鄂爾多斯市城鎮(zhèn)化和城市轉(zhuǎn)型中的難點(diǎn)分析

一、鄂爾多斯市城鎮(zhèn)化進(jìn)程概述

依據(jù)城鎮(zhèn)人口數(shù)量、城區(qū)面積、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等方面指標(biāo)，城鎮(zhèn)化進(jìn)程可以劃分為不同的階段。以2001年鄂爾多斯撤盟設(shè)市為起點(diǎn)，鄂爾多斯城鎮(zhèn)化進(jìn)程可分為起步、快速和退勢(shì)三個(gè)階段：

（一）起步階段（2001-2005年）

2000年之前，鄂爾多斯市（原伊克昭盟）經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展較為緩慢，城鎮(zhèn)發(fā)展比較落后，城鎮(zhèn)化水平也不高，多年維持在40%左右的水平。2001年撤盟設(shè)市后，鄂爾多斯抓住國(guó)家實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略及重化工業(yè)向中西部戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移，全國(guó)對(duì)能源、冶金、重化工業(yè)需求快速增長(zhǎng)的機(jī)遇，充分發(fā)揮其資源優(yōu)勢(shì)，發(fā)展獲得生機(jī)動(dòng)力，城鎮(zhèn)化進(jìn)程也緩慢起步前行。

1.城鎮(zhèn)人口增長(zhǎng)加快。2001年，鄂爾多斯市擁有城鎮(zhèn)人口58.9萬(wàn)人，城鎮(zhèn)化率44.2%。到2005年，鄂爾多斯市城鎮(zhèn)人口增加至86.5萬(wàn)人，年均增長(zhǎng)6.9萬(wàn)人。5年間城鎮(zhèn)化率提高9.7個(gè)百分點(diǎn)，年均增長(zhǎng)2.4個(gè)百分點(diǎn)。

2.以中心城區(qū)為主體，城鎮(zhèn)規(guī)模擴(kuò)張加速。起步之初，鄂爾多斯城鎮(zhèn)建成區(qū)面積只有49.2平方公里，其中，作為中心城區(qū)的東勝區(qū)城區(qū)面積僅15.6平方公里，整個(gè)城市基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)也比較落后，該階段的規(guī)模擴(kuò)張主要圍繞東勝區(qū)展開(kāi)。2001-2005年，東勝區(qū)累計(jì)投入200多億元用于城市建設(shè)，城區(qū)面積從15.6平方公里擴(kuò)展到67平方公里，累計(jì)新建和改建道路20多條，人均道路面積從6.8平方米增加到16.4平方米，人均居住面積從15平方米增加到30.5平方米，同時(shí)，各旗府鎮(zhèn)所在地也開(kāi)始加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，城市整體環(huán)境得到改善。

3.城鎮(zhèn)綜合實(shí)力逐步增強(qiáng)。2001年，鄂爾多斯地區(qū)生產(chǎn)總值為171.8億元，財(cái)政收入18億元，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入6058元，在內(nèi)蒙古各盟市排名中均比較靠后。到2005年，全市地區(qū)生產(chǎn)總值達(dá)到594.8億元，是2001年的3.5倍，年均增長(zhǎng)28.1%。財(cái)政收入和城鎮(zhèn)居民人均可支配收入分別達(dá)到93.4億元和11025元，較2001年分別增長(zhǎng)4.2倍和0.8倍，其中，地方財(cái)政用于基建的投資由2001年的8.2億元增加至2005年的51億元，增長(zhǎng)6.2倍，對(duì)城鎮(zhèn)化的支撐力度明顯增強(qiáng)。

（二）快速發(fā)展階段（2005-2010年）

隨著經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展和城鎮(zhèn)規(guī)模的不斷擴(kuò)張，構(gòu)筑更大的發(fā)展空間成為擺在鄂爾多斯面前的一個(gè)重要課題。作為中心城區(qū)的東勝區(qū)不僅水源缺乏，且周邊多為丘陵溝壑地形，擴(kuò)展開(kāi)發(fā)的成本較高，難以承載鄂爾多斯經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步增長(zhǎng)和城市持續(xù)發(fā)展的要求?？紤]到康巴什不僅具備穩(wěn)定的地質(zhì)結(jié)構(gòu)以及開(kāi)闊平坦的地形，而且海拔高度低于東勝區(qū)200米，引水成本較低。因此，鄂爾多斯市著力構(gòu)筑“一主兩副四軸”的城鎮(zhèn)體系，規(guī)劃城市建設(shè)用地面積為325平方公里，重點(diǎn)推進(jìn)康巴什新區(qū)建設(shè)。

