地方政府競爭視角下的廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)產(chǎn)業(yè)治理

王逸 廖一禎

[摘 要] 良性的區(qū)域性地方政府競爭促進地方資源有效利用，提高地方政府管理水平，對區(qū)域經(jīng)濟和社會發(fā)展起著推動作用，但非理性競爭可能會給地方經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來扭曲政府關(guān)系、破壞產(chǎn)業(yè)秩序、造成資源浪費、設(shè)施重復(fù)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同等負面影響。文章以廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)為例分析競爭視角下區(qū)域產(chǎn)業(yè)治理中存在的現(xiàn)實問題與治理策略。

[關(guān)鍵詞] 地方政府競爭；區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展；廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)；產(chǎn)業(yè)治理

[基金項目] 廣西壯族自治區(qū)哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃課題，項目編號：SK13LX365結(jié)題論文

[作者簡介] 王逸，廣西財經(jīng)學(xué)院，廣西 南寧，530003；廖一禎，廣西財經(jīng)學(xué)院助教，碩士研究生，廣西 南寧，530003

[中圖分類號] F127 [文獻標(biāo)識碼] A [文章編號] 1007-7723（2013）06-0060-0003

一、我國區(qū)域性地方政府競爭的特點、動機及形式

（一）我國地方政府競爭的特點

地方政府競爭的相關(guān)研究，最早來源于經(jīng)濟學(xué)家亞當(dāng)·斯密對國家與國家之間的競爭，后來經(jīng)過更細一步的調(diào)查和研究后他總結(jié)出，競爭不僅存在于國家與國家之間，隨著經(jīng)濟和社會的發(fā)展，地方政府之間的競爭也隨著產(chǎn)生并呈現(xiàn)越來越復(fù)雜的趨勢。美國學(xué)者布雷頓也認為，政府競爭行為同時存在于聯(lián)邦制國家，其中，政府競爭總體上表現(xiàn)為政府與政府之間的競爭、政府內(nèi)部競爭、政府為外部環(huán)境主體間的競爭，比如政府與商業(yè)主體或其他社會團體間的競爭，由于政府為了爭取市民的滿意度，不斷在公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施等方面不斷完善，以防居民用腳投票產(chǎn)生的后果①。

在我國，地方政府既隸屬于中央政府，同時也是區(qū)域性政府的主體，區(qū)域性地方政府競爭在很大程度上表現(xiàn)為區(qū)域性地方政府間的橫向競爭。其與縱向地方政府具有行政干預(yù)力量而產(chǎn)生扭曲、非公平、非規(guī)范博弈有關(guān)，但橫向關(guān)系的地方政府間大多是由于職責(zé)相似性（政績考核）、職能有限性（偏行政職能）、資源有限性、手段的同質(zhì)化等客觀現(xiàn)實使得地方政府競爭白熱化，其直接目的是吸引更多可流動要素流入，例如通過加大招商引資，引入技術(shù)、人才，增加地方經(jīng)濟收入，為實現(xiàn)轄區(qū)內(nèi)地方的經(jīng)濟實力和政治目標(biāo)。

同時由于地緣經(jīng)濟、經(jīng)濟要素、可比性壓力等因素的影響，我國地方政府之間的競爭壓力更多地來自于區(qū)域內(nèi)地方政府間的競爭。

（二）我國區(qū)域內(nèi)地方政府競爭的本質(zhì)

我國區(qū)域性地方政府競爭的本質(zhì)類似于1956年美國學(xué)者蒂伯特教授在他的《一個關(guān)于地方公共支出的純理論》一文中提出的理論模型。該理論模型認為，一個地方的居民會根據(jù)當(dāng)?shù)卣峁┑墓卜?wù)和生活設(shè)施來選擇居住地，如果當(dāng)?shù)卣峁┑墓卜?wù)和基礎(chǔ)生活社會不合意，他們會選擇其他地方進行居住和發(fā)展經(jīng)濟，此時地方政府為了爭取居民必然會提高政府服務(wù)能力，不斷提高經(jīng)濟和政治等方面的發(fā)展水平，從而產(chǎn)生地方政府間的不斷競爭②。

