關(guān)口前移懲治腐敗的利器：干部財(cái)產(chǎn)公開(kāi)制度

● 斯 陽(yáng) 王耀慶

干部由于行使權(quán)力與擔(dān)負(fù)責(zé)任的公共性，其私人利益與公共利益之間存在著沖突的可能性，需要通過(guò)對(duì)干部的隱私權(quán)實(shí)行比普通公民更為嚴(yán)格的限制來(lái)防止干部利用隱私權(quán)隱藏貪腐所得。干部財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度正是基于上述考慮的一項(xiàng)制度安排。我國(guó)自1995年頒布《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)縣（處）級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報(bào)的規(guī)定》以來(lái)，已出臺(tái)了多項(xiàng)涉及領(lǐng)導(dǎo)干部“收入申報(bào)”、“財(cái)產(chǎn)登記”、“個(gè)人重大事項(xiàng)報(bào)告”方面的文件。但是由于我國(guó)對(duì)干部財(cái)產(chǎn)審核與公示機(jī)制的雙重缺失，導(dǎo)致以往干部報(bào)告?zhèn)€人事項(xiàng)未能充分發(fā)揮財(cái)產(chǎn)監(jiān)管效能和對(duì)腐敗的治理作用。我們需要進(jìn)行干部財(cái)產(chǎn)公開(kāi)制度的頂層設(shè)計(jì)，制定相關(guān)法律，堅(jiān)持依法公開(kāi)；需要加強(qiáng)分類指導(dǎo)，循序漸進(jìn)，確保取得反腐倡廉實(shí)效。

一、官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)制度的國(guó)內(nèi)外實(shí)踐

官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)制度被稱為“陽(yáng)光法案”，是一項(xiàng)國(guó)際通行的反腐防腐制度。官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)分為申報(bào)與公開(kāi)兩個(gè)部分：申報(bào)是指政府官員自己申報(bào)財(cái)產(chǎn)，公開(kāi)是指政府官員向組織申報(bào)的財(cái)產(chǎn)要公開(kāi)，從而接受組織以及社會(huì)的核實(shí)監(jiān)督，并據(jù)此確認(rèn)政府官員財(cái)產(chǎn)的真實(shí)性與合法性。實(shí)際上，公開(kāi)的實(shí)質(zhì)是讓公眾參與審查監(jiān)督政府官員申報(bào)財(cái)產(chǎn)數(shù)額的真實(shí)性，并且審查監(jiān)督政府官員財(cái)產(chǎn)的合法性，從而保證政府官員的廉潔。這一種制度200多年前在瑞典出現(xiàn)，目前被世界各國(guó)廣泛采用。根據(jù)2006年世界銀行公布的一份報(bào)告，106個(gè)成員國(guó)對(duì)其國(guó)家和政府領(lǐng)導(dǎo)人有不同形式的財(cái)產(chǎn)公開(kāi)要求。由于這些國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、文化、人口、歷史傳統(tǒng)等方面的差異，瑞典、美國(guó)、法國(guó)、新加坡、韓國(guó)等分別建立了不同的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度。其共同的可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)，一是申報(bào)主體比較廣泛。雖然各國(guó)的財(cái)產(chǎn)申報(bào)主體劃定的范圍寬窄不一，但都包括官員及其家庭成員。二是申報(bào)的財(cái)產(chǎn)類別全面。各國(guó)申報(bào)財(cái)產(chǎn)類別一般包括薪金收入、動(dòng)產(chǎn)和不動(dòng)產(chǎn)、有價(jià)證券，甚至債務(wù)。三是申報(bào)辦法細(xì)致、具體。申報(bào)財(cái)產(chǎn)的官員將填好的申報(bào)表呈送給有關(guān)受理機(jī)構(gòu)后，由受理機(jī)構(gòu)在個(gè)人財(cái)產(chǎn)報(bào)告上注明收到報(bào)告的日期，并負(fù)責(zé)處理與建檔。四是申報(bào)的時(shí)間要求比較科學(xué)。一般是初任申報(bào)、變更申報(bào)和離職申報(bào)。五是對(duì)申報(bào)材料的核查比較有力。財(cái)產(chǎn)公開(kāi)是最有力的監(jiān)督，但在具體操作中，如果對(duì)公開(kāi)的程序方式規(guī)定不嚴(yán)密，處置不恰當(dāng)，付諸實(shí)施后會(huì)對(duì)申報(bào)人的合法財(cái)產(chǎn)安全造成不利后果。各國(guó)對(duì)這一敏感問(wèn)題的處理存在著一定差異，一般采用以下三種類型：第一類是對(duì)外公示機(jī)制，瑞典為鼻祖；第二類是內(nèi)部審核機(jī)制，以新加波為代表；第三類是審核與公示相結(jié)合的機(jī)制，以韓國(guó)為代表。六是追究嚴(yán)格。各國(guó)的法律都明確規(guī)定了對(duì)公職人員不履行財(cái)產(chǎn)申報(bào)義務(wù)的懲罰措施。七是配套制度健全。為了促使官員如實(shí)申報(bào)財(cái)產(chǎn)，使核查工作能正常進(jìn)行，各國(guó)均制定了較為完善的配套制度。如瑞典早在1766年就規(guī)定每個(gè)國(guó)民都享有查閱官方文件的自由，包括允許普通公民查閱任何公職人員的財(cái)產(chǎn)及納稅情況。美國(guó)《美國(guó)政府行為道德法》規(guī)定，公眾隨時(shí)可以查詢和監(jiān)督公職人員。