此舉極大地推動(dòng)了鄂爾多斯市建設(shè)步伐，城鎮(zhèn)化步入快速發(fā)展階段，并呈現(xiàn)出新興城市發(fā)展的一些特征：城鎮(zhèn)人口增速遠(yuǎn)超常住人口增速，外來(lái)人口比重增加；城鎮(zhèn)化建設(shè)速度和質(zhì)量同步提高；房地產(chǎn)業(yè)迅猛發(fā)展。

（三）退勢(shì)階段（2010年至今）

受國(guó)家能源市場(chǎng)波動(dòng)及經(jīng)濟(jì)下行調(diào)整影響，鄂爾多斯市經(jīng)濟(jì)減速，主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)全面回落，城鎮(zhèn)化進(jìn)程放緩，城鎮(zhèn)化步入退勢(shì)階段。

1.城鎮(zhèn)人口增長(zhǎng)明顯放緩。2010-2012年，鄂爾多斯市常住人口年均增長(zhǎng)2.7萬(wàn)人，城鎮(zhèn)人口年均增長(zhǎng)4.1萬(wàn)人，分別較快速發(fā)展時(shí)期減少4.2萬(wàn)人/年和5.7萬(wàn)人/年。同期，城鎮(zhèn)化率年均提升1.3個(gè)百分點(diǎn)，增速較快速發(fā)展階段下滑1.8個(gè)百分點(diǎn)。2012年，鄂爾多斯市外來(lái)人口20萬(wàn)人左右，較2010年流失了大半。

2.城鎮(zhèn)化速度明顯下降。突出反映在城鎮(zhèn)化建設(shè)資金尤其民間資本的“降溫”和房地產(chǎn)市場(chǎng)的衰退。據(jù)內(nèi)蒙古發(fā)展研究中心報(bào)告顯示，高峰時(shí)期，鄂爾多斯市共有投資、擔(dān)保公司、小額貸款公司等機(jī)構(gòu)542家，專門從事民間借貸的中介人約1500戶，2010年全市民間資本規(guī)模已達(dá)2200億元，其中約65%流向房地產(chǎn)，是鄂爾多斯城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的重要推力。2008-2010年間，鄂爾多斯市集中了300多家地產(chǎn)企業(yè)，2012年該數(shù)字減為191個(gè)，民間融資規(guī)模也降為1200-1500億元左右，較快速發(fā)展時(shí)期下滑近40%，城鎮(zhèn)擴(kuò)張規(guī)模相應(yīng)放緩。

3.供大于需矛盾凸顯。經(jīng)過(guò)10多年的高標(biāo)準(zhǔn)、大規(guī)模建設(shè)，鄂爾多斯城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)配置已相當(dāng)完善，主要人均指標(biāo)超過(guò)市場(chǎng)需求水平。以房地產(chǎn)為例，2003-2011年，全市房地產(chǎn)累計(jì)開(kāi)發(fā)施工面積約1.1億平方米，2011年該市常住人口約200萬(wàn)人，按一戶3人、一套商品房100平方米計(jì)算，上述房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)規(guī)模相當(dāng)于全市戶均1.7套商品房。若考慮收入結(jié)構(gòu)，假定有能力購(gòu)房的家庭（全部高收入家庭和中高收入家庭）占全市家庭總數(shù)的1/3，則該市房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)規(guī)模就相當(dāng)于這些家庭戶均5套商品房，市場(chǎng)供應(yīng)遠(yuǎn)大于需求。

二、鄂爾多斯市城鎮(zhèn)化及城市轉(zhuǎn)型進(jìn)程中的主要難點(diǎn)