在我國，由于中央與地方政府的財政分權(quán)制度，地方政府享有的自治權(quán)越來越明確，地方政府的主體地位和意識不斷提高，從而促使區(qū)域內(nèi)地方政府間的競爭主要集中在區(qū)域經(jīng)濟方面，其競爭動機有獲取更大的政治利益、獲取更多的經(jīng)濟利益、提高個人政績和地方政府在經(jīng)濟與政治相關(guān)的執(zhí)政形象與區(qū)域競爭力等。

這些地方政府之間競爭的本質(zhì)包括三個層面：（1）通過利用政府公共資源進行公共競爭來完成個人和地方政府的績效提升。（2）通過“優(yōu)惠、補貼、駐京辦”等額外成本付出形式形成零和博弈甚至是雙虧局面；（3）通過“類招商引資”多活動形式而過于重視規(guī)模效應(yīng)、忽視效率效應(yīng)，屬于典型的投入型經(jīng)濟思維。

（三）我國區(qū)域性地方政府競爭形式

1.垂直向上向政府獲取優(yōu)先或優(yōu)惠政策的制度競爭。制度，或稱為建制，泛指以規(guī)則或運作模式規(guī)范個體行動的一種社會結(jié)構(gòu)。制度要求大家共同遵守辦事規(guī)程或行動準(zhǔn)則，從而為完成任務(wù)或目標(biāo)提供保證。制度“提供了人類相互影響的框架和合作與競爭關(guān)系”①。區(qū)域性地方政府制度競爭主要表現(xiàn)在地方政府制定向外界招商引資的過程中制定的稅收優(yōu)惠、政策補貼或者其他方面的政策傾斜和規(guī)制。

2.水平層面向社會實施人才與平臺支持的技術(shù)競爭。地方政府對于科學(xué)技術(shù)的生產(chǎn)力地位重視已久、支持力度也大，為了促進地方經(jīng)濟與社會發(fā)展，鼓勵集聚高端人才、形成人才高地，搭建技術(shù)平臺、促進項目落地。其中主要表現(xiàn)在，地方政府為了某個產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和壯大，不斷加大對該項目技術(shù)研究的投資，擴大技術(shù)平臺或者研究中心的規(guī)模，同時引進高素質(zhì)人才創(chuàng)新技術(shù)和管理能力，實現(xiàn)生產(chǎn)力的提高。

3.垂直向下向民眾提供公共服務(wù)與物品的供給競爭。這里的“民眾”是相對政府而言的居民或企業(yè)機構(gòu)；垂直向下視角的競爭，在復(fù)合制、特別是普選制國家相當(dāng)普遍，提供公共服務(wù)和物品的供給，這是政府部門的職能和基本要求，供給的規(guī)模、質(zhì)量、效率與公平性反映政府管治的能力，民眾是有權(quán)提出要求的，在單一制國家受到民權(quán)管控的影響，民眾表決和選舉的影響有限，但不等于沒有影響、流動的生產(chǎn)要素也可能會選擇用腳投票，因而地方政府在數(shù)量和質(zhì)量供給能力越高對經(jīng)濟和社會發(fā)展的吸引力就越強，從而在競爭中處于優(yōu)勢地位。

二、區(qū)域性地方政府競爭對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的影響

（一）地方政府競爭對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的促進作用

1.合理競爭有利于行政管治思想解放和制度創(chuàng)新。合理競爭會促進政府行政知識、行政理念、行政能力的再發(fā)現(xiàn)，促進政府職能部門解放思想，探索體制、政策與運作相關(guān)的創(chuàng)新方向與途徑，加快地方市場經(jīng)濟體制建設(shè)的步伐和市場化進程，避免制度僵化。

