內(nèi)蒙古中西部生態(tài)移民政策的效益評價分析

一、引言

內(nèi)蒙古西北部的生態(tài)環(huán)境十分脆弱，尤其是西北干旱地區(qū)的草場沙漠化，水土流失，既威脅著當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民的生產(chǎn)生活，也嚴(yán)重制約著當(dāng)?shù)亟?jīng)濟和社會的發(fā)展。為此，國家和自治區(qū)推行退耕還林、退牧還草政策，把環(huán)境脆弱地區(qū)的農(nóng)牧民遷移到適合搞生產(chǎn)、能容下大批移民且生態(tài)相對比較好的地區(qū)，旨在改善遷出地的生態(tài)環(huán)境，幫助當(dāng)?shù)氐呢毨丝跀[脫人口增長—環(huán)境惡化—貧困—環(huán)境進一步惡化的惡性循環(huán)。生態(tài)移民政策在實行十年來取得了很好的效果，得到一些好評，但是也存在不少問題。本文選取達(dá)茂旗和烏拉特中旗的三個移民村為調(diào)查點，達(dá)茂旗明安鎮(zhèn)繁榮嘎查、烏克鎮(zhèn)西河鄉(xiāng)庫倫村、烏拉特中旗德嶺山鎮(zhèn)大圣移民村，進行入戶訪談，搜集了第一手?jǐn)?shù)據(jù)，概括當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)移民政策的現(xiàn)狀、問題，并提出了一些解決措施。

二、達(dá)茂旗和烏拉特中旗的基本情況

達(dá)茂旗和烏拉特中旗緯度相近，達(dá)茂旗在烏拉特中旗的東部，二者都是內(nèi)蒙古自治區(qū)的19個邊境旗（市）和23個牧業(yè)旗之一，北與蒙古國交界，境內(nèi)草原屬于荒漠化草原或者半荒漠化草原。氣候為溫帶大陸性氣候，四季分明，春燥多風(fēng)，夏短干熱，秋溫涼爽，冬長嚴(yán)寒。降水量115～230毫米，蒸發(fā)量2200～3000毫米。全年多西北風(fēng)，風(fēng)能儲量豐富，為內(nèi)蒙古自治區(qū)風(fēng)能最佳區(qū)。

達(dá)茂旗和烏拉特中旗有著相近的地理位置、氣候、地質(zhì)地貌，并且二者都在本世紀(jì)初開始實行退耕還草、退牧還草等一系列生態(tài)移民工程，建設(shè)統(tǒng)一選址，統(tǒng)一規(guī)劃，通水、通電、修路、提供灌溉設(shè)備的農(nóng)區(qū)移民和牧區(qū)移民點，但是兩者的移民效果卻有不同。下面將分析他們的移民村的現(xiàn)狀，指出不同和各自存在的問題，進行對比分析。

三、達(dá)茂旗和烏拉特中旗移民村的現(xiàn)狀對比分析

（一）自然情況

達(dá)茂旗和烏拉特中旗的農(nóng)牧民從生態(tài)環(huán)境相對脆弱。生產(chǎn)力相對低下的地區(qū)遷移到一個新的地區(qū)，達(dá)茂旗的兩個移民村相對靠近，一個是農(nóng)區(qū)移民村，一個是牧區(qū)移民村，周邊的草原屬于荒漠化草原（并不歸移民所有），氣候干旱，降雨量少，多大風(fēng)天氣。這種氣候與烏拉特中旗的大圣移民村的氣候相似，只是大圣移民村是純正的農(nóng)區(qū)，耕地資源比較豐富，土壤相對肥沃，且灌溉條件好，是發(fā)展種植業(yè)的良好選擇。

（二）社會經(jīng)濟及人民生活情況

達(dá)茂旗的兩個移民村地理位置偏僻，人口稀少，并且離其他村鎮(zhèn)較遠(yuǎn)，交通不便利，購買生活用品和看病以及學(xué)生上學(xué)都成了一大難題。農(nóng)牧民如果想遷移需要交12000元（農(nóng)區(qū)移民）或者20000元（牧區(qū)移民），即能住到國家統(tǒng)一蓋好的房子里，還有整齊的棚圈，面積為200平方米。本村的戶數(shù)也比較少，也許正是農(nóng)忙的時候，走訪時村里的人稀稀落落的，全村有好多空房子。移民過來之后，噴灌和水電費等都是國家統(tǒng)一補給，每戶分得20畝地，沒有草場。