鄂爾多斯城鎮(zhèn)建成區(qū)面積由2001年49.2平方公里增至2012年的250.2平方公里，年均增長(zhǎng)37%。同期，城鎮(zhèn)人口由58.9萬(wàn)人增至143.7萬(wàn)人，年均增長(zhǎng)13.1%，土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化速度，由此衍生出人口與生產(chǎn)要素缺乏有序流動(dòng)與集中，城鎮(zhèn)建設(shè)缺少產(chǎn)業(yè)支撐等方面問(wèn)題，現(xiàn)歸納如下：

（一）產(chǎn)業(yè)支撐能力弱

1.產(chǎn)業(yè)統(tǒng)籌層面。按照產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律，資源型地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要重點(diǎn)處理好資源轉(zhuǎn)化、資源深加工、資源循環(huán)發(fā)展及配套等相關(guān)核心問(wèn)題。鄂爾多斯在城鎮(zhèn)化過(guò)程中對(duì)于產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位、產(chǎn)業(yè)組合分工等方面的統(tǒng)籌規(guī)劃及控制實(shí)施較弱，特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)單一支撐，產(chǎn)業(yè)同構(gòu)和競(jìng)爭(zhēng)力弱等因素制約明顯。以冶金業(yè)和裝備制造業(yè)為例，2005年，冶金業(yè)和裝備制造業(yè)占鄂爾多斯工業(yè)增加值比重5.1%，2012年為8.3%，7多年間并沒(méi)有太大的增長(zhǎng)，反映出產(chǎn)業(yè)增長(zhǎng)空間有限，也表明鄂爾多斯在產(chǎn)業(yè)持續(xù)成長(zhǎng)和統(tǒng)籌等方面組合配套能力仍然十分薄弱。

2.產(chǎn)業(yè)組織層面。十多年高速發(fā)展過(guò)程中形成的高額征地補(bǔ)償、民間高息借貸等因素，使鄂爾多斯市的企業(yè)和民間資本更多的是借投資之名去追逐房地產(chǎn)的高額利潤(rùn)，而城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)和單一的工業(yè)結(jié)構(gòu)，也助力了要素追逐短期高額利潤(rùn)這種區(qū)域大環(huán)境的形成。產(chǎn)業(yè)鏈需要從基礎(chǔ)開(kāi)始培育，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)及配套支撐不足。不少企業(yè)尤其是非煤行業(yè)企業(yè)入駐鄂爾多斯后，面臨有資源，也有硬件基礎(chǔ)，但在技術(shù)、人力和產(chǎn)業(yè)成長(zhǎng)壯大配套能力方面卻顯不足的困境，由此，形成“客商舞劍，意在資源”的事例層出不窮。

3.產(chǎn)業(yè)發(fā)展層面。近年來(lái)，鄂爾多斯市的發(fā)展一直圍繞著煤炭資源的開(kāi)發(fā)利用而進(jìn)行，煤炭行業(yè)占規(guī)模以上工業(yè)增加值比重持續(xù)攀升，2012年已達(dá)71%。在此期間，其他優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)比重卻逐年下滑，紡織、冶金、建材等連5%都未達(dá)到，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一。而且，在資源轉(zhuǎn)化中，仍以初級(jí)加工和獲取原材料利潤(rùn)為主，深加工和配套支撐不足，工業(yè)總體上處在產(chǎn)業(yè)鏈的中低端，產(chǎn)業(yè)內(nèi)部構(gòu)成優(yōu)化升級(jí)步伐緩慢。其次，產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺乏同市場(chǎng)的銜接，對(duì)企業(yè)和人才的吸引力小，表面上看是各種規(guī)劃的產(chǎn)業(yè)園區(qū)不斷涌現(xiàn)，實(shí)質(zhì)上這種沒(méi)有勞動(dòng)崗位集聚和相應(yīng)配套支撐的產(chǎn)業(yè)更像是無(wú)米之炊，難以持續(xù)健康地發(fā)展。

（二）人口集聚能力不強(qiáng)