官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度是世界公認(rèn)的從源頭上治理腐敗的一項(xiàng)措施，是強(qiáng)化官員廉潔自律、有效規(guī)范官員行為、預(yù)防官員腐敗的關(guān)鍵制度，是預(yù)防腐敗從而提升政府廉潔度的有力武器。凡是法制比較健全、清廉度比較高的國(guó)家和地區(qū)，一個(gè)共同經(jīng)驗(yàn)就是健全了官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)公開(kāi)制度，對(duì)我國(guó)有以下啟示：一是必須從立法層面建立健全干部財(cái)產(chǎn)申報(bào)法規(guī)。二是明確財(cái)產(chǎn)申報(bào)的主體和內(nèi)容。三是科學(xué)設(shè)計(jì)申報(bào)種類和公開(kāi)時(shí)間。四是增強(qiáng)受理申報(bào)機(jī)關(guān)的權(quán)威性。五是建立懲處機(jī)制。六是形成良好的財(cái)產(chǎn)申報(bào)公開(kāi)的社會(huì)環(huán)境。

我國(guó)對(duì)于干部的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度在不斷摸索。早在1994年，全國(guó)人大常委會(huì)就將《財(cái)產(chǎn)申報(bào)法》正式列入立法規(guī)劃。從1995年4月出臺(tái)《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)縣（處）級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報(bào)的規(guī)定》到2010年7月《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》的重新修訂，申報(bào)范圍和內(nèi)容在不斷擴(kuò)大和具體化。但這些申報(bào)制度和要求都是內(nèi)部的申報(bào)，僅是某些部門和權(quán)力機(jī)構(gòu)內(nèi)部掌握情況，尚未做到對(duì)社會(huì)公開(kāi)，廣大社會(huì)公眾尚很難參與監(jiān)督，離真正的“陽(yáng)光法案”還有很大差距。

2009年1月全國(guó)首例財(cái)產(chǎn)公開(kāi)試點(diǎn)在新疆阿勒泰實(shí)行。阿勒泰地區(qū)廉政網(wǎng)對(duì)新提任的55名副縣級(jí)官員全部進(jìn)行了個(gè)人財(cái)產(chǎn)申報(bào)公示。隨后浙江慈溪、湖南瀏陽(yáng)、寧夏銀川等地也進(jìn)行了試點(diǎn)。

雖然試點(diǎn)不少，但實(shí)踐效果并不是很理想，從制度上總結(jié),一是我國(guó)的干部申報(bào)制度設(shè)計(jì)純屬內(nèi)部申報(bào)。干部就財(cái)產(chǎn)等向組織部申報(bào)，沒(méi)有核實(shí)環(huán)節(jié)，束之高閣。其結(jié)果不要說(shuō)公眾就是一般干部也無(wú)法與聞，從而導(dǎo)致申報(bào)流于形式；二是申報(bào)公開(kāi)試點(diǎn)缺少相應(yīng)的檢查、懲治等配套措施；三是沒(méi)有干部財(cái)產(chǎn)公開(kāi)立法支持。盡管如此，這些探索和實(shí)踐，對(duì)于推進(jìn)干部財(cái)產(chǎn)公開(kāi)制度積累了經(jīng)驗(yàn)，提升了理性認(rèn)識(shí)，并起到了積極的宣傳和推動(dòng)作用，許多干部對(duì)財(cái)產(chǎn)申報(bào)和公開(kāi)從一開(kāi)始抗拒、擔(dān)憂漸漸走向理解、支持。據(jù)上海社科院發(fā)布《上海法治發(fā)展報(bào)告（2013）》，近八成干部贊成任前財(cái)產(chǎn)公示。

