市場(chǎng)推動(dòng)政府向公共服務(wù)型轉(zhuǎn)變

高小平

高小平 中國(guó)行政管理學(xué)會(huì)執(zhí)行副會(huì)長(zhǎng)

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷成熟，政府必須向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。圖為南京一處行政辦事大廳的電子歡迎牌。

3月14日，十二屆全國(guó)人大一次會(huì)議表決通過(guò)了《第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案的決定（草案）》 ，這次改革方案把轉(zhuǎn)變職能放在更加突出的位置，在向市場(chǎng)放權(quán)、向社會(huì)放權(quán)、向地方放權(quán)方面邁出了重要步伐。

可以說(shuō)，這抓住了行政體制改革的實(shí)質(zhì)和要害，對(duì)于充分激發(fā)市場(chǎng)和社會(huì)的發(fā)展活力，進(jìn)一步釋放改革紅利起到了重要的推動(dòng)作用。

改革的內(nèi)涵更加豐富

與此前第六輪國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革相比，這次改革有很多的不同點(diǎn)和創(chuàng)新點(diǎn)。

第一個(gè)不同點(diǎn)是這次精簡(jiǎn)和整合機(jī)構(gòu)的力度更大，涉及國(guó)務(wù)院部門(mén)下的司局機(jī)構(gòu)更多，職責(zé)整合的力度更大，提出“最大限度地整合分散在國(guó)務(wù)院不同部門(mén)相同或相似的職責(zé)”，說(shuō)明國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革正在向縱深發(fā)展。

第二個(gè)不同點(diǎn)是這次的大部制改革朝著明確的方向前進(jìn)，并通過(guò)這輪整合式改革，使我國(guó)的大交通、大社會(huì)、大衛(wèi)生的格局基本形成，大文化、大能源、大市場(chǎng)監(jiān)管有了重大推進(jìn)?？梢哉f(shuō)，大部制的輪廓逐漸浮出水面，初步成型。

從當(dāng)前國(guó)際形勢(shì)和其他國(guó)家行政體制改革的情況看，這次的改革方案是個(gè)穩(wěn)中求進(jìn)的好方案。近五年來(lái)，由于各國(guó)政府都在忙于應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)，世界各國(guó)中央政府行政改革基本處于停滯狀態(tài)。我國(guó)頂住國(guó)際金融危機(jī)影響仍在加大的壓力，繼續(xù)堅(jiān)定走簡(jiǎn)政放權(quán)、大部制機(jī)構(gòu)改革的路子，凸顯出改革的不可逆性特點(diǎn)和政府決心之可貴。

這次改革涉及的部門(mén)職能調(diào)整都是關(guān)乎國(guó)計(jì)民生的重要領(lǐng)域。

改革首先拿鐵路管理的政企不分“開(kāi)刀”。方案提出實(shí)行鐵路政企分開(kāi)，把鐵道部擬訂鐵路發(fā)展規(guī)劃和政策的行政職責(zé)劃入交通運(yùn)輸部。這項(xiàng)改革如果順利實(shí)施，不僅能提高群眾出行的可選擇性，而且能實(shí)現(xiàn)民航、鐵路、公路運(yùn)輸之間的無(wú)縫隙連接，將大大提高我國(guó)交通運(yùn)輸體系的產(chǎn)業(yè)能力和服務(wù)效率。

計(jì)劃生育是我國(guó)的基本國(guó)策，我國(guó)實(shí)行黨政“一把手”負(fù)總責(zé)和考核“一票否決”制，現(xiàn)在的國(guó)家人口與計(jì)劃生育委員會(huì)的職責(zé)已經(jīng)比較模糊。這次改革方案將衛(wèi)生部的職責(zé)、國(guó)家人口和計(jì)劃生育委員會(huì)的計(jì)劃生育管理和服務(wù)職責(zé)整合，有助于統(tǒng)籌資源配置，有助于制定和實(shí)施國(guó)家基本藥物制度，有助于加強(qiáng)和改善計(jì)劃生育的管理和服務(wù)工作。