按照鄂爾多斯市構(gòu)筑東勝、康巴什、阿鎮(zhèn)“一市三區(qū)”百萬(wàn)人口區(qū)域中心城市的規(guī)劃，首先需要解決人從哪來(lái)的問(wèn)題。如考慮本地人口轉(zhuǎn)移，一方面，本地人口總量有限，且在各旗區(qū)分布已比較穩(wěn)定。全市人口超過(guò)30萬(wàn)的旗區(qū)只有東勝區(qū)、準(zhǔn)格爾旗和達(dá)拉特旗，這3個(gè)旗區(qū)總?cè)丝谡级鯛柖嗨箍側(cè)丝?7.5%，其余5個(gè)旗人口僅占鄂爾多斯人口的32.5%，如人口向中心城區(qū)大量轉(zhuǎn)移的話，勢(shì)必影響當(dāng)?shù)仄炜h的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。另一方面，鄂爾多斯的人口年齡構(gòu)成中，最具流動(dòng)性的年輕人口占比并不高，20-40歲年齡階段的人口占總?cè)丝诘谋戎貎H為32%，人口流動(dòng)性并不強(qiáng)。

若引入外來(lái)人口，以目前鄂爾多斯市城鎮(zhèn)化發(fā)展方式來(lái)證明，城鎮(zhèn)在吸納外來(lái)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移方面還存在很多障礙。其一就是戶籍制度。由于戶籍制度的限制，流動(dòng)人口雖然已經(jīng)離開(kāi)農(nóng)村到城鎮(zhèn)就業(yè)，但他們還處在“半城鎮(zhèn)化”狀態(tài)，在社保、子女就學(xué)等方面都難以享受市民待遇。其二就是就業(yè)崗位不足。鄂爾多斯市投資主導(dǎo)的工業(yè)化增長(zhǎng)模式對(duì)增加城市就業(yè)的作用十分有限，如何吸納更多農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)大規(guī)模農(nóng)村流動(dòng)人口進(jìn)入城市將成為下一階段鄂爾多斯城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨的重要挑戰(zhàn)。

（三）城鎮(zhèn)化資金支持體系尚不成熟

鄂爾多斯大規(guī)模城市擴(kuò)張及高標(biāo)準(zhǔn)城市建設(shè)的背后是大量的資金支撐。2001年撤盟設(shè)市時(shí)，鄂爾多斯市的基本建設(shè)投資為46.85億元，5年后便增至到327.5億元，是2001年的7倍。2006年后，該市固定資產(chǎn)投資更是以年均33.1%的速度快速增長(zhǎng)，到2012年，全市固定資產(chǎn)投資規(guī)模已超2500億元，如此大規(guī)模的資金需求迫切需要成熟的資金體系進(jìn)行支撐。

鄂爾多斯城鎮(zhèn)建設(shè)的資金來(lái)源于兩部分，一部分是政府依靠土地財(cái)政獲得的收入，一部分是“煤炭資源-民間借貸-房地產(chǎn)業(yè)”這條市場(chǎng)性資金鏈。其中，2005年以后，政府支出（政府公共購(gòu)買+政府補(bǔ)貼）占固定資產(chǎn)投資總額的平均比例在四成左右。2012年，鄂爾多斯市在建項(xiàng)目總投資超過(guò)1500億元，其中包括600公里的高速公路、17個(gè)大型變電站、18個(gè)工業(yè)園等。這一數(shù)據(jù)在2010年是800多億元，2011年則是1070億元。而鄂爾多斯地方財(cái)政總收入2010-2012年分別為365億、538億和810億元，這意味著，政府每年拿出相當(dāng)于財(cái)政收入兩倍的錢搞城市建設(shè)。但政府財(cái)力畢竟有限，僅僅靠稅收或行政轉(zhuǎn)移支付，抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱，而且靠低價(jià)征地、高價(jià)賣地的土地財(cái)政，會(huì)帶來(lái)人口城鎮(zhèn)化受阻、城鎮(zhèn)用地粗放低效等嚴(yán)重問(wèn)題，與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)背道而馳。

