建流域區(qū)域產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)，通過(guò)市場(chǎng)交易，實(shí)現(xiàn)流域資源優(yōu)化配置的市場(chǎng)化機(jī)制。這一機(jī)制以科斯定理為依據(jù)，認(rèn)為流域治理中的外部性問題實(shí)質(zhì)上是治理雙方產(chǎn)權(quán)界定不清所致，要解決外部性問題，應(yīng)當(dāng)在明晰產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)上進(jìn)行市場(chǎng)自主交易。趙來(lái)軍，李旭等（2005）分析了排污權(quán)交易理論在國(guó)內(nèi)外的實(shí)踐，結(jié)合我國(guó)流域的實(shí)際情況，建立了流域跨界水污染糾紛排污權(quán)交易宏觀調(diào)控動(dòng)態(tài)博弈模型，得出排污權(quán)交易宏觀調(diào)控管理體制明顯優(yōu)于指令配額管理體制的結(jié)論，并討論了影響排污權(quán)交易宏觀調(diào)控管理體制實(shí)施效果的因素[24]。常亮等（2012）提出以政府規(guī)制為手段構(gòu)建流域水資源準(zhǔn)市場(chǎng)體系是解決流域水資源短缺和推動(dòng)流域生態(tài)保護(hù)的最有效方法，利用“委托—代理”模型對(duì)流域水資源準(zhǔn)市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行了建模研究[25]。

3.流域生態(tài)建設(shè)稅機(jī)制

開征流域生態(tài)建設(shè)稅，實(shí)施中央財(cái)政縱向轉(zhuǎn)移支付的強(qiáng)制性機(jī)制。庇古在他的The Economic of welfare一書中指出，在存在外部性的情況下，通過(guò)對(duì)產(chǎn)生外部性的企業(yè)征收外部性稅收的辦法來(lái)使企業(yè)的生產(chǎn)成本等于社會(huì)成本，可以在一定程度上避免外部性問題，這就是“庇古稅”的思路。開征生態(tài)建設(shè)稅是庇古稅理論的應(yīng)用。趙軍來(lái)，李懷祖（2004）建立流域跨界污染稅收調(diào)控博弈模型，用理想點(diǎn)法求出博弈模型的數(shù)值解，得出稅收調(diào)控管理模型明顯優(yōu)于指令配額管理模型的結(jié)論[26]。

（二）跨界流域聯(lián)合防治機(jī)制研究

跨界流域水污染聯(lián)合防治機(jī)制是一種兼顧了法律法規(guī)、利益博弈、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、管理效益的流域府際合作治理機(jī)制，是當(dāng)前現(xiàn)實(shí)實(shí)踐的結(jié)果。唐國(guó)建從社會(huì)學(xué)角度對(duì)SJ邊界環(huán)保聯(lián)席會(huì)議作為案例做實(shí)證分析，認(rèn)為目前以一級(jí)政府下屬的環(huán)保局為主體的跨界流域水污染聯(lián)合防治機(jī)制，實(shí)質(zhì)上是政府之間的共謀行為，其社會(huì)效應(yīng)體現(xiàn)為該機(jī)制有效地協(xié)調(diào)了上下游的利益博弈，并在一定程度上遏制或避免了因經(jīng)濟(jì)糾紛引發(fā)的突發(fā)性事件。這種共謀行為隨著聯(lián)席會(huì)議制度的逐步完善而成為一種合法的制度安排（唐建國(guó)，2010）[27]。施祖麟等以江蘇浙江邊界水污染治理為例，研究適合中國(guó)國(guó)情的跨行政區(qū)水污染治理管理機(jī)制。研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前最主要的矛盾是流域管理與行政區(qū)域管理體制間的矛盾，建議保持以條塊結(jié)合的政府層級(jí)結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上的管理體制，通過(guò)機(jī)構(gòu)、機(jī)制、法規(guī)等綜合性改革來(lái)協(xié)調(diào)當(dāng)前管理體制中流域及區(qū)域中不同部門、不同層級(jí)間的矛盾（施祖麟，2007）[28]。

