閑話美國的自治傳統(tǒng)

美國政體是建立聯(lián)邦制基礎(chǔ)上的三權(quán)分立制衡體制，但真正反映美國政治生態(tài)的則是其社會(huì)自治。作為早期來自英國的移民，他們信奉自制、節(jié)儉、勤勉的清教傳統(tǒng)，認(rèn)為職業(yè)勞動(dòng)為人的天職，相信努力工作能夠得到上帝的恩寵，每個(gè)人都可以憑借勤奮勞動(dòng)獲得成功。在那里，一個(gè)人不努力增加他的財(cái)富，并使這達(dá)到可能的數(shù)額，被認(rèn)為是不體面的。羅伯特·H·威布說：“艱苦的生活構(gòu)成了美國富人的自愿選擇”；“個(gè)人的自主意識(shí)使各地的人們紛紛走出家園，并使他們處于尋找財(cái)富的遷移流動(dòng)之中。他們似乎根本不會(huì)居住在他們?cè)?jīng)生活的地方?！备ダ饰魉埂じ駛惖抡f到：“從生活的最早階段開始，年輕的美國人就習(xí)慣于自立……到了他能夠讀書寫字的年齡，他已經(jīng)制作出了一個(gè)自己未來獨(dú)立自主的計(jì)劃……美國的兒童似乎天生就具備公民的責(zé)任感，并且表現(xiàn)得非常嚴(yán)肅?！彼麛喽ǎ衩绹四菢印肮ぷ骶褪强鞓?，勞動(dòng)就是消遣的那種人，人世間大概再也沒有了”?！跋袷澄锖鸵路?duì)于一個(gè)歐洲人來說是至關(guān)重要的一樣，勞動(dòng)對(duì)于美國人的幸福是至關(guān)重要的”〔1〕。

美國人保持自治傳統(tǒng)的另一個(gè)原因，還基于他們的建國原則——對(duì)政府、多數(shù)統(tǒng)治的不信任，在對(duì)政府的懷疑中成長(zhǎng)起來的美國民眾對(duì)政府所抱的期望較少。權(quán)力意味著責(zé)任，政府權(quán)力越大，責(zé)任應(yīng)該越大。但從實(shí)踐層面上講，它只是一廂情愿，現(xiàn)實(shí)政治權(quán)力與責(zé)任并不是成正比的，權(quán)力越大，越難以監(jiān)督和約束，越容易濫用權(quán)力，不負(fù)責(zé)任。所以，美國人普遍相信，“政府管得越少，管得就越好”；小的總是好的。杰斐遜說：“一個(gè)只委托給統(tǒng)治者的政府必然墮落，人民自身才是政府唯一安全的看管人?！薄?〕美國社會(huì)普遍認(rèn)為，過多依賴或依附于政府會(huì)腐蝕精神，破壞自立自強(qiáng)、自助的道德倫理，忘掉那些值得珍視的個(gè)人自由和財(cái)產(chǎn)權(quán)，特別當(dāng)人民從政府那里獲得太多的好處時(shí)，就意味著個(gè)人自由和權(quán)利的減少。所以，美國雖然由邦聯(lián)演變?yōu)槁?lián)邦制國家，但國家的重心仍然在各邦，各邦仍然保持自治，有自己的憲法、法律體系，自己自由選舉產(chǎn)生的議會(huì)、行政和司法組織。自治的第三個(gè)原因是，人民雖然需要國家的存在，但國家并不能解決一切問題，很多問題是國家不能勝任的，只能由人民自己解決。所以，美國社會(huì)在信奉自由主義原則時(shí)，強(qiáng)調(diào)個(gè)人責(zé)任，為了自由需要個(gè)人作出某種犧牲和付出，只要自由不負(fù)責(zé)任，最終將失去自由，面對(duì)一個(gè)沒有個(gè)人自由的社會(huì)。他們堅(jiān)信，“國家的偉大并不因政府給人民辦了事，而是人民給自己辦了事”；“領(lǐng)導(dǎo)是重要的，但是能夠承擔(dān)自己領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的活躍而負(fù)責(zé)的公民則更為重要”。

美國的社會(huì)自治有各種各樣的形式，民主選舉、陪審制度、私有制公司、合作社等都是自治的形式。本文主要概述美國的三種自治形式，即地方自治、個(gè)人自治和團(tuán)體自治。

