農(nóng)村基層治理危機(jī)探討

[摘 要]基層民主自治是農(nóng)民當(dāng)家作主的最直接表現(xiàn)形式，關(guān)乎到農(nóng)民的切身利益，因而備受重視。然而現(xiàn)實(shí)表明，農(nóng)村治理中存在著農(nóng)村基層公權(quán)力運(yùn)行沖突、村務(wù)管理混亂、村干部工作能力一般及服務(wù)意識淡薄等問題，這一系列問題構(gòu)成了農(nóng)村基層治理危機(jī)。針對這些危機(jī)提出幾點(diǎn)建議以促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村治理；危機(jī)；村兩委；鄉(xiāng)鎮(zhèn)

[中圖分類號]D422.6 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2013）12 — 0078 — 02

一、問題的提出

為緩和“二元社會(huì)”結(jié)構(gòu)下日益嚴(yán)重的國家與農(nóng)民關(guān)系，中央政府推出了如取消農(nóng)業(yè)稅、機(jī)構(gòu)改革等一系列的改革，旨在改變“國家——基層政權(quán)——農(nóng)民”的三角關(guān)系為“國家——農(nóng)民”的直接關(guān)系，使國家在農(nóng)村的合法性形象得以改善。而現(xiàn)今農(nóng)村治理的現(xiàn)實(shí)表明在我國自上而下的單一行政治理模式的影響下，鄉(xiāng)村沒能有效地承接和應(yīng)對大量農(nóng)村內(nèi)部公共事務(wù)，進(jìn)行自我整合，從而陷于“治理真空”，導(dǎo)致一系列不良現(xiàn)象此起彼伏，導(dǎo)致了基層治理危機(jī)。因此，了解農(nóng)村基層治理現(xiàn)狀，提出切實(shí)可行的對策和建議，旨在預(yù)防和解決農(nóng)村基層治理危機(jī)。

二、農(nóng)村基層治理的現(xiàn)狀分析——以海南省為例

2013年1月，為了全面了解海南農(nóng)村治理現(xiàn)狀，課題組對海口、瓊海、陵水、三亞、定安五個(gè)地區(qū)的農(nóng)村的村民進(jìn)行了抽樣調(diào)查，并對所調(diào)查的村屯進(jìn)行了實(shí)地訪談和問卷發(fā)放，共發(fā)問卷240份，回收有效問卷225份。調(diào)查顯示，農(nóng)村治理中存在以下的危機(jī)。

（一）農(nóng)村基層公權(quán)力運(yùn)行沖突

1.村兩委權(quán)責(zé)劃分不清

村兩委是指村民委員會(huì)和村黨委會(huì)兩個(gè)機(jī)構(gòu)。作為農(nóng)村治理主體的村兩委，直接對村民進(jìn)行治理，其運(yùn)行的好壞直接影響到村民民主自治的成效。《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定，村黨委是黨在農(nóng)村基層的代表，其作用是“依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動(dòng)、直接行使民主權(quán)利”，發(fā)揮的是領(lǐng)導(dǎo)核心作用。雖然是領(lǐng)導(dǎo)核心，但村黨委的法定作用也僅限于監(jiān)督和指導(dǎo)。而村委會(huì)是村民民主選舉產(chǎn)生，只有它才能代表村民行使權(quán)力，進(jìn)行村民、村務(wù)管理等。簡言之，村黨委的職責(zé)是監(jiān)督、指導(dǎo)；村委會(huì)的職責(zé)則是具體事務(wù)的管理，村委會(huì)具有自主管理的權(quán)力。但現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)的情況往往是，村兩委權(quán)責(zé)不清、各自混淆了自身的職能定位。本次調(diào)查中針對村黨委與村委會(huì)如何處理關(guān)系的問題，12%的村民表示“黨支部說了算”；52.9%的村民認(rèn)為“村委會(huì)決定，但需求得黨支部允許”；20%的村民認(rèn)為“村委會(huì)說了算”；還有15%的村民表示根本就弄不清楚。其中“村委會(huì)決定，但需求得黨支部允許”說明村黨支部相對于村委會(huì)來說擁有最終的決定權(quán)，也就是說超過60%的人認(rèn)為村黨支部的權(quán)力要大于村民自己選出的代表組成的村委會(huì)，在現(xiàn)實(shí)中的表現(xiàn)往往就是村黨支部代行村委會(huì)的職權(quán)，成為了村民民主自治真正的唯一主體。村兩委的這一矛盾現(xiàn)象的本質(zhì)，正如陳洪生所指出的，“村黨支部好比是母體與胎兒相連的臍帶，把國家權(quán)力與基層自治權(quán)力鏈接起來了，政府通過這根臍帶將國家行政嵌入了鄉(xiāng)村社會(huì)。這樣的政策設(shè)計(jì)無疑要在一定程度上抑制鄉(xiāng)村社會(huì)的自主性，因而與村民自治的政策原則相違背。”

