創(chuàng)造性介入：中國(guó)新型援非戰(zhàn)略的漸進(jìn)轉(zhuǎn)型

[摘 要]本文以中國(guó)對(duì)非洲援助為例，通過(guò)新中國(guó)成立以來(lái)，中國(guó)對(duì)非洲援助的歷史演變階段的思考，得出中國(guó)對(duì)非援助經(jīng)驗(yàn)與總結(jié)，并借助“創(chuàng)造性介入”這一新型外交取向，思考探析中國(guó)新型援非戰(zhàn)略的漸進(jìn)轉(zhuǎn)型?！皠?chuàng)造性介入”的探析，既有面對(duì)最新國(guó)際形勢(shì)，中國(guó)自我更新和自我再定位的主觀需求，又有在經(jīng)驗(yàn)中發(fā)現(xiàn)新的平衡點(diǎn)，加大外交政策中“有所作為”的方針力度的客觀需要。本文試圖通過(guò)借助對(duì)非洲援助戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)型，為我國(guó)的外交戰(zhàn)略提供前瞻性思考。

[關(guān)鍵詞]創(chuàng)造性介入； 中非關(guān)系； 援助； 戰(zhàn)略 ；漸進(jìn)轉(zhuǎn)型

[中圖分類號(hào)]D82 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009 — 2234（2013）12 — 0070 — 03

一、中國(guó)對(duì)非洲援助的歷史演變

自新中國(guó)成立以來(lái)，對(duì)非洲的援助一直是當(dāng)代中國(guó)對(duì)非外交關(guān)系中十分重要的內(nèi)容。在過(guò)去50多年中國(guó)對(duì)非洲援助的階段性演變史，是復(fù)雜時(shí)代背景的客觀要求，也是不同時(shí)期構(gòu)建中非外交戰(zhàn)略的必要舉措?？v觀其歷史沿革，不同學(xué)者對(duì)中國(guó)對(duì)非洲援助的演化有不同的劃分。筆者這里將其分為三個(gè)不同的階段。

第一階段（新中國(guó)成立——改革開(kāi)放前），政治需求型援助階段。新中國(guó)成立伊始，為了在在國(guó)際上尋求廣泛地支持以鞏固自身獨(dú)立，同時(shí)也為輸出社會(huì)主義經(jīng)驗(yàn)，擴(kuò)大社會(huì)主義陣營(yíng)。中國(guó)主要執(zhí)行著具有意識(shí)形態(tài)特點(diǎn)的政治需求型援助。在此階段，中國(guó)的對(duì)外援助政策帶有較為濃厚的政治色彩，具體形式主要是受援國(guó)的需要和需求。對(duì)新中國(guó)而言，非洲是“國(guó)際統(tǒng)一戰(zhàn)線”中的重要盟友，同時(shí)也是世界上反對(duì)資本主義和帝國(guó)主義的前沿陣地。因而，在20世紀(jì)60年代非洲迎來(lái)獨(dú)立高潮時(shí)，毛澤東主席多次表示“對(duì)于非洲人民反對(duì)帝國(guó)主義、殖民主義的英勇斗爭(zhēng)，表示完全的同情和支持”。①周恩來(lái)總理也曾多次表示，雖然中國(guó)剛剛解放不久，但是，“經(jīng)濟(jì)的獨(dú)立對(duì)于鞏固政治上的獨(dú)立具有重要的意義，因而我們?cè)敢庠诳赡艿姆秶鷥?nèi)，幫助其他國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?！雹谝蚨?，在中國(guó)自身經(jīng)濟(jì)非常困難的情況下，鑒于政治需求，中國(guó)給予了非洲國(guó)家大量的無(wú)私援助。1956 年，為支持埃及“蘇伊士運(yùn)河斗爭(zhēng)”，中國(guó)政府無(wú)償?shù)刭?zèng)送埃及政府2 000 萬(wàn)瑞士法郎。20 世紀(jì)60 年代后期中國(guó)先后向非洲的坦桑尼亞、索馬里、剛果（布） 、馬里、幾內(nèi)亞等國(guó)派遣了醫(yī)療隊(duì)。特別是1956—1977年向非洲國(guó)家提供了超過(guò)24.76億美元的經(jīng)濟(jì)援助，占中國(guó)對(duì)外援助的58%。③這一階段的援助由于從一開(kāi)始就具有意識(shí)形態(tài)輸出的特點(diǎn)，并且是在明確的“反對(duì)帝國(guó)主義和殖民主義”的前提下的援助，因而并沒(méi)有明確的利益沖突和經(jīng)濟(jì)附加條件，中國(guó)對(duì)非洲援助主要是根據(jù)其需求無(wú)私提供，因而為中國(guó)獲得了政治資本，為中非間友好關(guān)系提供了堅(jiān)實(shí)的心理基礎(chǔ)。

