羅馬尼亞環(huán)境法概述

摘要：羅馬尼亞有著一個(gè)較為完善的環(huán)境法律體系。隨著羅馬尼亞加入歐盟，立法移植越來越多，很大程度塑造了羅馬尼亞環(huán)境法的樣態(tài)。本文以1995年頒布的羅馬尼亞環(huán)保法為基礎(chǔ)，對(duì)該國環(huán)境法進(jìn)行簡要評(píng)述。

關(guān)鍵詞：環(huán)境法律；羅馬尼亞；歐盟

羅馬尼亞的環(huán)境法較為完善，加入歐盟前后，移植了很多歐盟的環(huán)境立法。立法形式多樣，國會(huì)立法是主要形式，同時(shí)也有政府規(guī)章和決定。后者通常用于移植歐盟環(huán)境指令。歐盟的法規(guī)也非常重要，尤其是在化學(xué)品及跨境轉(zhuǎn)移有害物質(zhì)方面。同時(shí)羅馬尼亞是很多雙邊和國際公約、條約的締約國。本文以1995年頒布的羅馬尼亞環(huán)境保護(hù)法（以下簡稱“環(huán)保法”）為基礎(chǔ)介紹該國環(huán)境法基本情況。

一、立法目的與基本原則

立法目的是立法者倫理價(jià)值觀念的體現(xiàn)，立法目的決定了立法的指導(dǎo)思想和調(diào)整方向。環(huán)保法第一條明確其立法目的，“為最大多數(shù)公眾的利益規(guī)范環(huán)境保護(hù)，最終建立一個(gè)可持續(xù)發(fā)展的社會(huì)”。1可持續(xù)發(fā)展提出以來，得到廣泛認(rèn)可，被認(rèn)為是環(huán)境法的帝王條款?？沙掷m(xù)發(fā)展包含五層含義，（1）認(rèn)可人民有追求幸福的權(quán)利，（2）要滿足全體人民的基本需要，（3）應(yīng)該用與自然相和諧的方式來獲取資源，（4）努力做到后代人的平等，（5）環(huán)境必須成為發(fā)展進(jìn)程的組成部分。該立法目的條文簡潔明了，以可持續(xù)發(fā)展為立法目標(biāo)，符合環(huán)境法立法趨勢。

基本原則包括謹(jǐn)慎決策原則、損害預(yù)防原則、生態(tài)多樣性和生態(tài)系統(tǒng)保存原則和污染者付費(fèi)原則，并為實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展規(guī)定了六個(gè)戰(zhàn)略要素（strategic elements）包括移除嚴(yán)重污染物；建立國家綜合環(huán)境監(jiān)測體系；持續(xù)使用；改善或修復(fù)環(huán)境質(zhì)量；保證公眾參與；開展國際合作。

二、權(quán)利、義務(wù)與職權(quán)

“政府認(rèn)可人人都有享有健康環(huán)境的權(quán)利”，這是該國對(duì)環(huán)境權(quán)的綱領(lǐng)性規(guī)定。為保障環(huán)境權(quán)，法律規(guī)定環(huán)境信息獲取權(quán)，環(huán)境結(jié)社權(quán)，聽證權(quán)，環(huán)境訴訟權(quán)，以及環(huán)境損害賠償權(quán)。

法律同時(shí)規(guī)定，環(huán)保是所有公共行政機(jī)構(gòu)以及自然人、法人的法定義務(wù)。為了明確義務(wù)內(nèi)容，該法規(guī)定“職權(quán)與義務(wù)”（prerogatives and responsibilities）一章。職權(quán)（prerogative）一詞反映出該法的公法性質(zhì)。

該章對(duì)環(huán)保行政機(jī)構(gòu)、其他機(jī)構(gòu)的職權(quán)與義務(wù)以及自然人和法人的義務(wù)進(jìn)行規(guī)定。第一部分主要規(guī)定中央環(huán)保機(jī)構(gòu)負(fù)有的職權(quán)和義務(wù)，包括制定和實(shí)施可持續(xù)發(fā)展的國家環(huán)境戰(zhàn)略、實(shí)施行政立法權(quán)、建立監(jiān)測系統(tǒng)以及行政懲罰權(quán)等，以法律規(guī)范的形式明確列舉行政機(jī)構(gòu)的職權(quán)有助于實(shí)現(xiàn)有法可依、有法必依的法治圖景。第二部分規(guī)定了中央其他部門以及地方公共管理部門的環(huán)保職責(zé)，明確各部門有協(xié)助中央環(huán)保部門的義務(wù)?？萍疾棵鞔_了“環(huán)保優(yōu)先”的職責(zé)理念，“應(yīng)當(dāng)將環(huán)保部問題作為優(yōu)先事項(xiàng)來改善研究主題和研究方案”。第三部分規(guī)定了自然人和法人的義務(wù)，包括申請(qǐng)環(huán)境許可證、協(xié)助審查、遵守環(huán)境指令、污染通知義務(wù)，以及合理處置廢棄物等。

