消費稅博弈

梁發(fā)芾

營業(yè)稅改增值稅的改革正在進行。營業(yè)稅是地方稅，而增值稅是央地共享稅，營改增遇到的巨大挑戰(zhàn)是，一旦營業(yè)稅改成增值稅，地方就失去一大塊稅收。這當然會引起地方的反對。

近日，媒體報道說，一項新的方案正在考慮之中，那就是將作為中央稅的消費稅，劃給地方，并在銷售環(huán)節(jié)征收，以彌補地方的損失。

如果將消費稅交給地方，確實是一件有趣的事情，因為早在民國時期，地方就為爭奪消費稅而與中央進行了長期的討價還價。

這事還得從厘金說起。

清朝政府本來實行高度集權的財政體制，地方政府并無獨立的財政收入。但是，天平天國之亂發(fā)生后，清朝的財富中心即長江下游地區(qū)，已經被太平天國占領，清朝政府出現嚴重的財政困難，籌措鎮(zhèn)壓經費困難重重。清朝政府不得不允許地方通過征收厘金來籌措軍費。厘金本來不是正式的賦稅，是戰(zhàn)時籌集軍費的權宜之計，本來答應在戰(zhàn)爭結束后立即停止征收。但沒有想到的是，戰(zhàn)爭結束后，厘金卻根本無法廢除；不但無法廢除，而且成為地方收入的支柱，圍繞著厘金的存廢，中央和地方進行了半個世紀的博弈。

民國建立以后，尤其在國民黨的國民政府建立后，高調喊出爭取關稅自主權的口號。但關稅自主權的最大障礙是洋人認為中國遍地設卡征收厘金，稅收混亂，一旦關稅自主，則國家提高關稅，洋貨還要面臨高稅率的厘金，將大大不利于洋貨進入中國。因此，洋人對于中國關稅自主的要價是，中國必須先裁撤厘金，然后才能談關稅自主。為了實現關稅自主，國民政府雄心勃勃要裁撤厘金。厘金是地方政府的命根子，從清朝到民國北洋政府，都沒有辦法裁掉厘金。國民政府要裁撤厘金，做了兩個讓步，一是把歷史上一向是朝廷命根子的田賦，劃歸地方，作為地方稅收；二是開征“特種消費稅”，以彌補裁厘后地方收入的損失。

1928年南京政府舉行全國經濟會議，通過《改辦特種消費稅以裁撤國內通過稅》的議案。不久后召開的第一次全國財政會議，提出裁厘后另辦新稅作為抵補的設想。那么，開辦什么新稅呢？當時的財政部賦稅司長高秉坊建議，可以通過興辦營業(yè)稅，由地方支配收入，作為抵補。高秉坊的建議，有讓地方自行其是之虞，不符合國民政府統(tǒng)一全國財政的企圖，被開辦“特種消費稅”的議案取代。財政部提出，地方政府只能開征特種消費稅來取代厘金。此稅僅限于奢侈品，且需中央政府監(jiān)督。

以開征特種消費稅而取代厘金，一開始就受到各方抵制。地方政府并不積極，因為各地情況不一，有些地方可能會有很大損失；而民間商業(yè)團體意見更大。商民認為，應該通過增加關稅而把厘金全部裁掉，開辦特種消費稅，只是局部裁厘。商民尤其反應強烈的是，政府在開辦此稅時，并未咨詢商業(yè)團體的意見，商業(yè)團體列舉出多項明顯損及商人利益的不合理規(guī)定，指責其名為裁厘，實為加稅，阻礙國貨流通與本國企業(yè)發(fā)展。商界揚言，國府應該召集全國裁厘會議，采納多數商會代表意見，在未得政府回應之前，商界決定全面抵制國民政府有關開征特種消費稅的決策。商界的意見，顯然是受到英美“無代表不納稅”原則的影響，而商界的反彈也不無道理。特種消費稅的稅目與百貨厘金的項目相似，時人就認為特種消費稅不過是厘金的變種，各地商民抗議，認為特種消費稅的繁苛不下于厘金。參與裁厘會議的五省商會也發(fā)表聲明，表示此案與當初議決精神完全相反。