第二階段（改革開(kāi)放——20世紀(jì)90年代） ，經(jīng)濟(jì)需求型援助階段。自20世紀(jì)60年代末中國(guó)先后經(jīng)歷自然災(zāi)害和“文革”等國(guó)內(nèi)政治斗爭(zhēng)，國(guó)內(nèi)物資匱乏，無(wú)暇顧及外部環(huán)境，加之蘇聯(lián)對(duì)中國(guó)撤走專家等一系列事件，致使中蘇關(guān)系破裂，也失去了明確的政治形態(tài)的宣傳目標(biāo)。20世紀(jì)70年代末，中國(guó)對(duì)非洲援助的規(guī)模和資金都逐步呈現(xiàn)下降趨勢(shì)。自1978 年改革開(kāi)放，鄧小平將外交工作重心轉(zhuǎn)向國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)建設(shè)以來(lái)，中國(guó)的對(duì)外援助逐步被納入國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略之中，并且將重心從意識(shí)形態(tài)合作逐步調(diào)整為經(jīng)濟(jì)利益合作。同時(shí)，開(kāi)始探索雙邊援助同多邊援助相結(jié)合、合資合作開(kāi)展援外項(xiàng)目的新方式。雖然當(dāng)時(shí)非洲的“殖民化”已近終結(jié)，但是面對(duì)美蘇冷戰(zhàn)的對(duì)抗，全球經(jīng)濟(jì)形勢(shì)逐步惡化的形勢(shì)，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展對(duì)于非洲國(guó)家來(lái)說(shuō)已經(jīng)代替政治問(wèn)題成為主要任務(wù)。①因而，援助雙方經(jīng)濟(jì)因素影響力的上升和經(jīng)濟(jì)的“互利雙贏”是此經(jīng)濟(jì)需求型階段中國(guó)對(duì)非洲援助的重要特點(diǎn)。

第三階段（20世紀(jì)90年代末至今） ，多層面關(guān)系構(gòu)建型援助階段。20世紀(jì)90年代，隨著蘇聯(lián)的解體與冷戰(zhàn)的結(jié)束，國(guó)際格局發(fā)生了翻天覆地的變化，中非外部環(huán)境也有了很大的不同。面對(duì)中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和國(guó)際局勢(shì)對(duì)于中國(guó)形象的塑造，中國(guó)對(duì)非洲援助的歷史使命與訴求目標(biāo)也隨之經(jīng)歷了相應(yīng)的變化。2006年，中國(guó)政府發(fā)布了《中國(guó)對(duì)非洲政策文件》，表示“支持非洲國(guó)家發(fā)展經(jīng)濟(jì)、建設(shè)國(guó)家”，并慎重宣示中國(guó)政府將從中國(guó)人民和非洲人民的根本利益出發(fā)，致力于建立和發(fā)展“政治互信、經(jīng)濟(jì)共贏、文化互鑒”的“中非新型戰(zhàn)略伙伴關(guān)系”②。因而，包含著經(jīng)濟(jì)，政治乃至人道主義支持等多層面的伙伴關(guān)系建構(gòu)是中非雙方外交戰(zhàn)略中的重要部分。

二、中國(guó)對(duì)非援助經(jīng)驗(yàn)總結(jié)與挑戰(zhàn)