三、機(jī)構(gòu)設(shè)置

羅馬尼亞的環(huán)保機(jī)構(gòu)分中央和地方，且由于法律規(guī)定環(huán)保是所有公共行政機(jī)構(gòu)的義務(wù)，環(huán)保事務(wù)的執(zhí)行會(huì)得到其他部門的支持，它們必須積極參與環(huán)境法規(guī)的解釋和實(shí)施。

（一）中央層面主要有3個(gè)部門負(fù)責(zé)環(huán)保事務(wù)，分別是環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展部（MESD）、國家環(huán)保局（NEPA）和國家環(huán)境警察（NEG）。環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展部（MESD）是中央環(huán)保機(jī)構(gòu)。它負(fù)責(zé)制定政策，協(xié)調(diào)、監(jiān)督其他環(huán)保部門，以及完成歐盟規(guī)定的報(bào)告義務(wù)。國家環(huán)保局（NEPA）是環(huán)保執(zhí)行機(jī)構(gòu)，通過各地方環(huán)保局負(fù)責(zé)環(huán)保許可程序。它還接管了2007年12月解散的國家危險(xiǎn)化學(xué)品局的職能。國家環(huán)境警察（NEG）是主要的執(zhí)法力量，確保環(huán)境法律法規(guī)的貫徹落實(shí)。近幾年，羅馬尼亞環(huán)境法得到了更為有效的實(shí)施。國家環(huán)保警察在確保企業(yè)遵守環(huán)境義務(wù)方面更加積極主動(dòng)，更多參與處理環(huán)境事故，包括對(duì)違法企業(yè)進(jìn)行處罰。該國采取了很多措施改善國家環(huán)境警察的活動(dòng)，在2007年實(shí)施了新的調(diào)查程序。企業(yè)的環(huán)境守法義務(wù)在過去不被重視，如今正變得越來越重要。這得益于公眾更加關(guān)注環(huán)境事務(wù)。國家環(huán)保警察執(zhí)法活動(dòng)的增多也促進(jìn)了企業(yè)態(tài)度的轉(zhuǎn)變。

（二）地方層面有區(qū)環(huán)保局、縣環(huán)保局和特定區(qū)域環(huán)境機(jī)構(gòu)，直屬于國家環(huán)保局。所謂特定區(qū)域環(huán)境機(jī)構(gòu)是為保護(hù)特定自然保護(hù)區(qū)環(huán)境，確保環(huán)境法規(guī)實(shí)施而建立的環(huán)境機(jī)構(gòu)，如多瑙河三角洲生物圈保護(hù)區(qū)環(huán)境分局。

四、管理制度

羅馬尼亞加入歐盟后，管理制度逐漸與歐盟接軌，現(xiàn)行的主要制度包括以下幾個(gè)方面：

（一）綜合許可制度

綜合許可制度，即是否要取得環(huán)境許可取決于活動(dòng)類型、對(duì)環(huán)境可能產(chǎn)生的影響以及將影響到的環(huán)境要素。羅馬尼亞區(qū)分了對(duì)環(huán)境有顯著影響和對(duì)環(huán)境沒有顯著影響的兩類活動(dòng)，區(qū)分的關(guān)鍵在于活動(dòng)所指向的對(duì)象（by reference to their object of activity）。