市場(chǎng)性資金占鄂爾多斯固定資產(chǎn)投資總額的平均比例在六成左右，雖然熱情很高，但其風(fēng)險(xiǎn)也很大。整體看，鄂爾多斯的財(cái)富分配鏈條流向大致如下，從能源上掘得的“黃金”投入資金市場(chǎng)與房地產(chǎn)市場(chǎng)，由于房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格上升，收益可以順利回流到資金鏈。在這個(gè)鏈條中，重要的是兩點(diǎn)，煤炭?jī)r(jià)格保持上升，房地產(chǎn)保持升值預(yù)期，資金鏈的緊平衡就可以維系。一旦經(jīng)濟(jì)下行，煤炭?jī)r(jià)格下滑，依靠高利貸等資金建成的房地產(chǎn)將無(wú)法吸引到足夠的買家，將造成高利貸鏈條的斷裂，以致整個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行下滑。由此可見(jiàn)，鄂爾多斯城鎮(zhèn)化的市場(chǎng)性資金同政府公共購(gòu)買及政府補(bǔ)貼缺乏穩(wěn)定的支撐體系，難以適應(yīng)其城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的要求。

（四）市場(chǎng)化培育滯后

鄂爾多斯市的城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程，突出表現(xiàn)為城鎮(zhèn)化的市場(chǎng)化啟動(dòng)與非市場(chǎng)化運(yùn)行。鄂爾多斯經(jīng)濟(jì)快速崛起以后，大批農(nóng)民離開(kāi)土居的鄉(xiāng)村而進(jìn)入城市，加入到城市建設(shè)的行列，有力地推動(dòng)了城市化進(jìn)程。這種流動(dòng)雖是市場(chǎng)機(jī)制作用的直接結(jié)果，但卻時(shí)常受到相關(guān)政策等非市場(chǎng)因素的限制，比如戶籍制度、住房制度等。而且，受益于資源市場(chǎng)的拉動(dòng)，鄂爾多斯市集中了相當(dāng)?shù)呢?cái)力，政府也越來(lái)越多地參與到城鎮(zhèn)化的過(guò)程當(dāng)中，城鎮(zhèn)化發(fā)展中政府主導(dǎo)的特征越來(lái)越明顯。由此造成市場(chǎng)培育逐步滯后，無(wú)論是商品市場(chǎng)，還是人才、資金、土地等要素市場(chǎng)均存在不同程度的不健全，對(duì)城鎮(zhèn)化持續(xù)發(fā)展形成制約。

（五）路徑選擇沒(méi)有擺脫傳統(tǒng)的速度型發(fā)展模式

城市化是工業(yè)化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)果，脫離當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展和人民生活的實(shí)際需求，一味大規(guī)模圈地造城。就會(huì)成為“造城運(yùn)動(dòng)”。鄂爾多斯市在拉大城市框架，構(gòu)筑“一城多中心”的發(fā)展模式中，希望通過(guò)“筑巢引鳳”形成區(qū)域經(jīng)濟(jì)中心，輻射和帶動(dòng)周邊地區(qū)發(fā)展。規(guī)劃的方向和初衷是好的，但路徑選擇仍是以傳統(tǒng)的速度型、超前性規(guī)劃推動(dòng)為主導(dǎo)，產(chǎn)業(yè)分工和人口聚集等方面的統(tǒng)籌規(guī)劃實(shí)施性則較弱。而按照這種發(fā)展模式，就必須考慮其發(fā)展的承載力。這種承載力的體現(xiàn)，一是需要解決人口從哪里來(lái)的問(wèn)題。二是需要解決資金的財(cái)務(wù)可持續(xù)性問(wèn)題。如此大的城市規(guī)模，需要巨大的維護(hù)成本。在這兩個(gè)基本問(wèn)題沒(méi)有處理好的情況下，盲目追求城市“高、大、全”，必然會(huì)造成城市發(fā)展的不可持續(xù)。