中國(guó)作為社會(huì)主義國(guó)家，其以傳統(tǒng)中華文化為基礎(chǔ)的政策框架，一開(kāi)始就貫穿著不干涉受援國(guó)內(nèi)政、不謀求改變受援國(guó)結(jié)構(gòu)的理念，為避免受援國(guó)家產(chǎn)生對(duì)于中國(guó)援助的逆反防范心理，奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，并且使得中國(guó)在對(duì)非洲援助問(wèn)題上形成了與西方全然不同的援助模式?？偨Y(jié)起來(lái)，中國(guó)模式的優(yōu)勢(shì)經(jīng)驗(yàn)主要從以下幾個(gè)方面體現(xiàn)：

（一）充分尊重非洲受援國(guó)家的主權(quán)

相對(duì)于西方國(guó)家對(duì)非洲援助多帶有政治和經(jīng)濟(jì)條件，或者從自身外交利益出發(fā)，以謀求政治經(jīng)濟(jì)特權(quán)，最終將非洲國(guó)家納入西方國(guó)家主導(dǎo)的戰(zhàn)略軌道的模式，中國(guó)的援非工作從開(kāi)始起就受到中國(guó)傳統(tǒng)文化的影響，即援助是給予弱者盡可能大的道義支持而非對(duì)其恩賜，因而，中國(guó)的援助一直堅(jiān)持尊重受援國(guó)家的主權(quán)，不附加任何條件。中國(guó)以“不干涉內(nèi)政”為原則，尊重非洲國(guó)家的自主選擇，體現(xiàn)了中國(guó)真誠(chéng)支持非洲國(guó)家獨(dú)立和發(fā)展的愿望。然而隨著世界政治和經(jīng)濟(jì)格局的演變，中國(guó)對(duì)非援助的相關(guān)利益也在變化，但是中國(guó)援助一直沒(méi)有觸動(dòng)過(guò)要改變受援國(guó)國(guó)內(nèi)結(jié)構(gòu)的底線，這是中國(guó)對(duì)非援助不同于西方發(fā)展援助的根本所在。這樣，既不影響自身發(fā)展需求又不干涉受援國(guó)國(guó)內(nèi)結(jié)構(gòu)，中國(guó)式的援助方式，為中非雙方構(gòu)建平等友好的合作關(guān)系提供了豐富的經(jīng)驗(yàn)。

（二）優(yōu)先考慮受援國(guó)家的發(fā)展需求

中國(guó)對(duì)非洲國(guó)家的援助具有著鮮明的人道主義色彩，關(guān)心非洲人民疾苦永遠(yuǎn)是中國(guó)援助非洲高于一切的主題。由于非洲大部分地區(qū)水資源匱乏，為了幫助非洲國(guó)家解決用水困難，1976年1月中國(guó)與尼日利亞簽訂了《關(guān)于打井工程項(xiàng)目議定書(shū)》，中國(guó)派出由27名工程技術(shù)人員組成的打井隊(duì)，在尼日利亞?wèn)|北部乍得湖盆地打飲用井36眼。③而由于非洲自然環(huán)境惡劣導(dǎo)致醫(yī)療條件極差，中國(guó)的援非醫(yī)療隊(duì)也使中國(guó)形象深入人心。據(jù)資料顯示，自1963至2006年，中國(guó)先后同阿爾及利亞、幾內(nèi)亞、馬里、毛里塔尼亞、坦桑尼亞、蘇丹、塞拉利昂、赤道幾內(nèi)亞、突尼斯、埃塞俄比亞、圣多美和普林西比、尼日爾、加蓬、莫桑比克、喀麥隆、摩洛哥、幾內(nèi)亞比紹、布基納法索、岡比亞、貝寧、中非、索馬里等47個(gè)非洲國(guó)家簽訂了關(guān)于派遣中國(guó)醫(yī)療隊(duì)的議定書(shū)，派出1.6萬(wàn)名醫(yī)務(wù)工作者，救助2.4億人次。④而在20世紀(jì)70年代，坦贊鐵路的修筑則是更加符合“想非洲人民之所想，急非洲人民之所急”，直接促進(jìn)了贊比亞和坦桑尼亞民族經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，并且?guī)?dòng)了東部非洲和南部非洲之間的貿(mào)易。通過(guò)修建坦贊鐵路，中國(guó)與非洲坦贊兩國(guó)結(jié)下了深厚的友誼，將中非友好合作關(guān)系推向了新的高峰。為了滿足非洲基礎(chǔ)建設(shè)的需要時(shí)，中國(guó)援助的這些民眾急需的民生類項(xiàng)目都起到了“雪中送炭”的作用，其將受援國(guó)家需求放在第一位的態(tài)度得到了非洲國(guó)家的普遍贊賞。