農(nóng)區(qū)的移民覺得從原居住地移出來生活條件變好了，每戶都通了電和自來水，而且原來的土地都是旱地，靠天吃飯，沒有水井或各種灌溉設(shè)備，一年的勞累沒有得到相應(yīng)的回報，年收入2000—5000元左右，所以，他們選擇移民。

牧區(qū)的移民則是另外一種想法，他們在移民之前被告知到了移民村要養(yǎng)殖奶牛，并且把原來養(yǎng)的牲畜全部出售。牧民養(yǎng)20頭奶牛需自己付一萬塊錢，低息貸款23000元。但是牧民沒有養(yǎng)殖奶牛的經(jīng)驗，也不能放牧，單純靠舍飼喂養(yǎng)，幾乎沒有收入。大部分牧民都感覺養(yǎng)不下去就把奶牛當(dāng)做肉牛賣了，大部分的牧民表示還想回去原居住地養(yǎng)羊。

烏拉特中旗的大圣移民村里，一排排結(jié)構(gòu)一樣的房子整齊的排列著，兩批移民有200戶，人們出門學(xué)生上學(xué)都很方便。大圣移民村距離的嶺山鎮(zhèn)只有3-4里，走路也只有十幾分鐘，日常生活必需品在鎮(zhèn)上都能買到。這里的人們不僅靠種植業(yè)和舍飼圈養(yǎng)牲畜為生，還能在附近的工業(yè)園區(qū)上班，而且周邊的種地大戶在農(nóng)忙時經(jīng)常會雇傭短工干活，移民村的人們都會去打工。德嶺山是烏拉特中旗的最佳移民地。

（三）家庭投入產(chǎn)出情況

1.達(dá)茂旗和烏拉特中旗移民村移民的家庭平均投入產(chǎn)出

（1）生產(chǎn)性收入及支出

達(dá)茂旗移民村的移民每戶都種植20畝地，有的種植玉米作為養(yǎng)羊的飼料，有的把土地租給別人種，每畝地租金160元。以2012年為例，農(nóng)區(qū)移民村移民的平均家庭純收入為2.5萬元，移民之前全年的家庭純收入還不到1萬元；牧區(qū)移民村的移民平均家庭純收入1萬元，移民之前全年的家庭純收入為4萬元。綜上所述，農(nóng)區(qū)移民的收入比移民之前增長了2.5倍多，牧區(qū)移民的收入?yún)s比移民之前低了4倍。排除掉不穩(wěn)定的因素，牧民收入低于農(nóng)民收入主要還是因為牧民現(xiàn)在養(yǎng)羊數(shù)量少了，缺乏科學(xué)的舍飼圈養(yǎng)的經(jīng)驗和技術(shù)，不習(xí)慣當(dāng)前的生活。

烏拉特中旗大圣移民村的移民每人分得5畝地，平均每戶有20畝地，而且還分等級，頭等地平均有15畝，比較平整，土壤肥沃，灌溉條件好，作物的產(chǎn)量高；末等地平均有5畝，都是沙化的土地。

大圣村的移民自己家的土地不好，就會向別人租地，主要種植作物是葵花和玉米，葵花作為經(jīng)濟作物用來出售，玉米則是畜牧業(yè)的飼草料。大圣移民村移民的家庭平均純收入為3萬元，比移民之前的不到1萬元增長了3倍。

（2）工資性收入

達(dá)茂旗的兩個移民村由于附近工廠比較少，工資性收入也少，村里只有幾戶人家的一個勞動力在工廠上班，工資一年20000元，且都是男性。女性則在家里負(fù)責(zé)養(yǎng)羊和偶爾去種土豆大戶家種土豆或者養(yǎng)羊大戶家剪羊毛，工資最多2000元。所以，兩個移民村的家庭平均工資純收入為7000元。

