關(guān)于結(jié)構(gòu)性減稅的思考

在城鎮(zhèn)化穩(wěn)步推進、農(nóng)民工市民化提上議事日程的背景下，筆者認為，比結(jié)構(gòu)性減稅更重要的任務(wù)是財政體制改革，核心在于政府要縮減規(guī)模，逐步向一個服務(wù)型政府過渡，支出重點則向社保、醫(yī)療和養(yǎng)老及公共服務(wù)傾斜。否則，我們社保、醫(yī)療和民生不足的“地雷”在將來隨時可能引爆。改革的路徑首先應(yīng)削減政府規(guī)模，將大部分財政性投資性職能交還給社會，讓民間資本引入或擴大債券融資為農(nóng)林水事務(wù)和交通運輸建設(shè)提供支持，所省下來的資金集中用于民生保障。

結(jié)構(gòu)性減稅的空間不大

從宏觀上看，我國未來的民生、社保、醫(yī)療、養(yǎng)老支出和農(nóng)民工市民化將需要增加巨大的財政支出，目前的減稅空間并不大，但是改革財稅體制、重新定位政府功能、大力削減政府開支卻有巨大的空間。目前，我國政府是集公共服務(wù)與投資建設(shè)之任務(wù)于一身，事權(quán)復雜、目標多元，財力耗費必然巨大。因此，在不減支的情況下，結(jié)構(gòu)性減稅的空間有限。

2011年，中國國家財政支出前十項的開支項目為：教育支出占15.1%、社會保障與就業(yè)支出占10.2%、一般公共服務(wù)支出占10.1%、農(nóng)林水事務(wù)支出占9.1%、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)支出占7.0%、交通運輸支出占6.9%、醫(yī)療衛(wèi)生支出占5.9%、公共安全支出占5.8%、國防支出占5.5%、科學技術(shù)支出占3.5%。

目前，中央與地方財政收入的來源各占一半，總量差不多有10萬億元，另外還有差不多2.5萬億～3.8萬億元政府性基金收入不計入財政收入，主要源自國有土地出讓金收入，由地方政府支配使用。中央財政收入與地方財政收入的依賴源有所不同。中央財政收入的主要來源包括：增值稅、進口消費稅和增值稅、企業(yè)所得稅、消費稅、個人所得稅。地方稅種主要靠營業(yè)稅、增值稅、企業(yè)和個人所得稅、及其他各類稅收。就營業(yè)稅、增值稅和所得稅而言，全國99%的營業(yè)稅、25%的增值稅、40%的企業(yè)和個人所得稅歸地方（見圖1）。

筆者認為，比結(jié)構(gòu)性減稅更重要的任務(wù)是要實施財政體制的改革，核心是政府要縮減規(guī)模，逐步向一個服務(wù)型政府過渡，支出重點則向社保、醫(yī)療和養(yǎng)老及公共服務(wù)傾斜。即財政體制改革的路徑首先應(yīng)限制政府規(guī)模，將財政性投資支出功能交還給社會，讓民間資本或擴大債券融資為農(nóng)林水事務(wù)和交通運輸建設(shè)提供資金，所省下的財政資金主要用于民眾的服務(wù)保障。

在GDP支出法中，政府消費在GDP中的占比穩(wěn)步上升與居民消費占比明顯下降形成了鮮明的對照。1978年，我國政府國家財政收入只有1000億元的規(guī)模，1994年稅改時也才達到5000億元。到2012年，我國政府國家財政收入上升至11.7萬億元的規(guī)模。國家財政收入規(guī)模擴大的速度確實可以說是驚人的，可是，我們還有許多縣一級以下的政府，其財政拮據(jù)到發(fā)不出工資的地步。政府收入擴大的背后必然有很大一塊會用于政府消費和對政府規(guī)模擴張的支持。從提高內(nèi)需的角度看，真正應(yīng)該減少的正是政府消費。

我們引以為豪的一個數(shù)據(jù)，是這兩年GDP增長中來自于投資和消費的比重占據(jù)絕對的領(lǐng)導地位，且消費對GDP的貢獻曾經(jīng)超過了投資。但是，如果我們把最終消費進行一個分拆，將政府消費與居民消費分開，可以立即看到，居民消費在GDP中的比重是持續(xù)下降的，且比例不過35%左右。而反觀政府消費支出，其占GDP比重是穩(wěn)步上升的，大概從20世紀80年代的20%左右上升至了目前的27%～28%。國家財政支出增速高于GDP增速，與政府消費占GDP比例不斷上升，共同印證了政府改革的必要性（見圖2～圖4）。