2.合理競爭有利于產(chǎn)業(yè)資源的有效配置和利用。區(qū)域性地方政府合理的競爭可發(fā)揮優(yōu)勢資源的主導(dǎo)作用，同時吸引其他外來資源進行優(yōu)勢互補。通過對資源合理調(diào)配和布置，促進地方資源的有效利用，提高資源利用率；合理競爭會加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護，優(yōu)化地方公共物品供應(yīng)體制，改善投資環(huán)境、人文環(huán)境和自然環(huán)境；合理競爭會改進政府的效率與廉潔，為資本、技術(shù)等可流動生產(chǎn)要素的進入提供了行政支撐。

3.合理競爭有利于促進地方創(chuàng)新要素的合理流動。創(chuàng)新，依賴于創(chuàng)新機制、創(chuàng)新人才、創(chuàng)新要素；創(chuàng)新的根本在于創(chuàng)新思維，也就是對創(chuàng)新要素使用的效率提升，其重心又在于創(chuàng)新機制與創(chuàng)新人才；合理的競爭有利于激活創(chuàng)新要素和創(chuàng)新人才的流動，促進創(chuàng)新機制的變革。地方政府間競爭對人才引進和人才使用效率和效益方面效果相當(dāng)明顯，基本上在全社會形成尊重知識、尊重人才的良好環(huán)境。

4.合理競爭有利于促進產(chǎn)業(yè)和地方的發(fā)展與繁榮。積極的競爭能給產(chǎn)業(yè)發(fā)展起到推動作用，地方政府在競爭的過程中，時刻想著優(yōu)化產(chǎn)業(yè)環(huán)境，提高招商引資的吸引力，同時不斷引進高素質(zhì)人才、引進高新技術(shù)、經(jīng)濟創(chuàng)新發(fā)展模式等，在這個優(yōu)化產(chǎn)業(yè)環(huán)境的過程中相關(guān)產(chǎn)業(yè)也得到了相應(yīng)的發(fā)展與繁榮。

（二）地方政府競爭對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的阻礙效應(yīng)

合理的競爭會帶來政府間關(guān)系融洽、經(jīng)濟繁榮、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、民眾幸福；非理性競爭（含不當(dāng)競爭或過度競爭）可能會給地方經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來扭曲政府關(guān)系、破壞產(chǎn)業(yè)秩序、造成資源浪費、設(shè)施重復(fù)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同等負面影響。

1.導(dǎo)致政府關(guān)系扭曲和地方保護主義。非理性競爭一般表現(xiàn)在不顧全局利益和長遠利益、追求自身利益最大化、不顧或損害他人利益，尤其是在招商引資方面，地方政府為了爭取項目，不惜賤賣土地，降低標(biāo)準(zhǔn)，在稅收優(yōu)惠、投資資金返還等方面明爭暗斗。這些行為扭曲了政府關(guān)系、增加經(jīng)濟發(fā)展成本、擴大了地方保護，提高了政府間經(jīng)濟合作的難度、阻礙了市場化的進程、不利于區(qū)域性投資環(huán)境的統(tǒng)一。

2. 影響市場資源配置和使用效率。資源壟斷是區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的動力因素之一，地方政府競爭很大程度上可以改變競爭格局，通過壟斷資源限制外來資源的流入，從而使得某類資源使用過度，某些資源不能得到充分利用。經(jīng)驗證明，市場是資源配置和使用效率最有效的一只手，行政壟斷只會造成資源低效、無效乃至負效應(yīng)的配置，并降低政府效率，造成政府在事權(quán)與資源支配權(quán)關(guān)系間的不匹配。

3. 破壞區(qū)域合作和協(xié)同梯度發(fā)展。經(jīng)濟發(fā)展的梯度差會影響到資源的集聚與輻射，是經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)生動力之一，過度擴大或強行縮小梯度差，會影響生產(chǎn)要素的流動方向與流動效率。合理的地方政府合作應(yīng)該是形成產(chǎn)業(yè)梯度和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，形成合理的產(chǎn)業(yè)分工，避免產(chǎn)業(yè)的同質(zhì)化競爭和產(chǎn)能過剩競爭。