烏拉特中旗大圣村的位置靠近烏布浪口工業(yè)園區(qū)，神華等幾個知名企業(yè)都坐落于烏布浪口工業(yè)園區(qū)，大圣移民村里有一半的勞動力都在各個工廠里上班，男性和女性都有，工資24000元/年。不在工廠上班的人們都會在附近的種糧大戶家打工，工資160—170元/天，全年收入15000—20000元不等。綜上所述，大圣移民村移民的家庭平均工資性收入為20000元。

（3）轉(zhuǎn)移支付收入

達(dá)茂旗兩個移民村的轉(zhuǎn)移性收入不同，農(nóng)區(qū)實行退耕還林前八年每畝補貼160元，后八年每畝補貼90元。去年屬于后八年，平均每戶收到退耕還林款項金額為1350元。牧區(qū)移民村說是每年有取暖補貼但是去年也沒給補，牧民在移民之前都有草場，每年能拿到草原禁牧補貼或者休牧補貼，家庭平均轉(zhuǎn)移收入4500元。

烏拉特中旗大圣移民村的移民同達(dá)茂旗的農(nóng)區(qū)移民村的移民一樣，都在去年拿到每畝90元的退耕還林的補助款，還有每人300元的糧食補貼。所以，大圣移民村移民的平均家庭轉(zhuǎn)移收入為3000元。

根據(jù)以上情況分析，達(dá)茂旗的農(nóng)區(qū)移民村2012年的家庭純收入為33350元，牧區(qū)移民村2012年的家庭純收入為21500元；烏拉特中旗大圣移民村2012年的家庭純收入為53000元。

四、達(dá)茂旗和烏拉特中旗移民村的問題

（一）移民的生產(chǎn)生活成本不斷上升

不論是從農(nóng)區(qū)還是從牧區(qū)遷移出來的農(nóng)牧民，原居住地都比現(xiàn)在還落后，交通不便利，生活成本遠(yuǎn)沒有現(xiàn)在高。再加上原來的耕地不用怎么投入，因為靠天吃飯，農(nóng)民播種完之后就不再管了，直到秋天收割。牧民的草場可以放牧，養(yǎng)羊的成本也不高。而在移民村種地需要施肥、灌溉、種子、地膜等一個都不能少，牧民養(yǎng)羊沒有了草場，舍飼圈養(yǎng)大大提高了養(yǎng)殖成本。

（二）政府補貼的有限性和打工的不穩(wěn)定性gq/UEOjq0RaV5+20NDve/A==

政府的補貼是有限的，不可能無限制的對一個移民村補貼下去，農(nóng)牧民又缺乏足夠的資金自己發(fā)展產(chǎn)業(yè)。達(dá)茂旗移民村附近的工廠少，且在工廠打工也沒有穩(wěn)定收入。烏拉特中旗移民村附近有工廠，但是，近幾年頻繁出現(xiàn)倒閉現(xiàn)象，工人們失業(yè)了便不知道該干什么了。特別是沒有勞動力的農(nóng)牧民無法從事勞動，只能靠政府的補助和移民之前的積蓄生活。

（三）移民的安置問題比較突出

牧民大都不會說漢語，在遷移到新的環(huán)境里由于語言不通很難和當(dāng)?shù)卣蜐h族交流，有些政策就無法及時傳遞到他們。政府的政策指導(dǎo)作用性差，導(dǎo)致移民盲目跟從當(dāng)?shù)啬撩竦纳a(chǎn)方式，最后轉(zhuǎn)產(chǎn)失敗。牧區(qū)移民要住在奶牛養(yǎng)殖村養(yǎng)殖奶牛，但由于牧民缺乏舍飼圈養(yǎng)的養(yǎng)殖技術(shù)和當(dāng)?shù)啬陶镜闹С郑蟛糠忠泼駥⒛膛．?dāng)做肉牛出售，又開始養(yǎng)羊，回到遷移之前的樣子。