當前我國正在開展營改增的試點，筆者的理解是，營改增的直接含義是將歸地方的99%營業(yè)稅改為增值稅，具體做法可能是將目前屬于中央的消費稅收入納入統(tǒng)一算賬。把消費稅劃給地方數(shù)額、地方營業(yè)稅轉(zhuǎn)成增值稅數(shù)額、原有增值稅數(shù)額統(tǒng)一算總賬，最后確定中央和地方分配增值稅的比例。營改增全部完成后，中央和地方分享增值稅的比例會重新調(diào)整。然而，營改增擴大試點增加了消減地方財權(quán)之嫌疑。因為營業(yè)稅并入增值稅后，如何分享中央和地方增值稅的比例卻并不明確。如果分配比例偏向中央，那么，由于地方事權(quán)的不斷增多，相應(yīng)的財權(quán)并不匹配，土地財政和非稅過度征集的局面怕是難改。所以，中央本意是減稅，落到實處后反而可能會增稅，初衷與結(jié)果或背道而馳。

假設(shè)營改增后的結(jié)局確實呈現(xiàn)中央收縮財權(quán)的傾向，如果這個趨勢屬實，那么，筆者預(yù)測，中央勢必要多發(fā)債或增加赤字來統(tǒng)籌城鎮(zhèn)化基建的任務(wù)，地方發(fā)債的口子或許會開啟、但數(shù)量較小。這個局面有利于中央統(tǒng)籌城鎮(zhèn)化進程、防止地方無序推進城鎮(zhèn)化的趨勢，但地方事權(quán)是否就此歸到中央或不可知，若地方事權(quán)依然繁多，又無財權(quán)支持，對于地方，必然出現(xiàn)“又要馬兒跑，卻不給馬兒草”的結(jié)果。反過來，中央集中財權(quán)和事權(quán)，那么，決策的信息成本急劇升高，若信息或一體化措施跑偏，集中決策的優(yōu)勢很可能不存在。故此舉措也有利有弊。除了決策信息，集中財權(quán)還有可能導致地方主觀能動性遭到扼制。

所以，中國的實際問題并不是結(jié)構(gòu)性減稅的問題，而是政府功能轉(zhuǎn)變。如果政府仍要維系原先承擔的那么多功能，包括建設(shè)和投資、民生和社會保障以及公共服務(wù)，并維持那么大的政府規(guī)模的話，減稅其實沒有太大的空間，今后增加赤字或者發(fā)債應(yīng)是難免。因此，關(guān)鍵是需要設(shè)定好財政體制的改革目標，核心轉(zhuǎn)變是政府要縮減規(guī)模，減少對經(jīng)濟活動的參與，并逐漸過渡到一個服務(wù)型政府，重點支出要集中用于社保開支、醫(yī)療和養(yǎng)老。具體實現(xiàn)的路徑應(yīng)將財政性投資支出功能交還給社會，讓民間資本或擴大債券融資為農(nóng)林水事務(wù)和交通運輸建設(shè)提供資金，省下來的財政資金主要用于民生保障和公共服務(wù)。

建設(shè)公共服務(wù)型政府的國際經(jīng)驗

2011年，美國聯(lián)邦財政支出占GDP比例24.06%，聯(lián)邦財政收入占GDP比例為15.4%，赤字占GDP約9%。其中公共服務(wù)開支主要為社會保障、醫(yī)保、醫(yī)補、收入保障、其他退休金和傷殘金，即美國聯(lián)邦財政的法定支出，其占聯(lián)邦財政支出為56.27%。法定支出相對于2011年的GDP比重為13.5%。美國聯(lián)邦政府的另一項開支叫做自主性開支，占聯(lián)邦財政支出的37.42%，其中分為兩塊：國防支出（19.45%）和非國防支出（17.97%）。美國聯(lián)邦政府的第三項開支是利息支出（利息凈額/聯(lián)邦財政支出6.31%），巨額的利息支出反映了美國政府債務(wù)壓力。與美國相比，中國國家財政支出中用于社保和醫(yī)療的費用僅占GDP的3.7%。而美國法定性支出占GDP比例為13.5%。這說明，我國用于社保、收入保障和醫(yī)療等民生服務(wù)的財政支出是大大偏低了的。而與美國財政支出的構(gòu)成比較，中國財政支出構(gòu)成各項內(nèi)容的變化也顯示了隨意性與不穩(wěn)定性的特點。

歐盟很多國家實行的是高福利的制度，因而社保支出甚重：歐盟統(tǒng)計局發(fā)布數(shù)據(jù)顯示，歐盟社會保障支出占GDP比重總體呈上升趨勢，2007年占比為26.1%，2009年為29.6%，2010年為29.4%。2007～2010年間，歐盟社會保障支出名義總額年增率約為10%，而GDP基本保持不變。絕大多數(shù)的保障支出（退休金、健康醫(yī)療等）均上升約10%，而在失業(yè)方面的保障支出上升1/3。2010年社保支出的資金來源主要是稅收收入（40%）和社會貢獻（56%）。從國別來看，社保支出占GDP比重高于30%的國家依次是法國（33.8%）、丹麥（33.3%）、荷蘭（32.1%）、德國（30.7%）芬蘭（30.6%）以及奧地利和瑞典（均為30.4%）。就目前的情況看，中國是很難能夠參照學習歐盟的福利制度。