4. 導(dǎo)致設(shè)施重復(fù)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同。由于廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)四個城市地理位置相近，區(qū)域內(nèi)各種資源種類、結(jié)構(gòu)趨同，加上廣西壯族自治區(qū)政府產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策的宏觀導(dǎo)向，區(qū)域內(nèi)地方政府競相發(fā)展同類產(chǎn)業(yè)，比如，欽州和防城港在港口和物流產(chǎn)業(yè)方面的結(jié)構(gòu)趨同，為了產(chǎn)業(yè)發(fā)展，競相建設(shè)同類產(chǎn)業(yè)的工業(yè)園，使得基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)，阻礙產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟和社會的發(fā)展。

三、地方政府競爭視角下的區(qū)域產(chǎn)業(yè)治理——以廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)為例

（一）廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)產(chǎn)業(yè)治理的意義

“治理”在政治學(xué)領(lǐng)域通常指國家治理，即政府運用國家權(quán)力（治權(quán)）來管理國家和人民，也可指公司管理方式和制度等，產(chǎn)業(yè)治理是指從政府運用治權(quán)管理產(chǎn)業(yè)、使其按原設(shè)計思路發(fā)展的管理方式和制度。廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)產(chǎn)業(yè)治理的意義主要體現(xiàn)在：

第一，有效治理產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的不良競爭，減少不良競爭對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的負效應(yīng)。通過對區(qū)域內(nèi)地方政府在產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟上不良競爭的治理，規(guī)制不良競爭，減少產(chǎn)業(yè)資源浪費或者過度使用，引導(dǎo)競爭向合理的方面發(fā)展，減少競爭中的惡性循環(huán)狀況的發(fā)生。

第二，改善區(qū)域內(nèi)地方政府間關(guān)系正?；⒒バ呕?。廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)內(nèi)地方政府之間雖然設(shè)置了競爭協(xié)調(diào)機制、成立了合作組織，但由于地方政府為了各自產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟利益，地方官員為了政績觀，即使在經(jīng)濟區(qū)內(nèi)成立了協(xié)調(diào)部門，四個地方政府間的惡性競爭還尚未得到有效避免和規(guī)制。若進一步對其競爭加強治理，則可促進四個地方政府間的關(guān)系的合理化和互信化。

第三，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、實現(xiàn)資源科學(xué)配置。由于地方政府的惡性競爭使得區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展結(jié)構(gòu)趨同，資源不能得到有效配置和利用，通過出臺相應(yīng)政策、制定相關(guān)規(guī)章制度，加強監(jiān)督，提高合作等治理措施，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，對促進廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)又好又快發(fā)展具有重要的現(xiàn)實意義。

（二）地方政府競爭視角下廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)的產(chǎn)業(yè)治理方法

1.加強對“四市”地方政府間競爭的管制。在地方政府基本分權(quán)原則即“有放有收、權(quán)責(zé)對應(yīng)、統(tǒng)分結(jié)合、規(guī)范有序”①的總指導(dǎo)和要求下，加強對“四市”地方政府間競爭的管制。具體管制辦法包括：一是制定競爭考核體系和指標(biāo)，通過對四市地方政府競爭力進行考核，根據(jù)考核指數(shù)進行規(guī)制和鼓勵；二是改革對地方官員的考核辦法和體制，在考核當(dāng)?shù)亟?jīng)濟增長的同時融入社會、文化、教育等方面的效益，引導(dǎo)地方政府官員在發(fā)展當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)經(jīng)濟競爭時做出合理的決策；三是加強對四市地方政府市場競爭秩序的監(jiān)管，尤其是價格秩序監(jiān)管。