地方自治。美國哲學(xué)家、教育家杜威認(rèn)為，“地方是終極的普遍存在，而且是現(xiàn)存最接近于絕對(duì)的事物”。美國社會(huì)堅(jiān)持對(duì)地方生活的自治，雖然國家對(duì)個(gè)人生活不可缺少，但是他們認(rèn)為，國家也可能摧毀許多地方領(lǐng)導(dǎo)人試圖去挽救的東西。從人類政治史來看，地方自治是防止和抵御全國政府獨(dú)裁的重要手段。美國的地方自治分為多個(gè)層次，從邦到市、縣，一直延伸到社區(qū)。在邦一級(jí)，聯(lián)邦制確立邦行使憲法賦予而不是聯(lián)邦政府賦予的權(quán)力。各邦擁有自己的憲法（一些邦憲法早于聯(lián)邦憲法），擁有立法、行政部門和邦最高法院。邦政府除了國防、外交和與全國政府共同擁有在邦內(nèi)征稅、調(diào)控商業(yè)的權(quán)力外，獨(dú)立于聯(lián)邦政府管理自己的事務(wù)。各邦還管理總統(tǒng)候選人和國會(huì)參眾兩院議員的選舉。這種分工概括的講，就是重大的和整體性的利益由全國政府管理，地方性的和特別的利益由地方政府管理。

美國的邦、縣、市、鎮(zhèn)以及社區(qū)的每一級(jí)官員都通過民主選舉產(chǎn)生。在過去幾十年里，約有四十個(gè)邦為市、鎮(zhèn)制定了某種形式的地方自治條款。某些邦由立法規(guī)定地方自治，即邦議會(huì)授權(quán)城市管理某些問題，城市無需呈報(bào)核批即可直接處理某些問題；約有一半左右的邦憲法加進(jìn)了地方自治修正案，這些修正案授權(quán)許多市和一些縣管理各自的事務(wù)，達(dá)到某種規(guī)模的城市公民可以不顧邦議會(huì)的意愿而行使權(quán)力（少數(shù)邦已把這種權(quán)力擴(kuò)大到所有市），并且限制了邦政府官員的干預(yù)權(quán)力。這些邦的城市人民可以選舉一批公民來起草一個(gè)憲章，經(jīng)當(dāng)?shù)剡x民通過后（在某些邦，憲章必須經(jīng)邦議會(huì)或邦批準(zhǔn)）便成為城市管理的基本契約，并可由當(dāng)?shù)毓襁M(jìn)行修正。此外，實(shí)行地方自治的城市有不經(jīng)邦議會(huì)特別批準(zhǔn)而處理本地關(guān)切問題的全權(quán)。大多數(shù)人口超過二十萬的城市以及百分之四十人口在五千以上的城市都具有程度不同的地方自治權(quán)。

地方自治減少了邦對(duì)縣、市政府的限制，或者說，阻止了邦議會(huì)對(duì)地方事務(wù)的干預(yù)，也使邦議會(huì)擺脫了某些地方性的問題。使行政管理更具有靈活性，同時(shí)也提高了各級(jí)政府的責(zé)任感。

美國的新英格蘭地區(qū)是殖民地人民實(shí)行自治的“搖籃”。早期的定居者為了在陌生的土地上生存下去，在十七世紀(jì)六十年代采取了一種社區(qū)會(huì)議的參與形式，鎮(zhèn)是新英格蘭農(nóng)村或非城市政府的主要形式。在美國除非有市政機(jī)構(gòu)，否則鎮(zhèn)行使別處縣行使的大部分職能。許多鎮(zhèn)仍沿用鎮(zhèn)會(huì)議民主制。許多二千人以下的鎮(zhèn)仍然舉行一年一度地“自己的事情自己管”的鎮(zhèn)議會(huì)，所有選民都可以參加。鎮(zhèn)會(huì)議大會(huì)通常選舉出鎮(zhèn)管理委員會(huì)，由三至五人組成，職責(zé)是在鎮(zhèn)會(huì)議休會(huì)期間管理鎮(zhèn)上事務(wù)，管理鎮(zhèn)的財(cái)產(chǎn)，發(fā)放特許證，監(jiān)督鎮(zhèn)的其他官員，或召開鎮(zhèn)特別會(huì)議。鎮(zhèn)的書記、會(huì)計(jì)、估稅員、警察、學(xué)校董事會(huì)及許多其他工作人員由選舉產(chǎn)生，或由鎮(zhèn)管理委員會(huì)任命。鄉(xiāng)民監(jiān)督鎮(zhèn)管理委員會(huì)委員、其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員。