簡單變革的意義

目前我國政府征稅和其他財政收入，沒有很好的制衡和約束機制。在征稅之后政府怎么用，更沒有實質(zhì)上的約束機制。比如我國“窄口徑”的宏觀賦稅占GDP比重在25%上下，但“寬口徑”的宏觀賦稅已占GDP的35%，雖然還沒有西方發(fā)達國家的高。但是西方國家的稅收，大量地用在老百姓身上，即公共和民生支出上，而我們的財政收入，則大量用在建設(shè)和行政開支上了，包括各地都在蓋豪華的政府大樓和漂亮的廣場上了?，F(xiàn)在，我們也遠未實現(xiàn)“以預(yù)算民主為核心制衡政府財權(quán)”的長遠目標。

假設(shè)政府的長遠目標為向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，但近期通過簡單的改革，把農(nóng)林事務(wù)和交通運輸?shù)呢斦Y金移出來，交給社會完成。同時，在縮減地方政府基建投資職責和融資功能的前提下，將政府性基金支出也拿出來，交給社會完成。那么：一是僅農(nóng)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施讓出的投資機會，每年就有超過萬億元的投資規(guī)?？梢杂擅駹I資本和債券市場分享。二是財政資金向公共服務(wù)傾斜，將使社保和醫(yī)療的公共開支占GDP比例由原來的3.7%翻倍至7.4%。大大改善現(xiàn)有公共服務(wù)的不足和市民化的需要。三是政府性基金支出的縮減（每年3萬億～4萬億元）又將是對民間市場的最有力的擴容。無論由民間資本介入還是資本市場運作，空間都將是極大的。

這顯然應(yīng)該是新政府最需要干的事情。只有把政府管住了，市場的空間才會有實質(zhì)性的拓展。深化經(jīng)濟體制改革是經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵保障，而經(jīng)濟體制改革的一項重要任務(wù)是政府改革，要使其避免“越位、缺位和不到位”。在經(jīng)濟活動管理上，政府務(wù)必從家長式的管理和保姆式的管理轉(zhuǎn)變，真正實現(xiàn)政府管理創(chuàng)新，最終向服務(wù)型政府的改革目標靠攏。

而轉(zhuǎn)向服務(wù)型政府的一個重要外部條件是社會融資渠道的擴大和壯大。社會融資規(guī)模不斷擴大，直接融資功能顯著加強。2012年9月份，銀行貸款占社會融資規(guī)模曾經(jīng)跌至39%，而城投債、企業(yè)債和理財產(chǎn)品的發(fā)行獲得了超規(guī)模的熱捧。隨著社會資金的積聚和渠道多樣化，社會融資的條件也發(fā)生了很大的變化。因此，逐步放大債券市場來接納原先由財政投資基礎(chǔ)設(shè)施項目的方法變得可行。但是，政府自身功能定位和權(quán)利界定必須做出相應(yīng)的調(diào)整，權(quán)責利界定清楚了，下一步發(fā)債就有了牢靠的基礎(chǔ)。

如果我國政府財政支出結(jié)構(gòu)不進行改變的話，如果我國政府還是沿著原先的職能鋪就下去，那么，我國民生、社保、醫(yī)療保障等不足的社會風險將進一步積累。市民化推進，更需要民生和社保支出的增大。更不待說我們社保金存在巨額缺口的風險以及建成城鄉(xiāng)居民全覆蓋的社會保障體系這一長遠任務(wù)的資金需求。也就是說，改革我國財政支出結(jié)構(gòu)、增加社保和民生開支是必然的事情。如果我們越是推遲解決政府財政問題，越推遲政府自身的改革問題，那么，我們將面臨的社保不足和民生服務(wù)不足的社會風險問題就會越大。在這一點上，我們且不可竊笑“美國財政懸崖”所引爆的風險，我們可能不會有美國式“財政懸崖”的問題，但我們可能會埋下社保、醫(yī)療和民生不足的“地雷”。

政府規(guī)模大，怕是大家都知道的事情。那么，應(yīng)該怎么去減呢？一個可以探討的方法是減少省一級行政，以經(jīng)濟區(qū)域特點而組建大區(qū)政府，如華東區(qū)、華北區(qū)、東北區(qū)、中南區(qū)、西部區(qū)。理由也很簡單：首先，每個省都有一套自己的班子，行政開支自然少不了。其次，每個省都按自己的行政區(qū)劃爭搶項目，這些項目成了他們政績考核的對象，城鎮(zhèn)化推進也是按行政區(qū)劃進行。但是，經(jīng)濟發(fā)達到了今天的地步，有許多經(jīng)濟活動的規(guī)模效益已經(jīng)超出行政區(qū)域的范圍，按經(jīng)濟區(qū)域進行管理，必然能很好地在縮減政府規(guī)模的同時，還能發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟的優(yōu)勢。這當然只是政府改革的一個方面，政府的定位、邊界、和范圍仍然是我們所面臨的挑戰(zhàn)性問題。

（作者單位：信達證券股份有限公司研究開發(fā)中心）