2. 弱化政策手段、完善市場制度。以市場制度為基礎(chǔ)，用非政策手段來規(guī)范競爭，避免由當(dāng)?shù)卣`規(guī)出臺相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的稅收優(yōu)惠政策，減少和預(yù)防地方政府私自規(guī)定產(chǎn)品市場價格或者壟斷市場資源等行為，完善市場交易規(guī)則，形成完整產(chǎn)品服務(wù)交易規(guī)則體系，以法律、制度、法規(guī)等正式條例規(guī)范市場主體間的交易行為。

3.調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、形成梯度格局。根據(jù)區(qū)域內(nèi)地方之間的資源優(yōu)勢進行明確定位、發(fā)揮優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，明確主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)合理分工，提高產(chǎn)業(yè)專業(yè)化程度，鼓勵區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)將重復(fù)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)趨同等同位競爭向有效的合理的梯度發(fā)展，提升經(jīng)濟區(qū)綜合競爭力、逐步走共同發(fā)展道路②。

4. 建構(gòu)地方政府產(chǎn)業(yè)合作機制。在經(jīng)濟全球化和產(chǎn)業(yè)一體化的大背景下，地方經(jīng)濟主體間的產(chǎn)業(yè)發(fā)展有著緊密的聯(lián)系，加上地方經(jīng)濟發(fā)展實力不強，生產(chǎn)要素欠缺的條件下，通過構(gòu)建合作機制，實現(xiàn)雙贏或者多贏是當(dāng)前經(jīng)濟發(fā)展的重要渠道之一。

首先，構(gòu)建廣西北部灣地方政府間產(chǎn)業(yè)利益分享機制，強調(diào)通過建立平等、協(xié)調(diào)、互利的府際管理對區(qū)域內(nèi)資源進行整合、產(chǎn)業(yè)合理分工、謀求共同發(fā)展，實現(xiàn)共贏，從而保證合作的持久性；其次，建立新型地方政府間合作的“網(wǎng)絡(luò)”模式，打破傳統(tǒng)的地方自治，包括在府際關(guān)系中確定地方政府獨立的目標(biāo)體系，發(fā)展模式上相互依賴，采取合作戰(zhàn)略實現(xiàn)各自目標(biāo)；加強北部灣經(jīng)濟區(qū)地方政府橫向合作的制度建設(shè)，制定產(chǎn)業(yè)布局原則和產(chǎn)業(yè)發(fā)展準(zhǔn)則、實施招商引資方的無特別差異政策、統(tǒng)一開發(fā)利用自然資源、統(tǒng)一整治和保護環(huán)境等，打造北部灣經(jīng)濟區(qū)地方政府合作共同體①。

5. 完善上級政府財政分權(quán)制度。上級政府的財政財政分權(quán)制度對地方政府的經(jīng)濟發(fā)展具有重要作用，并很大程度上影響地方經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的距離。若上級政府對發(fā)達地區(qū)加上財政投入和大幅度的放權(quán)，對偏遠欠發(fā)達的地區(qū)進行財政減弱或者邊緣化，就會加大地方經(jīng)濟和社會的發(fā)展差距，強的越強，弱的越弱。因此，需要上級政府對市場機制進行必要的干預(yù)與補充，保證生產(chǎn)要素的經(jīng)濟促進作用。因此，合理的財政轉(zhuǎn)移制度既幫助競爭性地方政府體系維持其競爭活力，同時維護正當(dāng)合理的競爭規(guī)則。

6.加強政府治理提高地方政府行政能力。加強對地方政府內(nèi)部的治理，建立政府內(nèi)部職能的監(jiān)督制度，改善政府行政改革秩序，通過不斷地行政改革，加強政府尤其是區(qū)域內(nèi)地方政府的行政能力，提高地方政府競爭力。重點著力對科層制官僚組織向扁平式結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化、從集權(quán)行政走向分權(quán)行政、從政府壟斷走向市場參與實行公共物品的民營化、從統(tǒng)治行政轉(zhuǎn)向服務(wù)行政、建設(shè)政治企業(yè)家隊伍等幾個方面的改革②。

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