食品安全是老百姓最關(guān)心的熱點(diǎn)問(wèn)題。但我國(guó)對(duì)食品的監(jiān)管分散在多個(gè)部門(mén)，食品生產(chǎn)、流通、消費(fèi)等環(huán)節(jié)分兵把口，責(zé)任不清，監(jiān)管難度很大。這次改革方案將監(jiān)管職責(zé)基本上集中到一個(gè)部門(mén)，組建國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局。方案還規(guī)定新組建的國(guó)家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)食品的安全風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估和食品安全標(biāo)準(zhǔn)的制定，這就使“運(yùn)動(dòng)員”和“裁判員”分開(kāi)了，實(shí)現(xiàn)了權(quán)力的制衡和制約。

能源是人類(lèi)最重要的戰(zhàn)略性物資。這次改革將現(xiàn)副部級(jí)的行政機(jī)構(gòu)國(guó)家能源局與正部級(jí)的事業(yè)機(jī)構(gòu)國(guó)家電力監(jiān)管委員會(huì)的職責(zé)整合，重新組建行政管理機(jī)構(gòu)——國(guó)家能源局，由國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)管理。這對(duì)于高效實(shí)施能源發(fā)展戰(zhàn)略、科學(xué)制定能源利用規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策、強(qiáng)化能源監(jiān)督管理，具有十分重要的意義。

構(gòu)建統(tǒng)一的文化市場(chǎng)監(jiān)管體制是醞釀很久、條件成熟的事。很多省區(qū)市都已經(jīng)實(shí)行機(jī)構(gòu)整合，文化執(zhí)法領(lǐng)域的綜合執(zhí)法機(jī)制也普遍合并，現(xiàn)在對(duì)國(guó)務(wù)院的新聞出版和廣播電影電視管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革是水到渠成的。這次改革為進(jìn)一步推進(jìn)文化體制改革提供了一個(gè)大平臺(tái)。

加強(qiáng)海監(jiān)統(tǒng)一執(zhí)法，是發(fā)展“藍(lán)色經(jīng)濟(jì)”的需要。這次改革方案提出設(shè)立高層次的國(guó)家海洋委員會(huì)，作為國(guó)務(wù)院議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)研究制定國(guó)家海洋發(fā)展戰(zhàn)略，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)海洋重大事項(xiàng)。它將國(guó)家海洋局及其中國(guó)海監(jiān)、公安部邊防海警、農(nóng)業(yè)部中國(guó)漁政、海關(guān)總署海上緝私警察的隊(duì)伍和職責(zé)整合，成為統(tǒng)一負(fù)責(zé)海上維權(quán)執(zhí)法、監(jiān)督管理海域使用、保護(hù)海洋環(huán)境資源的強(qiáng)力機(jī)構(gòu)，而且還賦予其擬定海洋發(fā)展規(guī)劃的職能。這是將我國(guó)現(xiàn)在部分地區(qū)實(shí)施的“藍(lán)色經(jīng)濟(jì)”發(fā)展規(guī)劃上升為國(guó)家戰(zhàn)略的需要。

大部制改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，這個(gè)改革方案凸顯了行政體制改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。機(jī)構(gòu)改革的內(nèi)容雖然針對(duì)國(guó)務(wù)院，但其精神實(shí)質(zhì)對(duì)全國(guó)行政管理機(jī)關(guān)都有指導(dǎo)性和引領(lǐng)性。

大部制改革只是政府職能轉(zhuǎn)變的一個(gè)途徑，決不能脫離職能轉(zhuǎn)變這一根本點(diǎn)，不能本末倒置。

行政體制改革不僅僅是壓縮機(jī)構(gòu)

