深入推進(jìn)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的思考

黃治文

(重慶市彭水苗族土家族自治縣人民檢察院，重慶 409600)

行政執(zhí)法與刑事司法從廣義上講都屬于執(zhí)行法律的活動(dòng)，都是我國(guó)依法治國(guó)建立法治國(guó)家的重要內(nèi)容。行政執(zhí)法與刑事司法相銜接(以下簡(jiǎn)稱“兩法銜接”)的工作機(jī)制是中央提出、檢察機(jī)關(guān)積極推動(dòng)的一項(xiàng)重要工作機(jī)制，是檢察機(jī)關(guān)會(huì)同公安機(jī)關(guān)和有關(guān)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)探索實(shí)行的旨在防止以罰代刑、有罪不究，形成執(zhí)法司法合力的工作機(jī)制，重點(diǎn)是規(guī)范工商、稅務(wù)、海關(guān)、藥監(jiān)、質(zhì)檢、文化、新聞出版等行政執(zhí)法機(jī)關(guān)依法向公安機(jī)關(guān)等刑事司法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件。

一、“兩法銜接”工作開(kāi)展情況及效果

我國(guó)的“兩法銜接”自2000年國(guó)務(wù)院開(kāi)展的打假聯(lián)合行動(dòng)首次提出，2001年出臺(tái)相關(guān)規(guī)定到2012年以來(lái)，走過(guò)了10多年的歷程，做了大量工作，進(jìn)行了廣泛的研究探索，取得了較好的效果，有力地打擊了犯罪，維護(hù)了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，推進(jìn)了依法治國(guó)進(jìn)程。

一是出臺(tái)了一系列政策法規(guī)和司法解釋。2001年4月，國(guó)務(wù)院《關(guān)于整頓和規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的決定》明確要求“加強(qiáng)行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法的銜接，……對(duì)破壞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序構(gòu)成犯罪行為的，及時(shí)移送司法機(jī)關(guān)處理”。2001年7月，國(guó)務(wù)院制定并公布了《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》，以行政法規(guī)的形式確立了行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制的基本框架;同時(shí)，最高人民檢察院出臺(tái)了《人民檢察院辦理行政機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》。為依法懲治侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)犯罪活動(dòng)，維護(hù)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，最高人民法院、最高人民檢察院2004年12月出臺(tái)了《關(guān)于辦理侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)刑事案件具體應(yīng)用法律若干問(wèn)題的解釋》，2007年4月又出臺(tái)了《關(guān)于辦理侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)刑事案件具體應(yīng)用法律若干問(wèn)題的解釋(二)》。為解決近年來(lái)公安機(jī)關(guān)、人民檢察院、人民法院在辦理侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)刑事案件中遇到的新情況、新問(wèn)題，2011年1月最高人民法院、最高人民檢察院、公安部印發(fā)了《關(guān)于辦理侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)刑事案件適用法律若干問(wèn)題的意見(jiàn)》。2011年2月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)務(wù)院法制辦等部門〈關(guān)于加強(qiáng)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的意見(jiàn)〉的通知》，是目前位階、層次、效力最高的規(guī)定“兩法銜接”的文件。

二是召開(kāi)了一些專題工作會(huì)議和學(xué)術(shù)研討會(huì)議。2003年4月國(guó)務(wù)院召開(kāi)全國(guó)整頓和規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序工作會(huì)議，提出“進(jìn)一步解決行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法的銜接問(wèn)題，加強(qiáng)案件移送和監(jiān)督檢查，不得以罰代刑”的要求。2006年10月，全國(guó)整規(guī)辦、最高人民檢察院、公安部、監(jiān)察部、工商總局、質(zhì)檢總局、食藥監(jiān)局聯(lián)合召開(kāi)“全國(guó)行政執(zhí)法與刑事司法銜接座談會(huì)”，這是專門研究行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的第一次全國(guó)性會(huì)議，總結(jié)、交流了行政執(zhí)法與刑事司法銜接的有關(guān)情況和經(jīng)驗(yàn)，研究了存在的問(wèn)題，對(duì)今后一個(gè)時(shí)期進(jìn)一步推進(jìn)這項(xiàng)工作做出部署。2009年最高人民檢察院先后于廣東東莞等地舉辦“知識(shí)產(chǎn)權(quán)培訓(xùn)暨兩法銜接工作現(xiàn)場(chǎng)經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)”，對(duì)“兩法銜接”工作進(jìn)行了交流、總結(jié)和研討。