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村不恰當(dāng)?shù)馗深A(yù)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是鄉(xiāng)一級的正式黨政機(jī)關(guān)，屬于鄉(xiāng)村政治權(quán)力的中心，對農(nóng)村治理起指導(dǎo)作用，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）與村之間的關(guān)系是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系。課題組調(diào)研顯示現(xiàn)實(shí)中鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村進(jìn)行了不恰當(dāng)?shù)馗深A(yù)。當(dāng)我們問到當(dāng)村委會(huì)與鎮(zhèn)政府的意見發(fā)生沖突時(shí)怎么辦。很多村民都回答“當(dāng)然是鎮(zhèn)上說了算”，有些村民甚至說“鎮(zhèn)上說什么我們就做什么唄，這是上邊的命令，當(dāng)然要服從了”。此外，20.9%的村民認(rèn)為村委會(huì)的干部都是靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)來任命的。由此看來，無論從村民們的意識中還是在實(shí)際上，都存在著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會(huì)的不適當(dāng)?shù)母深A(yù)。

《村民委員會(huì)組織法》第五條規(guī)定“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)?！狈呻m然做出了這樣的規(guī)定，但在實(shí)際的運(yùn)行中卻出現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村的“領(lǐng)導(dǎo)”，導(dǎo)致村民民主自治效果受到極大的削弱。出現(xiàn)這一現(xiàn)象，我們從公共選擇理論去分析，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也是由“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)的每個(gè)個(gè)體組成，他們從自身利益出發(fā)，更愿意干預(yù)、領(lǐng)導(dǎo)村委會(huì)為自己謀利益。實(shí)踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級要完成上級下達(dá)的任務(wù)，如果僅僅從“指導(dǎo)”村委會(huì)來完成，顯然不現(xiàn)實(shí)。如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府失去對村委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的不少工作可能都無法完成。所以，在實(shí)踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府總是自覺不自覺地把自己擺在領(lǐng)導(dǎo)的位置上。

（二）村務(wù)管理混亂

《村委會(huì)組織法》對村務(wù)管理的權(quán)限和監(jiān)督作了明確規(guī)定。第三十條規(guī)定“村民委員會(huì)實(shí)行村務(wù)公開制度。一般事項(xiàng)至少每季度公布一次；集體財(cái)務(wù)往來較多的，財(cái)務(wù)收支情況應(yīng)當(dāng)每月公布一次；涉及村民利益的重大事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)隨時(shí)公布?！贝鍎?wù)公開制是村民對村干部實(shí)行民主監(jiān)督、維護(hù)自身權(quán)益的重要制度途徑，是村民民主自治的重要環(huán)節(jié)。但當(dāng)我們問村委會(huì)是否定期向村民進(jìn)行村務(wù)公開時(shí)，僅11.1%的村民表示“經(jīng)常”有，45.8%的村民表示“一般”，29.3%的村民表示“偶爾”才有，還有13.8%的村民表示從未見過村委會(huì)進(jìn)行村務(wù)公開。調(diào)查中我們還發(fā)現(xiàn)，很多村的村務(wù)公開欄公開的要么是早已過期的信息，要么是貼幾張人民日報(bào)草草了事，幾乎找不到與本村事務(wù)相關(guān)的信息。有一些村子甚至都沒有設(shè)立專門的村務(wù)公開欄。由于村務(wù)公開不到位，村民對村務(wù)不了解，調(diào)查中有30.7%的人表示不知道村子里的財(cái)政支出到底用到了哪里，還有12.9%的人認(rèn)為村子里的錢肯定是村干部拿去搞面子工程或是直接吃掉了。村務(wù)的不公開造成了村民對于村干部的不信任。事實(shí)上，村務(wù)管理混亂導(dǎo)致貪污受賄、瀆職等涉農(nóng)職務(wù)犯罪呈上升趨勢。根據(jù)檢察機(jī)關(guān)的重點(diǎn)查辦領(lǐng)域，涉農(nóng)職務(wù)犯罪主要發(fā)生在以下方面：“農(nóng)村交通、水利、電網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的職務(wù)犯罪；支農(nóng)惠農(nóng)資金分配、審批、管理、發(fā)放環(huán)節(jié)的職務(wù)犯罪；天然林保護(hù)、環(huán)境治理等涉農(nóng)工程中的職務(wù)犯罪；農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、基礎(chǔ)教育等公共服務(wù)中的職務(wù)犯罪；農(nóng)村土地開發(fā)征用及征地補(bǔ)償款管理、礦產(chǎn)等資源開發(fā)過程中的職務(wù)犯罪；涉及搶險(xiǎn)、救災(zāi)等社會(huì)捐助公益款物的職務(wù)犯罪；在鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革、土地和林權(quán)制度改革、社會(huì)保障制度等各項(xiàng)農(nóng)村改革過程中的職務(wù)犯罪；農(nóng)村選舉、基層政權(quán)和組織建設(shè)中的職務(wù)犯罪等?！?/p>