二、干部財(cái)產(chǎn)公開(kāi)需要頂層設(shè)計(jì)

干部財(cái)產(chǎn)公開(kāi)不能僅僅止于地方實(shí)驗(yàn)性探索，更需要國(guó)家法律層面的頂層設(shè)計(jì)。反腐制度建設(shè)與創(chuàng)新，應(yīng)該是反腐工作的重點(diǎn)。制度建設(shè)包含兩個(gè)方面：一是預(yù)防腐敗的制度；二是查處、懲治腐敗的制度。與此相適應(yīng)，干部財(cái)產(chǎn)公開(kāi)制度是一項(xiàng)非常重大的預(yù)防腐敗制度安排。個(gè)別地方的試點(diǎn)已經(jīng)反映出知易行難，因其存在沒(méi)有上位法依據(jù)、程序混亂、規(guī)定簡(jiǎn)單、執(zhí)行缺乏透明度等缺陷，導(dǎo)致推動(dòng)者難以實(shí)現(xiàn)本意。如果沒(méi)有法律層面的支持和保障，試點(diǎn)工作也容易虎頭蛇尾，行之不遠(yuǎn)。制度建設(shè)與頂層設(shè)計(jì)，應(yīng)該是反腐工作的重點(diǎn)。干部財(cái)產(chǎn)公開(kāi)制度是一項(xiàng)非常重大的預(yù)防腐敗制度安排。干部財(cái)產(chǎn)公開(kāi)需要頂層設(shè)計(jì)，也就是國(guó)家法律上的安排。因?yàn)樵诟刹控?cái)產(chǎn)公開(kāi)制度中，涉及的都是法律上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，比如說(shuō)干部犧牲部分隱私權(quán)如實(shí)申報(bào)的義務(wù)、拒不申報(bào)或不如實(shí)申報(bào)所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任等，這些都需要具體法律來(lái)規(guī)定落實(shí)。干部財(cái)產(chǎn)的“申報(bào)、公示、監(jiān)督、問(wèn)責(zé)”都是干部財(cái)產(chǎn)公示制度題中應(yīng)有之義。有關(guān)法規(guī)對(duì)這些內(nèi)容都應(yīng)該有明確的規(guī)定。當(dāng)然，要國(guó)家層面通過(guò)一部《反腐敗法》或《公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)法》不可能一蹴而就，各省、直轄市可以在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上建立反腐敗地方立法制度，把干部財(cái)產(chǎn)公開(kāi)制度納入制度化軌道，在地方人大立法基礎(chǔ)上,再上升到國(guó)家立法。當(dāng)前，有關(guān)方面應(yīng)該進(jìn)一步調(diào)研論證，借鑒、吸收，總結(jié)國(guó)內(nèi)外現(xiàn)有法規(guī)制度實(shí)施情況，配合全國(guó)人大有關(guān)部門及早將反腐敗法或公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)法列入全國(guó)人大立法規(guī)劃。

三、干部財(cái)產(chǎn)公開(kāi)的操作路徑

實(shí)行干部財(cái)產(chǎn)公開(kāi)是反腐敗的重要手段，是制度反腐的具體舉措。財(cái)產(chǎn)公開(kāi)不能只是網(wǎng)絡(luò)盛宴，而應(yīng)達(dá)到干部清正、政府清廉、政治清明之目的。所以，我們應(yīng)該以全部干部財(cái)產(chǎn)公開(kāi)為努力方向，在具體操作路徑上可以分類指導(dǎo)、逐步推進(jìn)。我們提出如下推進(jìn)路徑：