三是開(kāi)展集中打擊專項(xiàng)整治行動(dòng)。2000年在全國(guó)開(kāi)展了打擊制售偽劣商品違法犯罪活動(dòng)聯(lián)合行動(dòng);2001年全國(guó)集中開(kāi)展了整頓和規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的行動(dòng);2010年全國(guó)集中開(kāi)展“打擊侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)和制售偽劣商品專項(xiàng)行動(dòng)”;2011年全國(guó)集中開(kāi)展“打擊食品藥品犯罪專項(xiàng)行動(dòng)”。

四是嚴(yán)厲打擊了犯罪分子?！皟煞ㄣ暯印惫ぷ鞯挠行ч_(kāi)展，有力地打擊了各類破壞社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的犯罪分子和相關(guān)的職務(wù)犯罪，特別是近年來(lái)效果顯著。2010年各級(jí)檢察機(jī)關(guān)督促行政執(zhí)法機(jī)關(guān)依法移送涉嫌犯罪案件3448件，起訴侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)、制售偽劣商品等犯罪嫌疑人5642人。2011年各級(jí)檢察機(jī)關(guān)督促行政執(zhí)法機(jī)關(guān)依法移送涉嫌犯罪案件6414件，立案?jìng)刹獒咚轿璞撞灰平恍淌掳讣嫦臃缸锏男姓?zhí)法人員121人。公安機(jī)關(guān)共偵破食品安全案件5200余起、制售假冒偽劣藥品案件6500余起，各級(jí)檢察機(jī)關(guān)依法批準(zhǔn)逮捕生產(chǎn)銷售假藥劣藥、有毒有害食品等犯罪嫌疑人2012人，提起公訴1562人，立案?jìng)刹椤笆萑饩薄ⅰ凹倥Ｈ狻钡仁称钒踩录猩嫦訛^職犯罪的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員202人，有效遏制了“瘦肉精”、“地溝油”等違法犯罪活動(dòng)對(duì)廣大人民群眾的現(xiàn)實(shí)危害。

二、“兩法銜接”工作中存在的問(wèn)題

(一)思想認(rèn)識(shí)不夠

一是一些地方和部門對(duì)“兩法銜接”的重要性認(rèn)識(shí)不夠，導(dǎo)致此項(xiàng)工作要么不抓，要么抓而不到位，流于形式;二是部分行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法和刑事司法的聯(lián)系認(rèn)識(shí)不夠，沒(méi)有認(rèn)識(shí)到行為人既違反行政法又違反刑法，應(yīng)當(dāng)既承擔(dān)行政法責(zé)任又承擔(dān)刑法責(zé)任，以罰代刑，不向司法機(jī)關(guān)移送案件;三是有時(shí)公安機(jī)關(guān)與行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)案件的定性、證據(jù)的收集和固定在認(rèn)識(shí)上存在分歧，造成移送難和處理難。

(二)缺少法律相關(guān)規(guī)定

目前“兩法銜接”的法律依據(jù)主要是行政法規(guī)、司法解釋和有關(guān)部門會(huì)簽的規(guī)范性文件，剛性不足、操作性差、法律位階較低、調(diào)控范圍有限、執(zhí)行力不夠，直接影響了實(shí)際效果。

(三)牽頭部門不明確、不統(tǒng)一

2011年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)務(wù)院法制辦等部門〈關(guān)于加強(qiáng)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的意見(jiàn)〉的通知》要求“各地要根據(jù)實(shí)際情況，確定行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作牽頭單位”。實(shí)踐中，有的地方由法制辦牽頭，有的地方由商務(wù)部門牽頭，有的地方由檢察機(jī)關(guān)牽頭，有的地方由監(jiān)察部門牽頭，有的地方由公安機(jī)關(guān)牽頭。

(四)監(jiān)督工作有待加強(qiáng)

檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的監(jiān)督中信息渠道不暢，難以突破行政層面配合的局限，一定程度上阻礙了監(jiān)督工作的開(kāi)展。檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)移送而不移送的涉嫌犯罪案件提出檢察意見(jiàn)，但效力無(wú)法保證。檢察機(jī)關(guān)偵查監(jiān)督部門工作任務(wù)已經(jīng)相當(dāng)繁重，檢察人員對(duì)民事行政法律法規(guī)、經(jīng)濟(jì)管理知識(shí)以及行政執(zhí)法辦案流程不熟悉，使監(jiān)督行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的能力和水平受到制約。

