區(qū)域基本公共服務差距生成的制度邏輯*

官永彬

(重慶師范大學地理與旅游學院 重慶 401331)

一、問題的提出與分析思路

改革開放以來，中國經濟保持了持續(xù)且高速增長的勢頭，人民的生活水平也逐步提高，并從整體上實現(xiàn)了小康，但是區(qū)域發(fā)展差距特別是地區(qū)間基本公共服務差距并未隨之縮小，使得不同地區(qū)的居民在基本公共服務的享有機會上并不均等。這顯然與國家貫徹落實以人為本的科學發(fā)展觀，努力構建和諧社會的良好政策意圖是背道而馳的。為此，黨的十七大報告指出要“縮小區(qū)域發(fā)展差距，必須注重實現(xiàn)基本公共服務均等化?！币约耙皵U大公共服務，完善社會管理，促進社會公平正義，努力使全體人民學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居，推動建設和諧社會?！睆闹锌梢钥闯?，黨和政府期望通過基本公共服務均等化戰(zhàn)略來實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調發(fā)展的目標。但前提是我們必須對區(qū)域基本公共服務差距的生成機理加以合理闡釋。

目前對區(qū)域基本公共服務差距生成機理的研究仍然存在薄弱環(huán)節(jié)。一是鮮有放置于中國式財政分權體制框架之下加以探究;二是該差距生成的微觀機制即地方政府財政競爭的策略性行為缺乏深入研究;三是研究方法上創(chuàng)新不夠，經驗驗證較多，而新制度主義經濟學的分析方法卻不常見。這些缺陷使得已有研究不能夠對地區(qū)間基本公共服務供給差距現(xiàn)象給予充分的解釋。事實上，在現(xiàn)行的分級財政體制下，各地區(qū)居民享受的公共服務主要由兩部分構成:一部分是由中央政府提供的全國性公共服務;另一部分是各地方政府提供的地方性公共服務，其主要取決于各地方政府的財政能力與支出偏好。因此，各地區(qū)財政能力的差距與支出偏好的差異是導致不同地區(qū)公共服務供給水平差異的直接原因。更進一步地，地方政府的財政競爭行為又將影響和決定其財政能力和支出偏好。那么，這種政府行為的產生機制是什么?新制度經濟學的主要代表人物諾思(Douglass C. North，1981)指出，制度就是為約束謀求財富或效用最大化的個人行為而制定的一組規(guī)章、依循程序和倫理道德行為準則。［1］也就是說，理性的個體總是在一定制度框架或環(huán)境的約束和誘導下做出某種行為，從這個層面看，新制度經濟學便為理解地方政府的行為提供了重要的制度邏輯。因此，我們應從現(xiàn)行制度安排集合中尋求地方政府政府財政競爭行為產生的根源。改革開放以來，與經濟體制逐漸由計劃經濟向市場經濟轉型相適應，我國的財政體制也逐步由集權型向分權型演進?？梢哉f，財政分權體制改革是我國經濟轉型的重要內容。正是這種中國式的制度安排改變了地方政府的激勵結構和約束機制，從而誘發(fā)并加劇了地方政府間的財政競爭行為。更為重要的是，由于各地區(qū)要素稟賦、經濟結構的不同，財政分權下各地方政府所受的激勵與約束不同，會表現(xiàn)出不同的行為方式(何夢筆，2001)。［2］該異質性行為是理解財政分權與區(qū)域基本公共服務差距之間關系的邏輯載體。圖1 顯示了解釋區(qū)域基本公共服務差距生成制度邏輯的理論框架。