（六）城鄉(xiāng)統(tǒng)籌不足

城鎮(zhèn)化是一個(gè)復(fù)雜的過(guò)程，雖然鄂爾多斯市人口城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到72%，但在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌方面仍存在一些問(wèn)題。一是城鄉(xiāng)收入差距呈擴(kuò)大的趨勢(shì)。2001年，鄂爾多斯市城鎮(zhèn)居民和農(nóng)牧民可支配收入分別是5502元和2453元，前者是后者的2.2倍。2012年，這一數(shù)字上升為33140元和11416元，城鄉(xiāng)居民收入差距擴(kuò)大到2.9倍，較高的城市化率并沒(méi)有真正達(dá)到縮小城鄉(xiāng)差距的目的。二是失地農(nóng)民難以很快融入城市社會(huì)。雖然目前已居住在城鎮(zhèn)從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，但與城鎮(zhèn)的戶籍人口存在諸多差別，而且也沒(méi)有理清與農(nóng)村土地之間的聯(lián)系，“農(nóng)民進(jìn)城，根留農(nóng)村”的問(wèn)題仍比較突出，這些人與真正意義上的市民還有相當(dāng)大的差距，他們的居住、就業(yè)、子女教育、社會(huì)保障還存在著較多困難。三是城鎮(zhèn)內(nèi)部還出現(xiàn)了新的“二元結(jié)構(gòu)”現(xiàn)象，既有城鎮(zhèn)居民與進(jìn)城務(wù)工人員及其家屬之間在生產(chǎn)生活條件上的差異，也有城鎮(zhèn)困難群體與大多數(shù)市民在居住條件上的差異，等等。

（七）城鎮(zhèn)化進(jìn)程階段過(guò)快

城鎮(zhèn)化是一個(gè)長(zhǎng)期復(fù)雜的過(guò)程，實(shí)現(xiàn)這一進(jìn)程往往需要幾十年到上百年的時(shí)間。從國(guó)外城鎮(zhèn)化發(fā)展歷程來(lái)看，完成人口城鎮(zhèn)化水平30%-70%這一階段所需要的時(shí)間，英國(guó)用了90年時(shí)間，日本用了40年時(shí)間，而鄂爾多斯僅用了十幾年的時(shí)間。財(cái)富的快速聚集，使鄂爾多斯處于劇烈的突變之中。所有的變化都是以躍進(jìn)的方式進(jìn)行，而非循序漸進(jìn)。這種跳躍式和超常規(guī)的跨越式發(fā)展同一般的城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律有很大不同，其發(fā)展階段并非簡(jiǎn)單地遵循傳統(tǒng)城市發(fā)展的“線性”過(guò)程，而是在外部要素的快速集聚過(guò)程中呈現(xiàn)出“突變”特征。這種快速城市化進(jìn)程，與以往單純依靠要素集聚、產(chǎn)業(yè)分工、人口分化等內(nèi)生動(dòng)力而形成的城市化路徑有著較大的差異。它沒(méi)有經(jīng)過(guò)一個(gè)漫長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)積累和準(zhǔn)備階段，而只有一個(gè)突發(fā)的啟動(dòng)階段，因此，也不可避免地會(huì)衍生出發(fā)展基礎(chǔ)不牢、要素沉淀不足、發(fā)展穩(wěn)定性差等問(wèn)題。

三、鄂爾多斯城鎮(zhèn)化及PrKsXgB7mZwoPUwJxyTo9A==城市轉(zhuǎn)型的主要教訓(xùn)與建議

結(jié)合國(guó)內(nèi)外城鎮(zhèn)化發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，鄂爾多斯城鎮(zhèn)化在提供可借鑒因素的同時(shí)，更多地給予了我們一些教訓(xùn)。一方面，城鎮(zhèn)化不能盲目求大。城鎮(zhèn)規(guī)劃和建設(shè)有其客觀規(guī)律，其規(guī)模的大小，不僅受制于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、資源稟賦、人口容量等經(jīng)濟(jì)因素，還受制于歷史、文化、科技、生態(tài)、習(xí)俗等社會(huì)因素。我們目前需要的不是鋼筋水泥壘起來(lái)的大城市，不是行政區(qū)劃概念意義上的大城市，而是應(yīng)該創(chuàng)新發(fā)展思路，通過(guò)非硬件的增量來(lái)拓展城鎮(zhèn)的“柔性”和“軟性”。另一方面，城鎮(zhèn)化的推進(jìn)必須與產(chǎn)業(yè)培植同步，沒(méi)有產(chǎn)業(yè)支撐的城鎮(zhèn)化不會(huì)持久，只有通過(guò)以城帶產(chǎn)、以產(chǎn)促城的產(chǎn)城互動(dòng)良性循環(huán)，才能促進(jìn)資金、技術(shù)、人口的集聚。而這一過(guò)程要正確處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，在政府引導(dǎo)的作用下，更多地發(fā)揮市場(chǎng)源動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)資源的有效配置。