(五)工作機(jī)制不健全

“兩法銜接”工作存在一定問(wèn)題，工作機(jī)制方面尚未形成支持和保障是一個(gè)十分重要的原因。現(xiàn)有銜接機(jī)關(guān)運(yùn)行效率不高，停留在聯(lián)席會(huì)議、抄備審查的層面，銜接工作缺乏有力的組織協(xié)調(diào)，銜接范圍有待進(jìn)一步擴(kuò)展，銜接信息渠道不暢。

(六)涉嫌犯罪案件移送少

從近年辦案情況看，盡管經(jīng)濟(jì)違法犯罪案件發(fā)案數(shù)逐年增長(zhǎng)，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)查處的案件也在增加，檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督力度逐步加大，但經(jīng)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送進(jìn)入刑事訴訟程序的比例卻很小。

三、強(qiáng)化“兩法銜接”工作的對(duì)策

(一)統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)

一是要充分認(rèn)識(shí)到“兩法銜接”工作是依法行政和公正司法的需要?，F(xiàn)實(shí)中行為人既違反行政法又違反刑法，既要承擔(dān)行政責(zé)任又要承擔(dān)刑事責(zé)任，就應(yīng)由行政執(zhí)法查處進(jìn)入到刑事司法裁決，如果不加強(qiáng)銜接，有案不移，使犯罪行為得不到打擊，就違反了“有法可依，有法必依，違法必究，執(zhí)法必嚴(yán)”的社會(huì)主義法制原則，就達(dá)不到依法行政的目的，更不能實(shí)現(xiàn)司法公正。二是要充分認(rèn)識(shí)到“兩法銜接”工作是整頓和規(guī)范社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的需要。我國(guó)已進(jìn)入全面建立完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的階段，如果不下大力氣進(jìn)行整頓和規(guī)范，不嚴(yán)厲打擊各類市場(chǎng)主體的犯罪活動(dòng)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就難以真正建立起來(lái)。深入推進(jìn)“兩法銜接”工作，是整頓和規(guī)范社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的重要手段，能有效打擊各類破壞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的犯罪。三是要充分認(rèn)識(shí)到行政執(zhí)法和刑事司法是既相互區(qū)別的，兩者是不同性質(zhì)的執(zhí)法活動(dòng)，但又是密切聯(lián)系的。行政執(zhí)法是基礎(chǔ)，對(duì)行政違法行為的刑事追究是以行為人違反行政法律法規(guī)為前提的，由行政執(zhí)法查處進(jìn)入到刑事司法裁決，是查處和追究犯罪的訴訟規(guī)律的體現(xiàn)。

(二)加強(qiáng)立法工作

一是提高立法位階。改國(guó)務(wù)院出臺(tái)行政法規(guī)和司法機(jī)關(guān)出臺(tái)司法解釋以及各部委聯(lián)合行文的方式，為全國(guó)人大常委會(huì)制定通過(guò)“兩法銜接”單行法律的形式。二是制定統(tǒng)一的案件移送條件和標(biāo)準(zhǔn)。經(jīng)濟(jì)犯罪案件往往具有相當(dāng)?shù)膹?fù)雜性，沒(méi)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，就會(huì)造成移送案件工作的銜接不順。三是規(guī)范移送程序。應(yīng)堅(jiān)持刑事優(yōu)先原則，建立系統(tǒng)完備的案件移送制度，規(guī)范移送行為，將移送程序法定化。四是明確檢察機(jī)關(guān)對(duì)“兩法銜接”的法律監(jiān)督權(quán)。五是完善證據(jù)轉(zhuǎn)化的有關(guān)規(guī)定。

(三)確定牽頭部門

牽頭部門應(yīng)具有權(quán)威性、專業(yè)性、獨(dú)立性，立足現(xiàn)行體制，行政部門中政府法制辦、監(jiān)察機(jī)關(guān)可作為牽頭部門，司法部門中公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)可作為牽頭部門。有的提出在行政部門和司法部門各自確定一個(gè)牽頭部門，行政部門為監(jiān)察機(jī)關(guān)，司法部門為檢察機(jī)關(guān)。筆者認(rèn)為，牽頭部門最好確定一個(gè)，從牽頭部門的性質(zhì)和多年的實(shí)踐來(lái)看，確定檢察機(jī)關(guān)為牽頭部門比較合適，因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，對(duì)行政執(zhí)法和司法都有監(jiān)督權(quán)，檢察機(jī)關(guān)又是司法機(jī)關(guān)，有一批熟悉法律、專門打擊犯罪的辦案人員，同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立向權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，不從屬于任何政府部門，不受部門利益影響。鑒于目前檢察機(jī)關(guān)人員較少，沒(méi)有專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)此項(xiàng)工作，可由編制部門適當(dāng)增加編制，設(shè)立專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)此項(xiàng)工作。