圖1 區(qū)域基本公共服務差距生成的制度邏輯

二、轉型中的財政分權與地方政府間財政競爭的激勵機制

改革開放以來，中國從過去高度集中的計劃經濟向分散化的市場經濟轉軌。為了合理界定中央政府和地方政府的財政利益，調動地方政府發(fā)展經濟的積極性，中央政府在財政體制變革領域中理性選擇了分權化改革的路徑。從80 年代初期開始推行的“分灶吃飯”的財政體制，到1994 年前實施的各種形式的財政包干體制，都是財政體制走向分權化道路的兩個明顯的標志。1994 年中央政府更是推行了影響深遠的分稅制改革，財政分權體制也逐漸趨于規(guī)范。作為市場經濟條件下政府間關系的承載體，分稅制首先在明確中央政府和地方政府事權的基礎上劃分了各自的財政支出范圍，再進一步根據(jù)事權和財權相對應的原則，在中央政府和地方政府之間明確財政收入范圍，并建立轉移支付制度協(xié)調各級地方政府間的關系。這次分稅制改革重新調整了中央政府與地方政府的財政收入分配格局，并在中央政府與地方政府之間建立了財政關系的基本框架。之后中央政府又對財政稅收權限、財政支出范圍、轉移支付辦法進行了一些局部的調整，使得政府間的縱向財政分權進一步規(guī)范化?？傊?，在這種漸進的經濟體制轉型過程中，中央政府與地方政府之間逐漸形成了一種特殊的財政分權關系。

Easterly(2005)基于對發(fā)展中國家的實踐考察提出了“把激勵做對”是促進經濟增長的根本保證。［3］對中國而言，財政分權體制正好為地方政府做對了激勵。從財政體制的演進脈絡可以看出，盡管分稅制改革前后分權形式和程度處于變動之中，但財政體制的高度分權特征并未改變。如果從財政支出總量來考察我國財政分權程度，分稅制改革并沒有降低地方政府財政支出占國家預算總財政支出的份額，反而從改革前的50%以下躍升為70%左右。世行報告認為，世界上只有少數(shù)幾個國家(如美國和瑞士)，在整個國家的財政支出中，地方政府支出的比例超過40%(Word Bank，1996)。［4］因此，這種高度分權的財政體制使地方政府從此享有一定的受制度保障的財政收入剩余索取權和財政支出的控制權，從而強化了地方政府的財政激勵。

然而，財政激勵并不構成地方政府面臨的全部激勵。同樣是轉軌國家的俄羅斯，財政分權體制下地方政府受到的財政激勵非常微弱，導致地方政府缺乏發(fā)展經濟的內生動力，因此，俄羅斯并沒有取得同中國一樣的經濟績效(Zhuravskaya，2002)。［5］這就意味著，僅從財政激勵的視角還不能完全解釋中俄兩國之間地方政府行為的差異以及經濟表現(xiàn)的差異。對此，Blanchard 和Shleifer(2001)指出，財政分權的績效必須依賴于政治上的某種集中。［6］事實上，盡管世界上絕大多數(shù)國家都選擇了財政分權化改革路徑，但與其他聯(lián)邦政治體制國家不同的是，中國的財政體制改革自始至終都是在垂直的政治管理體制下進行的。該政治體制的顯著特征是中央政府對地方政府官員的考核、晉升具有絕對的權威。在現(xiàn)行以經濟績效為核心的考核機制下，追求晉升最大化的地方政府會非常理性地把其所有的努力投向能獲得高額回報(政治利益)的任務中，亦即加快地方經濟發(fā)展，以此向中央政府傳遞出更為明顯的政績信號。顯然，對于大多數(shù)分權國家來說，實施經濟分權和保持財政上的激勵是容易的，但很難同時保證與中國一樣的政治激勵。正是中國體制轉軌時期政府多級財政分權與單一政治集權相結合的分權模式，為地方政府創(chuàng)造了財政激勵和政治激勵的雙重激勵結構，在此激勵下，地方政府被驅動的方向將是為經濟增長展開標尺競爭。因為這樣的原因，地方政府的行為模式在性質上往往有利于經濟增長而不是阻礙經濟增長，增長型政府也由此形成，這也是理解改革開放三十年來中國經濟的高速增長和與之伴隨的區(qū)域間基本公共服務差距擴大問題的關鍵線索。