鎮(zhèn)會(huì)議是直接民主的典型范例，富有主見的市民聚在一起，談?wù)摴姶笫?，闡述自己的見解，選舉人直接參與制定規(guī)章條例，通過新的法律、征稅和撥款。人們有時(shí)把新英格蘭鎮(zhèn)看作一個(gè)沒有精英，而真正存在著參與制民主的美國地方。鎮(zhèn)會(huì)議過去通常持續(xù)一整天，一般先選舉官員，再討論道路和樓房的修理。正午時(shí)分，大家紛紛到附近教堂會(huì)議室或農(nóng)場(chǎng)主協(xié)會(huì)飽餐一頓，然后回鎮(zhèn)大廳解決剩余的難題。如今，人們工作方式已發(fā)生變化，不再有時(shí)間請(qǐng)一天的假來討論鎮(zhèn)上事務(wù)，開始選擇在晚上舉行。隨著新英格蘭社區(qū)越來越大，讓所有的人都參與鎮(zhèn)會(huì)議已不可能。改為代表制。人們從不同的鎮(zhèn)轄區(qū)里選出兩百或更多的鎮(zhèn)會(huì)議成員，任期二年，每年改選三分之一。托克維爾評(píng)述道，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)會(huì)議之于自由，猶如小學(xué)之于授課，鄉(xiāng)鎮(zhèn)會(huì)議將自由帶給人民，教導(dǎo)人民安享自由和學(xué)會(huì)自由為他們服務(wù)?！薄?〕

個(gè)人自治。遍及整個(gè)歐洲的公共衛(wèi)生事業(yè)的主要內(nèi)容——社會(huì)保險(xiǎn)，在美國從來沒有成為現(xiàn)實(shí)。相反，美國的每一家庭、每一個(gè)人都要自己照料自己。在美國，絕大多數(shù)社會(huì)試驗(yàn)和革新始于小的鄰里或社區(qū)組織中。從某種意義上講，這些努力是“小的總是好的”趨勢(shì)的一部分。但這里面也有人們求助于地方政府，問題沒有得到解決的原因，使得人們放棄努力，要想干，還得自己來。羅伯特·H·威布評(píng)述曾經(jīng)由白人主宰的美國社會(huì)時(shí)寫道：“當(dāng)一些白人感覺到其他白人利用一個(gè)遙遠(yuǎn)的政府去告訴他們做什么的時(shí)候，將是異常的憤怒?！薄?〕

平時(shí)，人們把市政工作的職責(zé)交給地方官或社區(qū)委員會(huì)或?yàn)榈胤绞忻窠M織中服務(wù)的人中，樂于當(dāng)國家基層的消極觀察家。但是，堅(jiān)信生來自由的美國人，一旦受到對(duì)個(gè)人自由的威脅，就會(huì)馬上聚集起來，奮力捍衛(wèi)自由。當(dāng)?shù)厥姓d的官員處事不當(dāng)或作出不得人心的決策，當(dāng)?shù)財(cái)?shù)以百計(jì)的市民馬上就會(huì)動(dòng)員起來。如市政部門提出一個(gè)新的威脅到中產(chǎn)階級(jí)上層納稅人的價(jià)值觀及家庭安全的政策；在他們的居住區(qū)建一個(gè)管教所、一條高速公路、一個(gè)新的垃圾站或有毒物資處理場(chǎng)。這種提議很快就會(huì)使那里的市民行動(dòng)起來，予以抵制。與此類似，解雇一位受人歡迎的學(xué)校校長(zhǎng)，關(guān)閉一所居民區(qū)學(xué)?；?qū)ω?cái)產(chǎn)稅大幅度提高將引起市民召開抗議大會(huì)，并能夠改變市政政策。

在各個(gè)邦里，每晚有幾千人參加學(xué)校理事會(huì)會(huì)議，關(guān)于水的地區(qū)聽證會(huì)、市參議會(huì)會(huì)議、縣計(jì)劃委員會(huì)會(huì)議，等等?？梢哉f，成千上萬美國人天天在管理政府。他們要求在對(duì)關(guān)于修建公路、公共住宅、城市發(fā)展項(xiàng)目和興辦其他類似建設(shè)事業(yè)的立法之前，舉行公開的聽證會(huì)，任何一位公眾都有權(quán)在這種情況下陳述意見，正如在其他直接影響公眾利益的行政程序中一樣。當(dāng)美國人納稅的時(shí)候，他們期望具體的回報(bào)。征稅是為了修路嗎？這條路修在哪里？每件事情都會(huì)受到質(zhì)疑。查爾斯·愛德華·拉塞爾評(píng)述道：“在美國，要糾正任何錯(cuò)誤完全是一樁簡(jiǎn)單的事……你只需把它展示在所有的人都能清楚看到的地方。”〔5〕