許多人把行政體制改革等同于機(jī)構(gòu)改革，在評(píng)價(jià)行政體制改革時(shí)，往往關(guān)注機(jī)構(gòu)調(diào)整的數(shù)量，認(rèn)為行政體制改革就是要削減機(jī)構(gòu)設(shè)置、壓縮人員編制，把機(jī)構(gòu)和人員的精簡(jiǎn)幅度作為行政體制改革力度大小的衡量指標(biāo)。其實(shí)，行政體制改革涉及機(jī)構(gòu)、職能、運(yùn)行機(jī)制等諸多方面。

機(jī)構(gòu)的調(diào)整必須通過(guò)職能轉(zhuǎn)變才能發(fā)揮作用，如果不能規(guī)范政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的權(quán)界，僅僅就機(jī)構(gòu)論機(jī)構(gòu)，那么機(jī)構(gòu)的調(diào)整就如同堆積木，形狀雖然變了，但本質(zhì)沒(méi)動(dòng)。因?yàn)闄C(jī)構(gòu)和人員規(guī)模的調(diào)整只是物理性變化，而職能轉(zhuǎn)變才是化學(xué)性反應(yīng)。物理變化只是形式上量的調(diào)整，而化學(xué)變化才是根本性的質(zhì)的改變。沒(méi)有職能轉(zhuǎn)變這一化學(xué)性反應(yīng)，多設(shè)幾個(gè)機(jī)構(gòu)與少設(shè)幾個(gè)機(jī)構(gòu)，其實(shí)質(zhì)意義區(qū)別不大。

大部制改革的重點(diǎn)應(yīng)是通過(guò)職能轉(zhuǎn)變來(lái)提高政府效能。推行大部制改革，如果僅限于機(jī)構(gòu)數(shù)量的簡(jiǎn)單加減，而沒(méi)有相應(yīng)的職能整合、權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整、運(yùn)行機(jī)制創(chuàng)新，合起來(lái)的大部門(mén)實(shí)際運(yùn)行效果可能適得其反，甚至?xí)斐尚姓?quán)力的進(jìn)一步擴(kuò)張。可見(jiàn)，大部制改革只是政府職能轉(zhuǎn)變的一個(gè)途徑，決不能脫離職能轉(zhuǎn)變這一根本點(diǎn)，不能本末倒置。

政府把“效率”還給市場(chǎng)

政府職能是行政管理中的基本問(wèn)題，是政府一切活動(dòng)的起點(diǎn)。職能定位是否準(zhǔn)確，是政府能否正確行使權(quán)力、發(fā)揮作用的前提和關(guān)鍵。行政體制改革致力于職能轉(zhuǎn)變，可以說(shuō)是抓住了行政體制改革的牛鼻子。

這次改革符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求，符合社會(huì)各界的共同期待。轉(zhuǎn)變政府職能就是要以簡(jiǎn)政放權(quán)為重點(diǎn)，把不該由政府管理的事項(xiàng)逐步轉(zhuǎn)移出去，推進(jìn)政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、政社分開(kāi)，充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用，充分發(fā)揮公民和社會(huì)組織在社會(huì)公共管理中的積極作用；以完善政府職責(zé)體系為途徑，把該由政府管理的事項(xiàng)切實(shí)管好，不斷完善經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、嚴(yán)格市場(chǎng)監(jiān)管、加強(qiáng)社會(huì)管理和公共服務(wù)，全面正確履行職能。

當(dāng)前，我國(guó)政府已由市場(chǎng)發(fā)育初期的經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府向市場(chǎng)逐步成熟的公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。這就要求政府把效率機(jī)制交給市場(chǎng)，把工作重心轉(zhuǎn)移到建立促進(jìn)社會(huì)公平正義的制度環(huán)境上來(lái)。行政體制改革要順應(yīng)政府職能轉(zhuǎn)變趨勢(shì)，正確把握好政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系，始終把職能轉(zhuǎn)變作為改革的主要任務(wù)抓緊抓好。