對(duì)環(huán)境有影響的活動(dòng)，在項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營階段，都要求獲得環(huán)境許可。許可類型則取決于項(xiàng)目所在地等因素，例如水源區(qū)項(xiàng)目需要取得水資源管理許可。如果活動(dòng)轉(zhuǎn)變成對(duì)環(huán)境有顯著影響，也需取得許可文件。項(xiàng)目建設(shè)階段的許可包括規(guī)劃許可和環(huán)境批準(zhǔn)。規(guī)劃許可是規(guī)劃審批過程中由公共管理部門對(duì)那些可能對(duì)環(huán)境造成顯著影響的項(xiàng)目進(jìn)行的批復(fù)。例如土地項(xiàng)目規(guī)劃。這種許可的效力與規(guī)劃的效力是相對(duì)應(yīng)的，除非兩者同時(shí)發(fā)生修改。環(huán)境批準(zhǔn)是對(duì)環(huán)境有顯著影響的項(xiàng)目進(jìn)行修改需要取得的許可。

（二）水污染防治制度

水污染防治制度主要由環(huán)保法和水法規(guī)定。在羅馬尼亞，進(jìn)行可能對(duì)水體造成直接影響的活動(dòng)需要取得水管理許可證和水管理授權(quán)。水管理許可證必須在項(xiàng)目施工前取得。水管理授權(quán)是與地表水、地下水或者河岸灘涂有關(guān)項(xiàng)目在試運(yùn)轉(zhuǎn)前必須取得的一種許可。該授權(quán)保證被許可人利用地表水進(jìn)行飲用、工業(yè)用途和航行的權(quán)利。無需申請(qǐng)?jiān)S可的項(xiàng)目，項(xiàng)目所有人在開工前要報(bào)告該項(xiàng)目符合法律要求。除非取得許可，禁止向水中排放污染物。例如擁有水管理授權(quán)企業(yè)，在有效期內(nèi)可以排放廢水。違法行為將面臨高達(dá)4萬3千美元的行政罰款和刑事責(zé)任追究以及環(huán)境損害民事訴訟。

（三）大氣污染防治制度和氣候變化

環(huán)保法和2000年第243號(hào)政府指令是規(guī)制大氣污染主要法規(guī)，在特定領(lǐng)域還有更為細(xì)致的規(guī)則，如揮發(fā)性有機(jī)混合物排放法規(guī)。根據(jù)這兩部法律，只有在遵守法規(guī)和相關(guān)環(huán)境授權(quán)規(guī)定的情況下，才允許排放廢氣。安裝溫室氣體排放裝備需要取得溫室氣體排放許可證。根據(jù)污染者付費(fèi)原則，排污企業(yè)要求向環(huán)境基金繳納特殊的稅。違法需要接受包括高達(dá)8700美元行政罰款在內(nèi)的行政處罰和刑事處罰。

在氣候變化方面，羅馬尼亞根據(jù)歐盟標(biāo)準(zhǔn)建立了溫室氣體排放交易體系，并加入了歐盟市場。2005-2007以及2008-2012年的配額計(jì)劃已經(jīng)由歐盟和羅馬尼亞政府通過。但是市場才剛對(duì)該體系表現(xiàn)出興趣。除了排放交易體系之外，羅馬尼亞也積極實(shí)施京都議定書采納的其他機(jī)制，并通過立法形式固定。

（四）環(huán)評(píng)制度

2006年第1213號(hào)政府決議規(guī)定了羅馬尼亞環(huán)評(píng)制度的主要內(nèi)容。當(dāng)某項(xiàng)活動(dòng)被認(rèn)為對(duì)環(huán)境產(chǎn)生損害時(shí)，需要進(jìn)行環(huán)評(píng)。環(huán)評(píng)是建設(shè)階段取得環(huán)境審批的一部分。羅馬尼亞區(qū)分了兩類活動(dòng)，一類是必須進(jìn)行環(huán)評(píng)的，例如發(fā)熱廠、綜合性的化工設(shè)備等，另一類是根據(jù)個(gè)案情況來判斷是否進(jìn)行環(huán)評(píng)的項(xiàng)目。環(huán)評(píng)的內(nèi)容則根據(jù)具體的項(xiàng)目內(nèi)容來確定。如果在建設(shè)階段未進(jìn)行環(huán)評(píng)，主管機(jī)關(guān)將會(huì)要求進(jìn)行環(huán)境審計(jì)。審計(jì)的強(qiáng)度將根據(jù)項(xiàng)目內(nèi)容和項(xiàng)目所處環(huán)境來確定。例如一個(gè)項(xiàng)目無法達(dá)到現(xiàn)行環(huán)境管理要求，將會(huì)進(jìn)行一級(jí)審計(jì)。環(huán)境審批是建立在環(huán)評(píng)的基礎(chǔ)之上，如果發(fā)現(xiàn)某個(gè)項(xiàng)目未通過環(huán)評(píng)卻開工建設(shè)，將罰款高達(dá)兩萬六千美元，強(qiáng)制拆除，土地歸還給當(dāng)?shù)卣?/p>