在中國的轉型背景下，財政分權體制誘使地方政府加快本轄區(qū)經濟增長，以此可以支配更大的財政或預算規(guī)模，同時在政治市場上累積更好的聲譽。而經濟增長需要資本、勞動力等要素的持續(xù)投入，并且這些要素對經濟增長的貢獻并不相同。新古典增長理論認為，資本要素對經濟增長的貢獻非常重要。盡管后來的內生增長理論拋棄了新古典增長理論所主張的要素同質性假設，把人力資本內生于該生產函數(shù)，用以分析更為復雜的現(xiàn)實增長，但資本的作用并未被忽視。已有的經驗研究也證實了資本是中國經濟增長的主要推動力量(邱曉華等，2006)。［7］既然如此，吸引更多有價值的資本流入本轄區(qū)，加快本轄區(qū)資本的形成與積淀，促進地方經濟增長，就成為轉型期分權經濟下地方政府的現(xiàn)實選擇，從而強化了地方政府以資本為中心的競爭模式。而在資本結構中，由于制度變遷的路徑依賴，國有資本和私人資本面臨著流動性約束。與這兩類資本不同的是，外資自從我國正式確立了市場經濟體制改革的戰(zhàn)略目標后，不僅沒有受到制度約束，反而在市場準入、融資以及稅收政策等方面享受著“超國民待遇”，外資的流動性逐步增強，并成為我國資本投資中的重要組成部分。據(jù)統(tǒng)計，改革開放后外商直接投資的規(guī)模不斷擴大，在全社會固定資產投資總額中的比重也逐漸上升，從1983 年的2. 65% 增至1993 年的49.12%，之后有所下降，但1999 年后也基本維持在15%之上，遠高于改革開放初始水平。因此，財政分權體制下地方政府間財政競爭的重要策略就是競相吸引外資，這種財政競爭主要包括稅收競爭、支出競爭以及轉移支付競爭等三種形式。更為重要的是，財政分權體制變革使地方政府逐漸成為了利益意識和利益取向都獨立化且明晰化的利益主體。地方政府間利益的異質性決定了其采取的財政競爭方式的差異性。

三、異質性的地方政府財政競爭行為與區(qū)域基本公共服務差距

由上述分析可知，地方政府推動經濟增長需要相應要素特別是資本要素的持續(xù)投入，在要素稀缺約束下，理性的地方政府競相采取稅收優(yōu)惠策略留駐本轄區(qū)的要素以及吸引轄區(qū)外要素的流入。落后地區(qū)由于經濟規(guī)模、產業(yè)集聚水平以及市場化程度不及發(fā)達地區(qū)，在面臨剛性的財政支出的約束下，地方政府不得不更多地依賴稅收優(yōu)惠途徑吸引要素，結果在短期內毀滅了當?shù)匚磥淼亩愒?而發(fā)達地區(qū)一方面憑借其在資本市場上的相對壟斷勢力，可以保持相對較高的稅率，另一方面又積極改善公共服務的質量以增強投資的吸引力。因此，地方政府的這種異質性的稅收競爭行為將對不同地方政府的財政能力造成影響，可能導致初始財政就相對脆弱的落后地區(qū)進一步陷入財政的困境，進而拉大地區(qū)之間財政收入的差距。此外，地方政府為獲取更大的財政規(guī)模以增進集團自身的利益，紛紛向中央政府競爭具有再分配性質的轉移支付資源。盡管以分權為核心的改革賦予了地方政府更多的資源控制權，但中央政府仍然占有或能夠配置很大一部分社會資源，并直接或間接主導社會經濟的發(fā)展。在此背景下，財政轉移支付政策的實質就是中央政府將社會資源在地方政府之間的再分配，地區(qū)利益集團之間為增進集團自身的利益而進行的博弈必將改變這種資源的分配格局。由于東部發(fā)達地區(qū)向中央政府施加的政治壓力更大，使得轉移支付資源的分配更多的向其傾斜，本身基礎財力較弱的中西部落后地區(qū)自然獲得相對較少的轉移支付，這將進一步擴大地區(qū)之間的財力差距。