（三）平等的外交援助理念。

自中國(guó)與非洲國(guó)家建交以來(lái)，一直堅(jiān)持平等對(duì)待對(duì)方。中國(guó)于60年代提出的援外“八項(xiàng)原則”，明確提出“中國(guó)援外專家同受援國(guó)自己的專家享受同等的物質(zhì)待遇”。⑤而胡錦濤主席在2006年中非合作論壇中也指出，中非關(guān)系之所以歷久彌堅(jiān)的一個(gè)關(guān)鍵因素便是“平等相待”。自建交以來(lái)，中國(guó)平等對(duì)待的外交風(fēng)格在對(duì)非援助中得到了集中地體現(xiàn)。而自從非洲脫離殖民統(tǒng)治以后，其獨(dú)立自主的權(quán)利并沒(méi)有完全被西方世界所承認(rèn)。與西方對(duì)于非洲獨(dú)立國(guó)援助時(shí)“居高臨下”的態(tài)度作為鮮明的對(duì)比，中國(guó)的援助自然更容易被非洲人民所接受。

但是，盡管有著以上經(jīng)驗(yàn)的優(yōu)勢(shì)，但無(wú)論是政治需求型抑或經(jīng)濟(jì)需求型援助階段的中國(guó)模式，都是時(shí)代背景和中國(guó)國(guó)內(nèi)變遷發(fā)展的產(chǎn)物。面對(duì)新時(shí)期的中國(guó)快速崛起與非洲國(guó)家國(guó)際地位的整體提升，曾經(jīng)的中國(guó)模式與外交戰(zhàn)略對(duì)于構(gòu)建新的中國(guó)外交形象均有著不同程度的弊端和影響。例如對(duì)于中國(guó)援助經(jīng)常會(huì)有中國(guó)“新殖民主義論”或者“中國(guó)威脅論”等不和諧聲音；與其他國(guó)家對(duì)外援助相比，西方發(fā)達(dá)國(guó)家通常由較為成熟的機(jī)構(gòu)或機(jī)制來(lái)實(shí)施，有著國(guó)際認(rèn)可的部門(mén)與準(zhǔn)則。而中國(guó)則相對(duì)只限于獨(dú)立援助，不能積極有效地向世界闡釋中國(guó)對(duì)外援助的理念和成就，很少能與聯(lián)合國(guó)等國(guó)際機(jī)制合作。這些都對(duì)中非構(gòu)建新型合作戰(zhàn)略有著阻礙作用。

三、創(chuàng)造性介入：構(gòu)建中非新型援助關(guān)系的思考

在21世紀(jì)的第二個(gè)十年到來(lái)之際，中國(guó)作為一個(gè)新興大國(guó)，早已遠(yuǎn)離昔日的戰(zhàn)爭(zhēng)與革命的年代，同時(shí)也逐步由在改革開(kāi)放中謹(jǐn)守的“韜光養(yǎng)晦”等相對(duì)低調(diào)的策略轉(zhuǎn)向更加積極的大國(guó)形象建構(gòu)。在這一歷史性的時(shí)刻，如何能夠在繼承外交基本戰(zhàn)略基本精神的基礎(chǔ)上，揚(yáng)長(zhǎng)避短，創(chuàng)造性的介入全球事務(wù)，更加主動(dòng)的把握對(duì)國(guó)家有利的國(guó)際規(guī)則和話語(yǔ)觀念，增加積極主動(dòng)的良性建構(gòu)，夯實(shí)和豐富鄧小平外交理念中“有所作為”方陣，拿出更多公共產(chǎn)品及貢獻(xiàn)，是中國(guó)構(gòu)建有責(zé)任的大國(guó)形象的必經(jīng)之路①。