（五）救濟(jì)機(jī)制

污染者付費(fèi)是環(huán)保法的主要原則之一。羅馬尼亞移植了歐盟的《環(huán)境救濟(jì)指令》作為本國環(huán)境救濟(jì)法案。該法案提供的預(yù)防和救濟(jì)措施其中之一就是任何人都能夠以污染行為造成的環(huán)境損害提起訴訟，適用舉證責(zé)任倒置，原告不必證明所有者或占有者引起污染中的過錯(cuò)。

羅馬尼亞規(guī)定NGO有權(quán)提起環(huán)境公益訴訟，而不必考慮誰是直接受害人。這一條款為NGO活動(dòng)掃清了障礙。環(huán)保NGO的活動(dòng)在近幾年穩(wěn)步增加。在最近的一個(gè)案子里，多個(gè)NGO的聯(lián)合行動(dòng)成功阻止政府批準(zhǔn)企業(yè)用氰化物的方式探礦。

五、資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓中的環(huán)境法律責(zé)任

市場經(jīng)濟(jì)體制下，資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓頻繁。企業(yè)資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓中常遇到環(huán)境責(zé)任分擔(dān)問題。一般來說，每個(gè)污染者必須對(duì)自身造成的污染負(fù)責(zé)。在實(shí)踐中，購買者有時(shí)要對(duì)已經(jīng)存在的污染負(fù)責(zé)。買賣雙方可能達(dá)成如何分配環(huán)境責(zé)任的協(xié)議。協(xié)議一方會(huì)對(duì)一方的責(zé)任進(jìn)行豁免，前提是這個(gè)豁免并不是全部，不包括未考慮在內(nèi)的債務(wù)人責(zé)任。而且這項(xiàng)豁免并不使雙方免受第三方基于侵權(quán)的訴訟。假如這項(xiàng)轉(zhuǎn)讓是涉及可能對(duì)環(huán)境產(chǎn)生顯著影響的活動(dòng)，賣方需要在轉(zhuǎn)讓前取得環(huán)境許可。

買賣雙方應(yīng)當(dāng)對(duì)環(huán)境許可證中規(guī)定的義務(wù)劃分取得一致，并在交易結(jié)束前60天內(nèi)通知國家環(huán)保局。該環(huán)境義務(wù)的劃分條款具有公共性質(zhì)。因此利益相關(guān)方可以向環(huán)保部門要求審查該條款。在條款實(shí)施前，環(huán)保機(jī)構(gòu)和第三方?jīng)]義務(wù)考慮該條款。然而如果環(huán)境責(zé)任應(yīng)當(dāng)由賣方承擔(dān)，買方應(yīng)當(dāng)基于環(huán)保義務(wù)條款對(duì)賣方提起訴訟。

法律不要求賣方披露環(huán)境信息，但要求交易需獲得環(huán)境許可。許可要求的履行無疑會(huì)導(dǎo)致環(huán)境信息的披露。環(huán)境許可并未反映了所有的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)或義務(wù)，特別是許可的基礎(chǔ)是0級(jí)環(huán)境審計(jì)的時(shí)候。0級(jí)審計(jì)是由企業(yè)實(shí)施，而不是像1級(jí)和2級(jí)審計(jì)那樣由授權(quán)的獨(dú)立第三方進(jìn)行。

環(huán)境盡職調(diào)查在對(duì)環(huán)境有顯著影響的項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓中成為慣常程序。最典型的環(huán)境盡職調(diào)查出現(xiàn)在大型的私人石油和電力領(lǐng)域。當(dāng)法律要求取得環(huán)境許可時(shí)，賣方有時(shí)不得不準(zhǔn)備一份詳細(xì)的環(huán)境審計(jì)報(bào)告以說明潛在的環(huán)境義務(wù)。

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（作者簡介：羅永豐（1989—），男，江西贛州人，中山大學(xué)法學(xué)院研究生，從事環(huán)境法研究。）