(四)強(qiáng)化監(jiān)督工作

從法律層面將行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件納入檢察機(jī)關(guān)立案監(jiān)督的范疇，檢察機(jī)關(guān)重點(diǎn)從以下幾個(gè)方面進(jìn)行監(jiān)督:一是檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)移送而不依法移送涉嫌犯罪案件的，或被害人認(rèn)為行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)移送而不依法移送涉嫌犯罪案件請(qǐng)求檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)要求行政執(zhí)法機(jī)關(guān)說(shuō)明不移送理由，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)必須書(shū)面說(shuō)明不移送理由，檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為行政執(zhí)法機(jī)關(guān)不移送理由不成立的，可以向行政執(zhí)法機(jī)關(guān)發(fā)出《通知移送書(shū)》，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)必須在收到《通知移送書(shū)》后的規(guī)定時(shí)間內(nèi)移送。二是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)就案情復(fù)雜、疑難、性質(zhì)難以認(rèn)定的案件向人民檢察院咨詢的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研究并回復(fù)意見(jiàn)。三是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)公安機(jī)關(guān)不立案的決定有異議的，由人民檢察院依法進(jìn)行立案監(jiān)督。四是人民檢察院發(fā)現(xiàn)應(yīng)當(dāng)移送而不移送，或者干預(yù)執(zhí)法、阻撓移送和刑事追訴，構(gòu)成違法犯罪的，應(yīng)當(dāng)依法查辦。五是有關(guān)單位和個(gè)人發(fā)現(xiàn)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)不按規(guī)定向公安機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件，向人民檢察院舉報(bào)的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)根據(jù)有關(guān)規(guī)定及時(shí)處理，并向舉報(bào)人反饋處理結(jié)果。

(五)建立信息共享平臺(tái)

一是規(guī)范平臺(tái)的建立順序。鑒于大量的行政執(zhí)法案件由區(qū)縣級(jí)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)查處，可以先建立區(qū)縣級(jí)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)聯(lián)通的信息共享平臺(tái)，再實(shí)現(xiàn)省市級(jí)層面的開(kāi)通運(yùn)行，最終實(shí)現(xiàn)國(guó)家級(jí)層面的開(kāi)通運(yùn)行，形成上下左右互聯(lián)互通。二是規(guī)范平臺(tái)聯(lián)網(wǎng)單位。將涉及公共安全、民生保障等領(lǐng)域的行政執(zhí)法單位納入平臺(tái)。三是制定平臺(tái)管理辦法。明確各聯(lián)網(wǎng)單位在信息共享平臺(tái)工作中的職責(zé)和要求，明確行政執(zhí)法信息錄入的范圍、標(biāo)準(zhǔn)及要求。四是建立監(jiān)督考核工作制度。將平臺(tái)的規(guī)范應(yīng)用納入效能監(jiān)察范圍，定期組織相關(guān)職能部門開(kāi)展聯(lián)合檢查。

(六)完善工作機(jī)制

一是完善“兩法銜接”聯(lián)席會(huì)議制度。檢察機(jī)關(guān)牽頭與各行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)定期不定期召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議，溝通情況，統(tǒng)一認(rèn)識(shí)。聯(lián)席會(huì)議的內(nèi)容主要是:通報(bào)辦案情況，交流工作經(jīng)驗(yàn)，研究解決辦案中存在的問(wèn)題，制定和完善工作制度。二是健全司法機(jī)關(guān)介入行政執(zhí)法制度。司法機(jī)關(guān)及時(shí)介入，對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)進(jìn)行有力監(jiān)督，引導(dǎo)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)收集證據(jù)，幫助行政執(zhí)法人員把握罪與非罪的標(biāo)準(zhǔn)。三是建立相互協(xié)作制度?；ピO(shè)聯(lián)絡(luò)員，開(kāi)展行政執(zhí)法、刑事司法協(xié)助。四是建立案件及信息定期通報(bào)制度。

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