（四）移民使遷入地的環(huán)境惡化

移民增加了遷入地的環(huán)境負(fù)荷，生活垃圾增多，移民村附近的生態(tài)環(huán)境也逐漸遭到破壞。對移民村周邊的草原、耕地及水資源都產(chǎn)生了很大壓力，人口的增加也破壞了附近城鎮(zhèn)的天然植被，造成沙漠化現(xiàn)象。

五、針對移民村的問題提出的解決措施

（一）政府應(yīng)該加強對移民村的政策傾斜

政府組織生態(tài)移民，并不是把移民遷移出來放到一個新的環(huán)境就可以了，移民需要在語言、產(chǎn)業(yè)方面有一個適應(yīng)的過程。在移民初期，移民的生產(chǎn)生活成本急劇增加，再加上轉(zhuǎn)變產(chǎn)業(yè)困難等，生活成了一大難題。政府應(yīng)該為移民提供各種知識宣講和技能培訓(xùn)，指導(dǎo)移民在新的環(huán)境里快速適應(yīng)，進而開始生產(chǎn)生活。在移民遇到困難的時候應(yīng)該積極解決，繼續(xù)加大補貼力度，讓移民度過最困難的遷移初期，使得生活盡快步入正軌。

（二）企業(yè)應(yīng)積極參與到生態(tài)移民中

移民遷移之后沒有足夠的土地來發(fā)展種植業(yè)和舍飼畜牧業(yè)，在生產(chǎn)生活成本很高且政府補貼不能及時到位的情況下，就要求企業(yè)參與進來。不光是各種礦產(chǎn)資源工廠要努力吸納移民村的剩余勞動力，為移民提供就業(yè)機會和就職培訓(xùn)等，還要建立一些農(nóng)畜產(chǎn)品加工企業(yè)，這樣既解決了原材料問題、用工問題，也能吸納一部分勞動力，并且農(nóng)牧民熟悉，上手較快，農(nóng)牧民的收入會提高。

（三）建立合作經(jīng)濟組織

現(xiàn)在的移民都是散戶種植和養(yǎng)殖，沒有統(tǒng)一起來，因此效益低下。政府牽頭，村干部組織，能人帶動，各方一起努力，建立種植業(yè)或畜牧業(yè)經(jīng)濟合作組織，統(tǒng)一播種收割、統(tǒng)一配種養(yǎng)殖，科學(xué)管理，科學(xué)飼養(yǎng)，統(tǒng)一出售。這樣的模式就是把農(nóng)牧民集中起來，生產(chǎn)過程變得系統(tǒng)化、科學(xué)化、合理化，增強市場競爭力，極大提高移民的生產(chǎn)生活效益。

（四）建立科學(xué)的生態(tài)評價體系

生態(tài)移民解決環(huán)境問題只是輔助政策，遷出地的生態(tài)環(huán)境在移民遷移之后是否得到改善有待去評價和考證，而遷入地的生態(tài)環(huán)境也會隨著人口的增加和自然災(zāi)害的威脅逐漸遭到破壞。移民的初衷是為了緩解遷出地的生態(tài)環(huán)境壓力，卻也增加了遷入地的生態(tài)環(huán)境壓力，于是，就需要建立科學(xué)的生態(tài)評價體系，評估遷出地的生態(tài)環(huán)境有沒有得到改善，是否存在政府的尋租行為和侵權(quán)行為。只有真正把脆弱地區(qū)的環(huán)境治理好了，而且對遷入地的環(huán)境積極保護不至于遭到嚴(yán)重破壞，生態(tài)移民才有意義。

六、小結(jié)

生態(tài)移民政策實施十幾年來雖然取得了成就但也存在不少爭議，如果政府功能發(fā)揮到位，真正為移民謀福利，使得移民的生產(chǎn)生活有所提高；移民又有保護生態(tài)環(huán)境的意識，在生產(chǎn)發(fā)展生活富裕的同時保護生態(tài)環(huán)境，那么生態(tài)移民政策就發(fā)揮了它應(yīng)有的功能，值得我們繼續(xù)推廣實行。

（作者單位：內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院 ）

責(zé)任編輯：曉途