總之，新型城鎮(zhèn)化絕不是造城擴(kuò)城，城市也不是越大就越美。除了要防止貪大求洋、貪大求快外，必須提高城鎮(zhèn)對(duì)人口的吸引力。同時(shí)要嚴(yán)格把住城市規(guī)劃和設(shè)計(jì)關(guān)，扎扎實(shí)實(shí)通過(guò)調(diào)查研究、問(wèn)計(jì)于民進(jìn)行城市投資和建設(shè)，使更多的城鎮(zhèn)既能以城為棲，“筑巢引鳳”，又能以業(yè)養(yǎng)人，形成良好的可持續(xù)發(fā)展局面。

（一）城鎮(zhèn)化必須要建立穩(wěn)固的產(chǎn)業(yè)支撐

工業(yè)化是城鎮(zhèn)化的基本動(dòng)力，沒(méi)有產(chǎn)業(yè)發(fā)展作為支撐的城鎮(zhèn)化就會(huì)成為無(wú)源之水、無(wú)本之木。因此，應(yīng)當(dāng)通過(guò)推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整升級(jí)，增強(qiáng)吸納就業(yè)的能力，挖掘內(nèi)需潛力。發(fā)揮產(chǎn)業(yè)在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方面的作用，通過(guò)加快做強(qiáng)產(chǎn)業(yè)支撐，壯大產(chǎn)業(yè)規(guī)模，實(shí)現(xiàn)資金、技術(shù)、勞動(dòng)力等要素的集聚，進(jìn)而促進(jìn)城鎮(zhèn)化規(guī)模的擴(kuò)大。資源型地區(qū)的城鎮(zhèn)化既要充分利用資源優(yōu)勢(shì)，但同時(shí)也要避免陷入“資源陷阱”。要加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)，抓住長(zhǎng)三角、珠三角產(chǎn)業(yè)向中西部轉(zhuǎn)移的機(jī)遇，充分發(fā)揮電價(jià)、土地優(yōu)勢(shì)，有重點(diǎn)地引進(jìn)發(fā)展電子信息、生物醫(yī)藥、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，形成多元產(chǎn)業(yè)支撐。此外，在突出主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的同時(shí)，加強(qiáng)市場(chǎng)配套產(chǎn)業(yè)功能，形成生產(chǎn)中心、市場(chǎng)中心、科研服務(wù)中心等新的空間配置，擴(kuò)大產(chǎn)業(yè)輻射范圍。根據(jù)產(chǎn)業(yè)分布、配合城鎮(zhèn)發(fā)展，打造產(chǎn)業(yè)集群，形成與城市結(jié)構(gòu)相適應(yīng)的區(qū)域產(chǎn)業(yè)空間分布體系，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)集聚與城鎮(zhèn)化的產(chǎn)城互動(dòng)。

（二）城鎮(zhèn)化必須要形成良性的資金循環(huán)

城鎮(zhèn)化的資金保障需要發(fā)揮政府與市場(chǎng)的互動(dòng)作用，構(gòu)建資金的良性循環(huán)體系。一方面，政府要通過(guò)積極爭(zhēng)取中央財(cái)政支持，財(cái)政預(yù)算安排等方式不斷加大城鎮(zhèn)化建設(shè)的政府投入力度。投入方向上重點(diǎn)支持城市規(guī)劃、公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城市綠化等公共產(chǎn)品和服務(wù)領(lǐng)域，支持城市“擴(kuò)容提質(zhì)”。另一方面，要加大改革力度，創(chuàng)新機(jī)制體制，充分發(fā)揮財(cái)政資金杠桿導(dǎo)向作用，通過(guò)采取資本金注入、以獎(jiǎng)代補(bǔ)、先建后補(bǔ)、貸款貼息等多種優(yōu)惠方式，吸引更多的社會(huì)資金投入供水、供熱、燃?xì)?、環(huán)衛(wèi)等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)及管理各個(gè)環(huán)節(jié)，緩解城鎮(zhèn)化建設(shè)的資金約束。