除了在市或社區(qū)政府結(jié)構(gòu)中的政治參與，人們?cè)谧约旱木用駞^(qū)聚集在一起，開展自助行動(dòng)。他們商討共同關(guān)心的問題，或組成居民區(qū)的合作組織，討論嬰兒集體入托，或組織慈善募捐演出，或高爾夫球比賽，或組織防止對(duì)居民區(qū)犯罪的值守，或建立自行車道、少年棒球場(chǎng)。一些團(tuán)體創(chuàng)建農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)、街心花園，以及實(shí)現(xiàn)店面更新、街道整潔和美化環(huán)境計(jì)劃。鄰里還組織自愿消防隊(duì)，每當(dāng)鄰居家發(fā)生火災(zāi)，本社區(qū)的人都會(huì)來救火。

到上世紀(jì)初，美國有二十個(gè)邦公民在立法機(jī)構(gòu)中有了立法提案權(quán)，二十三個(gè)邦有了對(duì)于重要的法律或問題舉行全民公決，以及擁有罷免公務(wù)員甚至撤銷司法判決的手段，實(shí)現(xiàn)了更多有組織的、廣受歡迎的初選。1913年，通過憲法第十七條修正案，國會(huì)參議員直接由各邦選民而不再是由邦議會(huì)來選出。

團(tuán)體自治。自發(fā)性的、有組織的活動(dòng)和非政府組織存在和發(fā)展是一個(gè)社會(huì)良性發(fā)展不可或缺的條件。美國的自治組織的存在與活動(dòng)受到憲法的牢固保障。美國被人稱作由喜歡參加各種組織的人組成的國家。托克維爾評(píng)述道：“美國人不論年齡多大，不論處于什么地位，不論志趣是什么，無不時(shí)時(shí)在組織團(tuán)體?！辈⑶遥麑?duì)此作了比較：在法國，凡是創(chuàng)辦新的事業(yè)，都由政府出面；在英國，則由當(dāng)?shù)氐臋?quán)貴帶頭；在美國，人人都可以組織自己的團(tuán)體且你會(huì)看到人們自己組織社團(tuán)。最早的組織在憲法起草之前就已建立，絕大多數(shù)美國人至少是一個(gè)職業(yè)聯(lián)合會(huì)的成員。一方面他們通過這些組織實(shí)現(xiàn)自治，另一方面，美國人常常以他們的結(jié)社行為來取樂。美國的自治組織是代表各種各樣訴求的利益集團(tuán)，這些利益集團(tuán)涉及經(jīng)濟(jì)、政治、公民自由、種族、宗教、意識(shí)形態(tài)等方方面面。具體講，有多種多樣的工會(huì)、農(nóng)業(yè)集團(tuán)、行業(yè)協(xié)會(huì)、對(duì)外關(guān)系協(xié)會(huì)、退伍軍人協(xié)會(huì)、反對(duì)控制手槍或自動(dòng)武器的全國步槍協(xié)會(huì)；有圍繞環(huán)境保護(hù)、墮胎和反墮胎、聯(lián)誼會(huì)、娛樂等等集團(tuán)；有支持某一總統(tǒng)或議員候選人的組織。有二十五萬個(gè)宗教團(tuán)體、二千個(gè)以上的商業(yè)協(xié)會(huì)和由這些協(xié)會(huì)組成的全國商會(huì)；基于民族血統(tǒng)的全國性組織有一百五十多個(gè)，可謂形形色色、五花八門、錯(cuò)綜復(fù)雜，代表著各種各樣的利益，美國人為每一個(gè)可以想象的目的和職能而組成各種社團(tuán)。這些集團(tuán)在數(shù)量、規(guī)模、復(fù)雜性和實(shí)力上可與聯(lián)邦官僚機(jī)構(gòu)相提并論。