（三）流域府際合作治理協(xié)調(diào)機(jī)制研究

朗友興（2007）認(rèn)為，多年來(lái)跨界的環(huán)境得不到有效的解決，現(xiàn)行分割的行政體制是一個(gè)主要因素，由此需要地方政府之間建立有效的跨區(qū)域合作機(jī)制或制度，中國(guó)地方政府跨區(qū)域合作機(jī)制是解決問題的重要途徑[29]。汪偉全（2001）認(rèn)為，加強(qiáng)府際合作是當(dāng)代治理變革的趨勢(shì)。地方政府間的關(guān)系作為政府間一種重要關(guān)系，合作往往受政治制度、經(jīng)濟(jì)制度、社會(huì)文化等因素影響，因此有必要從淵源入手，探究和分析合作的存在問題及制度困境[30]。張緊跟（2007）認(rèn)為，跨界水污染問題不僅引發(fā)公用地災(zāi)難，還制約上下游地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，甚至還容易導(dǎo)致群體性事件，影響社會(huì)和諧；而傳統(tǒng)以地域?yàn)榻绲墓芾矸绞皆谥卫磉@類跨界水污染問題上捉襟見肘，這是因?yàn)樗槠闹卫斫Y(jié)構(gòu)、本位主義的治理動(dòng)機(jī)、各自為戰(zhàn)的治理行動(dòng)無(wú)法形成合力。因此，地方政府間環(huán)境協(xié)作是有效治理跨市（縣）河流污染的必然選擇，而這必須建立上級(jí)政府監(jiān)管權(quán)威、健全公眾參與和流域內(nèi)地方政府間民主協(xié)作的多元治理機(jī)制[31]。周海煒，唐震（2005）認(rèn)為應(yīng)該采取協(xié)商解決方式，在區(qū)域政府、水行政、基層涉水主體等三個(gè)層面建立多層并相互聯(lián)系的協(xié)商機(jī)制[32]。

四、簡(jiǎn)要評(píng)論

有關(guān)流域府際合作治理機(jī)制專門性研究成果總體來(lái)看還很不夠，并且已有研究成果也多從經(jīng)濟(jì)學(xué)、生態(tài)學(xué)角度展開論述，往往缺乏經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)與行政學(xué)、生態(tài)學(xué)、社會(huì)學(xué)、人類學(xué)等多學(xué)科交融的視角。而事實(shí)上流域區(qū)域內(nèi)公共事務(wù)治理的政府間合作協(xié)調(diào)機(jī)制研究歸屬于公共管理學(xué)科范疇，從學(xué)科特點(diǎn)來(lái)看，恰恰強(qiáng)調(diào)多學(xué)科方法的交匯。生態(tài)學(xué)意義上的流域“治理”概念常常與流域公共管理所強(qiáng)調(diào)的流域治理概念相混淆使用。實(shí)際上，后者來(lái)自于政治學(xué)和行政學(xué)的發(fā)現(xiàn)，其主體是由政府、市場(chǎng)（經(jīng)營(yíng)者）和公民社會(huì)構(gòu)成的利益群體集合，即三元治理結(jié)構(gòu)。所以重要的乃是建構(gòu)全面有效的流域府際合作治理機(jī)制。而對(duì)于流域府際合作治理的機(jī)制，以往文獻(xiàn)基本上是各自闡述一種機(jī)制，而很少?gòu)谋容^的角度來(lái)綜合考慮各種治理機(jī)制的優(yōu)缺點(diǎn)。其次，現(xiàn)有的理論及實(shí)證研究多關(guān)注于流域水資源保護(hù)的府際合作治理，而缺乏對(duì)其他領(lǐng)域的擴(kuò)展探析。流域區(qū)域內(nèi)公共事務(wù)治理的政府間合作協(xié)調(diào)機(jī)制可以擴(kuò)展更多方面，例如流域區(qū)域內(nèi)公共危機(jī)事件的府際合作治理，建立加強(qiáng)共同應(yīng)對(duì)公共危機(jī)府際合作治理機(jī)制，協(xié)調(diào)流域政府間關(guān)系，提高應(yīng)急管理績(jī)效。公共危機(jī)流域府際合作管理是未來(lái)可能的研究方向。流域府際合作治理機(jī)制的價(jià)值在當(dāng)代將日益凸顯。

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