（三）城鎮(zhèn)化過(guò)程中堅(jiān)持政府引導(dǎo)、多方參與

由“政府主導(dǎo)”轉(zhuǎn)為“政府引導(dǎo)、多方參與”是邁向城鎮(zhèn)化新路的核心之舉，充分發(fā)揮市場(chǎng)的主體作用，形成政府與市場(chǎng)的合力。一方面，政府和市場(chǎng)都要行駛在各自的軌道上，政府著力解決影響城市發(fā)展的體制機(jī)制問(wèn)題和影響城市建設(shè)和管理問(wèn)題，為居民提供均等的公共產(chǎn)品和服務(wù)。市場(chǎng)也要激發(fā)城鎮(zhèn)化發(fā)展的動(dòng)力與活力，促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康良性推進(jìn)。另一方面，政府與市場(chǎng)要互為補(bǔ)充，政府為市場(chǎng)機(jī)制存在缺陷，及時(shí)引導(dǎo)、補(bǔ)位，提高城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量。同時(shí)，政府要轉(zhuǎn)變職能、要放權(quán)于市場(chǎng)，激發(fā)市場(chǎng)活力，讓市場(chǎng)力量作為城鎮(zhèn)化的決定力量。

（四）城鎮(zhèn)化的路徑選擇需因地制宜

對(duì)鄂爾多斯來(lái)講，要充分利用小城鎮(zhèn)連接城市和農(nóng)村的橋梁作用，引導(dǎo)城市產(chǎn)業(yè)向農(nóng)村牧區(qū)延伸、帶動(dòng)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向小城鎮(zhèn)集聚，增強(qiáng)城市對(duì)農(nóng)村輻射帶動(dòng)力，促進(jìn)小城鎮(zhèn)向中小城市轉(zhuǎn)化。要加快制度改革弱化城市行政級(jí)別，建立人口、產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移機(jī)制，將資金配置、行政許可、財(cái)稅政策等公共資源和公共權(quán)力統(tǒng)籌用于不同規(guī)模的城鎮(zhèn)發(fā)展，分類引導(dǎo)中小城鎮(zhèn)發(fā)展需要，增強(qiáng)中小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)和人口吸納能力。加強(qiáng)縣域經(jīng)濟(jì)對(duì)城鎮(zhèn)化的帶動(dòng)力，打造一批市政設(shè)施完善、服務(wù)功能配套、產(chǎn)業(yè)特色鮮明的重點(diǎn)縣城，促進(jìn)縣城小城市化。

（五）城鎮(zhèn)化進(jìn)程要兼顧統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展

要強(qiáng)化縣鎮(zhèn)和中心村主體地位，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)特別是重點(diǎn)村鎮(zhèn)在城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)中的“節(jié)點(diǎn)”作用，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)、平等交換。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地利用，建立統(tǒng)一的用地市場(chǎng)。在城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化的前提下，統(tǒng)籌安排實(shí)施城鄉(xiāng)道路、給排水、網(wǎng)絡(luò)通信、公共交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改變只重視城鎮(zhèn)基礎(chǔ)建設(shè)而忽視鄉(xiāng)村基礎(chǔ)建設(shè)的局面。統(tǒng)籌安排在城鄉(xiāng)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化娛樂(lè)、體育設(shè)施和配套的環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施，努力實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化。構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)力就業(yè)市場(chǎng)和就業(yè)機(jī)制，逐步建立和完善以農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)和最低生活保障為主要內(nèi)容的農(nóng)村社會(huì)保障制度，以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)勞動(dòng)就業(yè)和社會(huì)保障的協(xié)調(diào)發(fā)展。

責(zé)任編輯：楊再梅