所有利益集團(tuán)都利用電視、廣播、報(bào)刊、網(wǎng)絡(luò)等傳媒，在選舉期間影響選民，在非選舉期間，促使選民與他們的代表保持接觸，甚至向競(jìng)選運(yùn)動(dòng)捐款；利用網(wǎng)絡(luò)和有目標(biāo)的郵寄活動(dòng)，爭(zhēng)取民眾的支持。利益集團(tuán)通過勸說、訴訟、制訂法規(guī)、選舉和游說等各種形式的活動(dòng)來促進(jìn)立法通過或廢除，或影響政府決策，實(shí)現(xiàn)自身的目標(biāo)。如，工會(huì)是為了促成工人工資增加和工作條件的改善，退休人員協(xié)會(huì)是為反對(duì)削減社會(huì)保障等其他老年公民問題，全國步槍協(xié)會(huì)反對(duì)控制槍支，有的利益集團(tuán)向立法者施壓以期保留稅收漏洞。1945年，杜魯門將健康保險(xiǎn)立法建議遞交國會(huì)，國會(huì)的保守派宣稱該項(xiàng)立法實(shí)際上是“民主黨將醫(yī)療社會(huì)主義化”。反對(duì)該項(xiàng)立法的美國醫(yī)療協(xié)會(huì)向每位會(huì)員收取費(fèi)用，雇傭公關(guān)公司游說國會(huì)和公眾，最終導(dǎo)致該法案夭折。部門在規(guī)章定稿之前會(huì)在《聯(lián)邦文檔》上發(fā)表擬議中規(guī)章條例，集團(tuán)具有迅速接近規(guī)章制訂過程的能力。利益集團(tuán)通常會(huì)通過選舉支持兩黨中的一派候選人，以期實(shí)現(xiàn)自己的目標(biāo)。一些集團(tuán)依賴與兩個(gè)政黨之一緊密結(jié)盟發(fā)揮了它們的最大影響。他們把自己的成員安插在黨的地方、邦以及全國委員會(huì)中，并幫助他們作為代表參加黨的代表大會(huì)。利益集團(tuán)不僅涉及國內(nèi)事務(wù)，而且涉及外交事務(wù)，例如權(quán)威的對(duì)外關(guān)系協(xié)會(huì)。

當(dāng)集團(tuán)發(fā)現(xiàn)正常的政治渠道對(duì)它們關(guān)閉時(shí)，它們便可能尋求其他途徑去影響公共政策，法庭逐漸成了這類努力的中心。例如，全國有色人種協(xié)會(huì)在致力于改進(jìn)對(duì)黑人的法律保護(hù)方面提出并贏得了許多訴訟。最近幾十年里，城市利益集團(tuán)和環(huán)保團(tuán)體感到在邦和國家的立法機(jī)構(gòu)中沒有足夠的代表，于是就求助于法庭。婦女集團(tuán)，如“全國婦女組織”和“美國公民自由聯(lián)合會(huì)女權(quán)規(guī)劃”組織，也使用法院作為追逐其目標(biāo)的一個(gè)活動(dòng)場(chǎng)所。集團(tuán)通過尋求批準(zhǔn)以提出“法庭之友辯護(hù)狀”的方式來獲得表達(dá)其觀點(diǎn)的講壇，甚至在它們不是直接當(dāng)事人的情況下也這樣做。比如美國公民自由聯(lián)合會(huì)曾就引起憲法問題的一些訴訟案向最高法院提出許多這類辯護(hù)狀。

利益集團(tuán)的一個(gè)政治工具——政治行動(dòng)委員會(huì)，近年來，其數(shù)量和影響急劇膨脹，從二十世紀(jì)七十年代大約一百五十個(gè)發(fā)展到目前的四千多個(gè)。政治行動(dòng)委員會(huì)在法律上有權(quán)在自愿的基礎(chǔ)上從其成員、股東或雇員手里募集資金，資助他們擁戴的候選人或政黨；勸說在職官員以“正確的方式”就某一問題行事或投票，利益集團(tuán)借此手段試圖通過選舉和游說活動(dòng)控制“何人、在何時(shí)并以何種方式獲得何物”。政治行動(dòng)委員會(huì)不僅募集，而且還在選舉過程中作為一個(gè)機(jī)構(gòu)為有組織的、廣泛開展的工會(huì)進(jìn)行選民登記、政治教育和動(dòng)員選民參加投票。

團(tuán)體自治也反映在邦及邦以下地方政府層面，形形色色的地方利益集團(tuán)遍及各邦，如，農(nóng)業(yè)組織、工會(huì)、政治行動(dòng)委員會(huì)，居民區(qū)協(xié)會(huì)、商會(huì)、地方貿(mào)易與制造協(xié)會(huì)、本地大企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人、小商人協(xié)會(huì)、納稅人協(xié)會(huì)，等等，他們努力發(fā)展組織成員；在邦議會(huì)和市政廳游說，教育和組織選民，如同它們?cè)诼?lián)邦的活動(dòng)一樣活躍，影響著地方政府的決策。

注釋：

〔1〕〔4〕〔5〕羅伯特·H·威布：《自治——美國民主的文化史》，李振廣譯，商務(wù)印書館2006年版，第51、80—81、185頁。

〔2〕、詹姆斯·M·伯恩斯等：《民治政府》，陸震綸等譯，中國社會(huì)科學(xué)出版社1996年版，第1235頁。

〔3〕文森特·奧斯特羅姆：《美國聯(lián)邦主義》，王建勛譯，上海三聯(lián)書店2003年版，第218頁。