（三）村干部工作能力一般，服務(wù)意識淡薄

在調(diào)查中，認(rèn)為村干部“有能力，并且有作為”的村民占23.6%；認(rèn)為村干部“有能力，但是不作為”的村民占43.6%；認(rèn)為村干部“無能力，但是想作為”的村民占7.1%；認(rèn)為村干部“無能力，并且不想作為”的村民占16.4%；其他占9.3%。通過以上數(shù)據(jù)我們可以看出，在村民心目中能夠作為的村干部僅占兩成，而六成以上的村民認(rèn)為村干部是不作為的。村干部的不作為，一方面是因?yàn)槟芰Φ牟蛔?。村干部既然能力不足、不作為，又何以被村民選了上去，而且走訪中我們還發(fā)現(xiàn)許多村民并不滿意的村干部甚至能夠連任。這就涉及到村民選舉存在的混亂和不民主，調(diào)查中有56.4%的人認(rèn)為村干部并非村民民主選舉產(chǎn)生。另一方面，村干部本身服務(wù)意識淡薄也是其不作為的重要原因。導(dǎo)致其服務(wù)意識淡薄一方面源于村委會(huì)財(cái)政來源的匱乏，使其缺乏足夠的物質(zhì)支持和激勵(lì)，日常開支都捉襟見肘；另一方面，本就通過非民主途徑選上去的村干部，往往凸顯其理性經(jīng)濟(jì)人的本性，追求個(gè)人利益的最大化。調(diào)查中，認(rèn)為村干部“大公無私、真心服務(wù)村民”的人僅占9.8%。這一數(shù)據(jù)正印證了村干部不作為、服務(wù)意識淡薄的現(xiàn)象。

自2007年實(shí)行大學(xué)生村官制度以來，對新農(nóng)村的建設(shè)確實(shí)起到了一定的推動(dòng)作用，所以我們把村民對于大學(xué)生村官的態(tài)度作為本次調(diào)研的一項(xiàng)內(nèi)容，以探究大學(xué)生村官是否真正的起到了如同許多媒體報(bào)道的那樣大的作用。通過調(diào)查問卷的分析，我們發(fā)現(xiàn)，17.3%的村民認(rèn)為“大學(xué)生文化水平高，能夠在村民自治中理論聯(lián)系實(shí)際”；24.9%的人認(rèn)為“大學(xué)生能力強(qiáng)，能夠很好的幫助村委會(huì)辦事”；20.9%的人認(rèn)為“大學(xué)生缺乏實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，發(fā)揮不了多大作用”；還有33.3%的人表示“村子里沒有大學(xué)生村官，不了解”。通過對上述數(shù)據(jù)的分析，我們可以看出，大學(xué)生村官制度的確在村民自治中發(fā)揮了一定的積極作用，所以會(huì)有40%以上的村民對它表示認(rèn)可。24.9%的數(shù)據(jù)則說明，大學(xué)生雖是受過高等教育的群體，其實(shí)踐能力還是需要進(jìn)一步提升的。而有33.3%的村民對大學(xué)生村官不了解，說明大學(xué)生村官還沒有真正的深入到基層，事實(shí)情況也常常是大部分大學(xué)生村官都在鎮(zhèn)級部門工作而非農(nóng)村。