綜合來看，地方政府的財政收入水平與中央對地方政府的轉移支付規(guī)模共同決定了某個地區(qū)供給公共服務的財政能力。為了對區(qū)域之間財政能力差異造成公共服務供給差距的傳導機制做出進一步的解釋，我們構造一個在地方政府支出偏好一致的條件下，基于財政收入與轉移支付的公共支出選擇模型。結合呂煒等(2008)的模型，［8］我們假設:(1)地方政府只提供兩種公共物品，一種是基本建設等公共投資(硬公共物品)，另一種是教育、醫(yī)療、社會保障等公共服務(軟公共物品);(2)公共服務的純公共屬性決定了只能由政府提供，而私人部門難以供給;(3)轄區(qū)居民對公共服務的需求是真實且有效的。

圖2 顯示的是基于財政能力的地方政府的公共支出選擇模型。其中，和分別表示落后地區(qū)與發(fā)達地區(qū)政府的無差異曲線。這兩條曲線的邊際替代率相等，說明無論是發(fā)達地區(qū)還是落后地區(qū)的政府對公共投資與公共服務的偏好是一致的。和則表示轉移支付之前落后地區(qū)與發(fā)達地區(qū)的生產可能性曲線，該曲線遠離原點的距離由本轄區(qū)的經濟發(fā)展水平和財政收入規(guī)模決定。正是緣于財政收入的差異，發(fā)達地區(qū)在公共服務和公共投資的最優(yōu)供給數(shù)量(分別為與)上都遠大于落后地區(qū)(分別為與)。在接受中央政府的轉移支付后，發(fā)達地區(qū)與落后地區(qū)的財政能力都有所提升，這突出表現(xiàn)為圖2 的生產可能性曲線向外移動，由和變?yōu)楹?，使得兩個地區(qū)在公共服務與公共投資的供給上都有顯著的增加。但是，兩種公共物品特別是公共服務供給的地區(qū)差距并沒有因此而縮小。由于兩個地區(qū)在向中央政府爭取轉移支付資源的博弈中，發(fā)達地區(qū)施加的政治影響力更大，從而獲得了比落后地區(qū)更多的財政轉移支付，這反映在發(fā)達地區(qū)的生產可能性曲線向外移動的距離比更大。在新的情況下，兩個地區(qū)在公共服務和公共投資的供給差距分別為和，大于轉移支付之前的距離和，說明轉移支付進一步拉大了地區(qū)之間的財政能力差距，進而擴大了公共服務的供給差距。

圖2 基于財政能力的公共支出選擇模型

在假定其他條件不變的情況下，區(qū)域基本公共服務差距不僅取決于地方政府的財政能力水平，還取決于地方政府的支出偏好?；裟匪固亓_姆和米爾格羅姆(Holmstrom and Milgrom，1991)認為，現(xiàn)實中的代理人往往從事多項任務，因此，激勵需要考慮多任務之間的替代和互補關系。［9］也就是說，當對任務集合中的某項任務強化激勵時，必將減少其他替代任務的努力水平。對于中央政府代理人的地方政府，承擔了發(fā)展地方經濟、維護社會穩(wěn)定以及提供公共物品等多項任務，在中國特有的財政分權體制的激勵與約束下，地方政府財政支出的整體取向可能是加大基本建設等公共投資，這不僅可以直接改善當?shù)赝顿Y環(huán)境有助于吸引外資，從而實現(xiàn)任期內更快的經濟增長和提升政績。盡管科教文衛(wèi)等公共服務對于提高居民的福利水平和促進長期的經濟增長是至關重要的，但短期增長效應并不顯著，自然不會成為地方政府的優(yōu)先選擇。因此，在中國式財政分權體制的雙重激勵下，承擔多重任務的地方政府為加快經濟增長將調整其財政支出的結構，從而形成偏重于短期增長效應顯著的基本建設等公共投資，相對忽視基礎教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等基本公共服務供給的扭曲型支出偏好。而且，我國各地區(qū)政府之間其支出偏好扭曲的程度并不是相同的。對于那些至今尚未建立起有效反映居民合理訴求的呼吁機制且地方政府擁有更強烈的經濟增長動機的落后地區(qū)來說，可能比發(fā)達地區(qū)更加重視財政支出結構中見效快的公共投資支出，忽略與民生息息相關的基本公共服務供給。這種差異化的支出偏好直接決定了區(qū)域之間基本公共服務的供給差距。