思考新時(shí)期中國(guó)援非戰(zhàn)略的漸進(jìn)轉(zhuǎn)型，對(duì)于有效提升國(guó)家形象對(duì)于非洲的投射能力，繼而提升中國(guó)在非洲的地方并且增強(qiáng)中國(guó)的國(guó)際政治號(hào)召力，優(yōu)化中國(guó)國(guó)際形象，構(gòu)建新型中非合作關(guān)系有著重大的意義。因而，在面對(duì)中國(guó)未來(lái)對(duì)非援助與合作的漸進(jìn)轉(zhuǎn)型問(wèn)題，筆者以為可在下述方面做出調(diào)整與努力。

（一）充分利用公共外交宣傳成就，主動(dòng)塑造“中國(guó)形象”

在當(dāng)今信息高速發(fā)達(dá)的全球化年代，國(guó)家需要主動(dòng)對(duì)外宣傳自己的發(fā)展與政策，以達(dá)到增信釋疑的目的②。長(zhǎng)期以來(lái)，由于中國(guó)對(duì)非洲援助多采取雙邊協(xié)議的方式進(jìn)行，除個(gè)別重大項(xiàng)目外，普通項(xiàng)目及效果難以為外界所知。因而，在加大對(duì)非援助的同時(shí)，也要加大國(guó)際宣傳。而作為宣傳的主體，應(yīng)該不僅僅包括政府部門(mén)和援外企業(yè)，還要適度涵蓋非政府組織、學(xué)者等其他公共外交行為體。利用網(wǎng)絡(luò)等信息工具，針對(duì)民生類項(xiàng)目積極構(gòu)建中國(guó)對(duì)外援助觀念的話語(yǔ)體系，將更多民間力量與人道救援平等均分到中國(guó)的國(guó)內(nèi)企業(yè)和非政府組織中，弱化和緩沖官方援助的“政治性”，積極傳播中國(guó)的對(duì)外援助理念和人道關(guān)愛(ài)，主動(dòng)宣傳塑造受援國(guó)民眾間的“中國(guó)形象”。

（二）加大援外規(guī)模與效益，適度承擔(dān)“全球責(zé)任”

首先，中國(guó)作為發(fā)展中國(guó)家，在國(guó)際事務(wù)中積極承擔(dān)國(guó)際責(zé)任，履行國(guó)際義務(wù)，幫助其他國(guó)家實(shí)現(xiàn)發(fā)展對(duì)于中國(guó)形象的建構(gòu)有著重要的意義。但是，也要看到，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和經(jīng)濟(jì)地位的提高，國(guó)際社會(huì)對(duì)于中國(guó)的期望也在增加，因?yàn)?，針?duì)自身實(shí)力相符的援助則更會(huì)得到國(guó)際社會(huì)的青睞。因?yàn)?，隨著中國(guó)整體經(jīng)濟(jì)規(guī)模的快速增長(zhǎng)，應(yīng)該適度增加對(duì)于非洲的援助，也可以及時(shí)向世界表達(dá)中國(guó)致力于維護(hù)世界和平、促進(jìn)共同繁榮的姿態(tài)，更好的展現(xiàn)中國(guó)負(fù)責(zé)任的大國(guó)形象。因而，由“量力而行、盡力而為”的外交原則出發(fā)，適度加大援外規(guī)模，是實(shí)現(xiàn)中國(guó)整體外交利益的需要③。其次，在援助非洲項(xiàng)目的跟蹤上，中國(guó)應(yīng)該注重援助效益的可持續(xù)性，減少“形象工程”的老思路，相應(yīng)增加與非洲國(guó)家發(fā)展密切相關(guān)的民生項(xiàng)目和人道主義救援，增強(qiáng)其自主發(fā)展的能力。對(duì)于資源豐富的國(guó)家，則加大投資力度，通過(guò)貿(mào)易合作和人才培養(yǎng)等提高其資源可持續(xù)性應(yīng)用能力，以承擔(dān)應(yīng)對(duì)發(fā)展的大國(guó)應(yīng)負(fù)的“全球責(zé)任”。以可持續(xù)性援助來(lái)打消“援助方式危害論”對(duì)中國(guó)貸款“使非洲悲傷新債務(wù)”等指責(zé)。④