三、結(jié)論與建議

隨著政府改革的不斷深入以及社會(huì)管理創(chuàng)新的不斷推進(jìn)，“服務(wù)型”政府被推到了歷史前沿。本文通過實(shí)證調(diào)研，發(fā)現(xiàn)存在著基層公權(quán)力運(yùn)行沖突危機(jī)、村委管理混亂危機(jī)、村干部工作能不足、服務(wù)意識淡薄危機(jī)等，因此有效地應(yīng)對這些危機(jī)，正確地推動(dòng)農(nóng)村社會(huì)的治道變革，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)的善治勢在必行?；诖耍岢鲆韵碌膸c(diǎn)建議。

一是理順各種權(quán)力關(guān)系，避免權(quán)力的“越位”、“缺位”。首先，為了保證村委會(huì)能夠掌握工作中的主動(dòng)權(quán)，切實(shí)為村民謀福利，真正實(shí)現(xiàn)本地的發(fā)展與進(jìn)步，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政組織必須嚴(yán)格遵循相關(guān)的法律規(guī)定，明確自身地位與職責(zé)，對于自己不該管、不能管的事主動(dòng)放權(quán)讓位，為村委會(huì)的正常工作掃清障礙。具體應(yīng)做到不干預(yù)村委會(huì)的正常選舉、不干預(yù)村委會(huì)的日常工作與決定等。其次，切實(shí)發(fā)揮村委會(huì)的權(quán)力，村委會(huì)要有效地行使村務(wù)的決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)，真正成為村級權(quán)力的實(shí)際核心和實(shí)際運(yùn)作者；村黨委要在堅(jiān)持以“三個(gè)領(lǐng)導(dǎo)”（政治、思想、組織）為主的同時(shí)著眼于村的發(fā)展向的把握和對重大問題的抉擇，以及協(xié)調(diào)村級各類組織之間的關(guān)系和搞好自身建設(shè)方面，享有對村務(wù)的建議權(quán)。總之，各公共權(quán)力主體要各司其職、互相監(jiān)督、互相制約、互相配合。

二是村務(wù)管理規(guī)范化。首先，要公開農(nóng)村村務(wù)、財(cái)務(wù)的細(xì)則，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)作；其次，村民要拿起監(jiān)督的武器，敢于對村務(wù)、財(cái)務(wù)進(jìn)行監(jiān)督，使村務(wù)、財(cái)務(wù)在群眾監(jiān)督之下進(jìn)行，以避免村干部違規(guī)使用村財(cái)務(wù)；再者，各級紀(jì)委也要注意苗頭性問題，盡量把涉及村務(wù)公開的事情解決在萌芽狀態(tài)。同時(shí)，為了加強(qiáng)村民自治組織的法律監(jiān)督，可以引進(jìn)派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的做法，促進(jìn)農(nóng)村民主逐步邁入法治化軌道。積極探索“兩監(jiān)督、三公開”的方式（即：紀(jì)檢監(jiān)察黨政監(jiān)督和派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室法律監(jiān)督雙管齊下，實(shí)現(xiàn)村財(cái)務(wù)公開、支農(nóng)惠農(nóng)資金標(biāo)準(zhǔn)和發(fā)放程序公開、土地征用承包情況公開），幫助村級組織整章建制。

三是加強(qiáng)對工作人員的培訓(xùn)。對于村兩委及其鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部的工作人員，根據(jù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要以及職位的要求，通過多種形式，有計(jì)劃、有組織地對其進(jìn)行政治理論、文化知識、科學(xué)技術(shù)、操作技能等方面的培養(yǎng)和訓(xùn)練，全面加強(qiáng)其思想建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、能力建設(shè)，不斷提高為人民服務(wù)的能力和水平，做到能夠真正的以人民群眾的利益為先導(dǎo)來開展各項(xiàng)工作，贏得群眾的認(rèn)同與滿意。

〔責(zé)任編輯：史煥翔〕