為了刻畫更真實的地方政府行為以及剖析區(qū)域公共服務差距形成的系統(tǒng)因素，我們在基于財政能力的公共支出選擇模型的基礎上，進一步放松政府偏好一致的假定。在圖3 中，落后地區(qū)與發(fā)達地區(qū)政府的無差異曲線由初始的和向左上方移至和，兩條曲線的邊際替代率不再相等，說明兩個地區(qū)政府的公共支出偏好是異質的。在財力有限的約束下，無論是發(fā)達地區(qū)還是落后地區(qū)都偏好外部效應不大且短期增長效應顯著的公共投資，相對忽視公共服務的供給，這表現(xiàn)為減少公共服務的財政投入以增加公共投資的力度。但是，發(fā)達地區(qū)公共服務減少的程度遠小于落后地區(qū)的，同樣，發(fā)達地區(qū)公共投資增加的程度也遠小于落后地區(qū)的，表明落后地區(qū)對基本建設等公共投資更為偏好，而與民生息息相關的公共服務供給則令人擔憂。綜合來看，地區(qū)之間的財政能力差距與支出偏好的異質性共同導致了區(qū)域公共服務的供給差距。

四、理論框架的政策含義

本文給出了一個有效解釋和分析區(qū)域基本公共服務差距生成機理的理論框架。理論分析表明，區(qū)域基本公共服務差距是地方政府財政能力和支出偏好共同作用的結果，而轉型經濟背景下的財政分權體制與地方政府財政競爭行為將深刻影響地方政府的財政能力和支出偏好。這就意味著，如何在保持適度財政分權的同時，優(yōu)化地方政府的激勵與約束機制，使地方政府從過度的稅收、支出以及轉移支付

圖3 基于財政能力與地方政府偏好的公共支出選擇模型

競爭轉向公共服務的競爭，將是中央政府未來政策的主要著力點。首先，改革政府績效評價體制，建立合理有效的以公共服務需求為導向的考核機制。在現(xiàn)有的政府績效考核體系中，逐步弱化經濟增長指標的重要作用，同時納入基礎教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障等事關居民福利的公共服務供給指標，并漸進增加其相對權重。更為重要的是，地方政府公共服務供給是否具有效率或合意性最終由本轄區(qū)居民來決定，而且政府的本質屬性就是響應并滿足居民的公共需求，所以，可以考慮將本轄區(qū)居民的福利偏好或公共服務滿意度作為地方政府官員晉升的考核標準。其次，推進基層民主建設，建立起有效傳遞轄區(qū)居民公共服務需求偏好的公共選擇機制，即居民通過直接或間接投票方式決定地方政府財政支出規(guī)模和結構的機制。公共選擇機制具體的運作思路是先由地方政府或村民委員會提出財政支出的具體預算方案，讓代表轄區(qū)居民福利偏好的地方人大對不同的方案進行民主投票，因此，這種機制不僅可以為轄區(qū)居民表達公共服務需求偏好創(chuàng)造暢通的渠道，更為重要的是，它有效約束了地方政府的財政行為，增強地方政府對轄區(qū)居民公共服務需求的回應性。最后，逐步改革戶籍制度，建立完善的“用腳投票”機制。當然，變革當前的戶籍制度關鍵是剝離戶籍制度的福利含義，使得戶口不再成為分配社會資源的基礎，真正實現(xiàn)遷移居民與轄區(qū)原有居民在就業(yè)市場準入、教育資源配置、社會保障與住房福利可及性方面享有同等的權利。為此，變革戶籍制度的題中應有之義是，逐步推進依附于戶口的勞動就業(yè)制度、社會保障制度、教育資源和住房分配制度等社會福利制度的變遷，以此建立城鄉(xiāng)、區(qū)域一體化的勞動力等要素市場，統(tǒng)籌教育資源配置，構筑統(tǒng)一的社會保障制度?？紤]到我國人口眾多、城鄉(xiāng)、區(qū)域差距較大的基本國情，戶籍制度的改革應該兼顧市場經濟和社會穩(wěn)定需要，采取中央政府主導下的漸進式的變革路徑。

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