（三）積極參與多邊援助體系，共同構(gòu)建“中非新型合作戰(zhàn)略”

在對(duì)非洲援助問(wèn)題上，中國(guó)一直獨(dú)立援助，很少參與多邊援助機(jī)構(gòu)。隨著聯(lián)合國(guó)等國(guó)際多邊組織的興盛，和國(guó)際對(duì)非多邊合作的態(tài)度，多邊合作將是今后中國(guó)制定對(duì)非合作援助戰(zhàn)略時(shí)需要充分考慮的。

非洲大陸幅員遼闊，國(guó)家眾多，各種問(wèn)題錯(cuò)綜復(fù)雜。無(wú)論是經(jīng)濟(jì)，安全與氣候問(wèn)題都往往超出單個(gè)國(guó)家承受的范疇，因而，針對(duì)非洲各種問(wèn)題的解決，離不開(kāi)國(guó)際社會(huì)的共同努力，因而參與對(duì)非多邊援助體系將是國(guó)家間共同應(yīng)對(duì)非洲問(wèn)題、建立和諧世界的必然要求。盡管參與多邊機(jī)制可能對(duì)中國(guó)造成一些障礙，如傳統(tǒng)西方主導(dǎo)的多邊機(jī)制會(huì)一定程度上影響中國(guó)對(duì)非外交的自由選擇空間，西方已經(jīng)成形的行為規(guī)范約束中國(guó)與非洲雙邊關(guān)系的發(fā)展。西方對(duì)于發(fā)展，安全，人權(quán)等問(wèn)題的綜合關(guān)注會(huì)對(duì)中國(guó)對(duì)非合作援助的傳統(tǒng)實(shí)踐造成挑戰(zhàn)等。但是，在當(dāng)今全球化與國(guó)家間相互依賴程度不斷加深的背景下，隨著中國(guó)實(shí)力的增強(qiáng)，參與國(guó)際多邊援助體系，不僅僅是源自西方社會(huì)的壓力，也有中國(guó)自身對(duì)非合作的需求。

雖然，自1971年第26屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)恢復(fù)了中國(guó)的合法權(quán)利后，中國(guó)便開(kāi)始通過(guò)聯(lián)合國(guó)發(fā)展組織認(rèn)捐來(lái)參與多邊援助。1980年后，在世界銀行和國(guó)際貨幣基金組織的合法席位得到恢復(fù)后，中國(guó)參與國(guó)際多邊援助空間逐步加大，但是，總的來(lái)說(shuō)，中國(guó)對(duì)于多邊援助渠道的重視依然有待提高。參與國(guó)際多邊援助機(jī)制可以有效地利用來(lái)自于發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)費(fèi)和項(xiàng)目，為非洲爭(zhēng)取更多援助，也可以通過(guò)各國(guó)協(xié)調(diào)來(lái)提高援非基金得到最大效用。同時(shí)，聯(lián)合國(guó)貿(mào)易和發(fā)展會(huì)議于2006年9月21日在日內(nèi)瓦發(fā)表的2006年非洲經(jīng)濟(jì)發(fā)展報(bào)告中建議，改變目前對(duì)非援助的雙邊形式為主的分散和混亂模式，建立由聯(lián)合國(guó)主導(dǎo)的果邊援助體制，將有利于集中援助非洲國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展所急需的領(lǐng)域。⑤

因而，中國(guó)應(yīng)該將其上升到對(duì)非合作戰(zhàn)略的高度，將未來(lái)中非援助的轉(zhuǎn)型納入對(duì)非合作的整體框架，因勢(shì)利導(dǎo)，制定一套以我國(guó)為主的參與多邊機(jī)制的戰(zhàn)略和政策，積極推動(dòng)中國(guó)對(duì)非新型合作戰(zhàn)略進(jìn)程。

〔責(zé)任編輯：杜 宇〕