對于商民的抗議，財政部賦稅司作出回應。財政部將原來規(guī)劃的眾多征課項目，簡化為6項：絲、瓷、茶、油、竹、木。這六項特種消費稅繼續(xù)受到激烈的爭議。民間反對自不待說，政府內部也意見不一。立法委員衛(wèi)挺生就致信蔣介石，反對特種消費稅。他認為，特種消費稅若在出產地征收，因產地過于分散，征管困難；若在銷售環(huán)節(jié)征收，則與營業(yè)稅無異；若在經過地征收，則就是厘金。輿論界則認為，特種消費稅是對特種物品的生產與販運或消費所課的稅，與現行稅制中的鹽稅、煙酒稅等相類似。人們認為，特種消費稅不過是將厘金加以簡化，成為厘金的一個變種。在多方反對的壓力下，財政部長宋子文在1931年4月的國民會議上發(fā)言說，鑒于特種消費稅不易辦理，且征收手續(xù)不良，決定不辦。隨后，政府對外界正式宣布，為解除官民對于特種消費稅成為變相厘金的疑慮，決定停止籌備特種消費稅。

其實在國民政府醞釀特種消費稅的時候，另一種類似的稅收卻開始征收，那就是“統(tǒng)稅”。最先實施的統(tǒng)稅是1928年辦理的卷煙統(tǒng)稅。1929年，財政部所聘請的美國甘末爾顧問團在考察中國情況后提出《稅收政策建議書》，認為根據當時中國經濟的現實發(fā)展水平，以及個人賬目，行政效率等方面尚不具備開辦直接稅的條件，提出應先舉辦火柴稅、水泥稅等間接稅的具體建議。國民政府基本上采納了甘末爾的建議，決定實行在國內部分省區(qū)也已試行并初見成效的卷煙統(tǒng)稅辦法，慎選稅源，逐步將統(tǒng)稅辦法加以推廣應用。

統(tǒng)稅是把以前復雜的厘金及各種稅捐，代之以一物一稅的稅制，是以選定少數貨物為課征對象，其稅負隨貨物而轉嫁，最終歸消費者負擔的一種消費稅，本質上與當時激烈爭論的特種消費稅并無不同。課征對象的選擇，起始大多參照歐洲、美、日等國消費稅制，結合中國國情及稅源的豐嗇加以確定。當時確定課征對象應具備的條件有五條：為各省大宗產銷貨物；有規(guī)模較大的制造場所或有集中的產區(qū)；消費者較為普遍，或者此類消費品的消費者有較強的負擔能力；稅源有擴張性、不妨礙國民經濟的發(fā)展。統(tǒng)稅征收的原則是，它是國家收入，地方不得重征或截稅；征收統(tǒng)稅的貨物，須有法律明確規(guī)定；中外商人一律平等納稅；稅率及征收方式全國統(tǒng)一。可以這么說，統(tǒng)稅就是改良簡化的厘金，它本質上是消費稅。

1931年國民政府正式裁厘后，國民政府根據舉辦卷煙統(tǒng)稅的經驗，陸續(xù)開辦棉紗、火柴及水泥統(tǒng)稅，加上原有的麥粉稅，被稱為“五大統(tǒng)稅”。

抗戰(zhàn)勝利后的1946年，國民政府公布《貨物稅條例》，貨物統(tǒng)稅改名為“貨物稅”。貨物稅是國際上通行的消費稅的另一稱謂，由貨物統(tǒng)稅改名為貨物稅，意在強調與厘金時代的統(tǒng)稅不同，貨物稅是一種現代消費稅制?！敦浳锒悧l例》規(guī)定，該稅為國稅。

中共建政后，1950年政務院公布的《全國稅收實施要則》，將“特種消費行為稅”列入其中，征收范圍是電影戲劇及娛樂、筵席、冷食、旅館等五個稅目。特種消費行為稅其實是對行為而不是對貨物征稅，嚴格說，是一種行為稅，與作為商品稅的消費稅并不是同一種稅。由于此后商品經濟并不發(fā)達，消費稅也未能以一種獨立的稅種存在。

1994年征收的增值稅是中央和地方共享稅，消費稅是國稅，營業(yè)稅是地方稅。由于營業(yè)稅存在較為嚴重的重復征收的弊端，和歷史厘金并無本質不同，可以看作是厘金的殘余。近來稅制改革，實行營改增，作為地方主要稅種的營業(yè)稅要并入作為共享稅的增值稅，地方面臨當年裁撤厘金時地方收入大減的相同局面。作為對地方的抵補，國家有意將消費稅交給地方，作為地方的主要稅種。站在歷史的長河中看，營業(yè)稅向增值稅的并軌，等于是從中國徹底了消滅了自太平天國時期開始的厘金制度。

從目前透露的信息看，消費稅劃歸地方后，為了增加地方收入，征收范圍要擴大。這顯非納稅人之福。但有趣的是，在民國時期，政府準備開征特種消費稅時受到商民激烈反對，最后不得不作罷。而今天政府擬擴大消費稅范圍，倒也沒有聽到什么抗議的聲音。作為納稅人的商民的權利意識，今天好像反而不如八十年前。