（一）建立干部廉政信息庫(kù)，對(duì)廉政信息進(jìn)行整合。為認(rèn)真貫徹執(zhí)行黨的干部路線、方針、政策，充分發(fā)揮紀(jì)委在干部選拔任用過(guò)程中對(duì)擬任干部人選提出意見(jiàn)的科學(xué)性，紀(jì)委應(yīng)該建立干部廉政信息庫(kù)，使該信息庫(kù)的建成為干部提拔任用、評(píng)優(yōu)樹(shù)模及廉政教育提供真實(shí)有效的數(shù)據(jù)，為進(jìn)一步建設(shè)清正廉潔的干部隊(duì)伍提供保證。

在干部廉政信息庫(kù)中，首先應(yīng)該提供領(lǐng)導(dǎo)干部的個(gè)人年齡、崗位、職級(jí)、學(xué)歷、任職經(jīng)歷等個(gè)人基本信息。在廉政信息中，則主要涵蓋房產(chǎn)信息、配偶子女出國(guó)信息、審計(jì)信息、信訪情況、年終考核情況等具體內(nèi)容。通過(guò)錄入領(lǐng)導(dǎo)干部房產(chǎn)信息，了解他們的主要財(cái)產(chǎn)情況，增強(qiáng)監(jiān)督針對(duì)性；通過(guò)掌握領(lǐng)導(dǎo)干部配偶、子女的出國(guó)情況和有關(guān)信息，嚴(yán)控“裸官”，施行有效的任職限制；通過(guò)整合紀(jì)委監(jiān)察處的信訪舉報(bào)信息和審計(jì)處的經(jīng)濟(jì)責(zé)任信息，能加強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效性，有效防止“帶病提拔”；通過(guò)掌握領(lǐng)導(dǎo)干部年終考核信息，可以了解基層群眾對(duì)該干部述職述廉后實(shí)際評(píng)價(jià)，反映干部的工作全貌，為評(píng)優(yōu)樹(shù)模提供基本導(dǎo)向，對(duì)干部管理和監(jiān)督起到支撐作用。干部廉政信息庫(kù)的建設(shè)探索可以為紀(jì)委對(duì)干部監(jiān)督提供新的支撐平臺(tái)，也為完善干部申報(bào)制度，推進(jìn)干部財(cái)產(chǎn)公開(kāi)提供條件。

（二）進(jìn)一步完善干部申報(bào)制度，對(duì)申報(bào)情況進(jìn)行核查和監(jiān)督。行之有年的干部申報(bào)制度之所以沒(méi)有充分發(fā)揮防治腐敗的應(yīng)有作用，主要是因?yàn)槿鄙賹?duì)申報(bào)的核查和監(jiān)督機(jī)制，缺少對(duì)刻意瞞報(bào)、漏報(bào)的嚴(yán)厲懲處。當(dāng)務(wù)之急是要加強(qiáng)對(duì)干部申報(bào)內(nèi)容的核實(shí)，核實(shí)工作應(yīng)該在紀(jì)委組織協(xié)調(diào)下進(jìn)行，建立由組織、人事、財(cái)稅、房產(chǎn)等部門參加的核查工作機(jī)制。建立由紀(jì)檢監(jiān)察、組織人事部門組成的瞞報(bào)、漏報(bào)追究機(jī)制。干部財(cái)產(chǎn)要進(jìn)行認(rèn)真核查，目前還有很多技術(shù)性難題：一是金融實(shí)名制還覆蓋不了現(xiàn)金交易。二是不動(dòng)產(chǎn)登記制度還不完備。三是境外資產(chǎn)的底數(shù)，現(xiàn)有技術(shù)與配套制度還不能輕易摸清。四是信用體系還不夠健全。所以，我們必須大力建設(shè)信用體系，建立全國(guó)的房屋權(quán)屬異地聯(lián)網(wǎng)查詢系統(tǒng)，從而從根本上改變干部不如實(shí)申報(bào)家庭房產(chǎn)狀況的現(xiàn)象。國(guó)家金融機(jī)構(gòu)不僅要對(duì)在任以及曾經(jīng)擔(dān)任過(guò)干部的個(gè)人的銀行賬戶進(jìn)行重點(diǎn)審查，而且要對(duì)干部特別是高官的家庭成員和與其關(guān)系密切的人所要求開(kāi)立或者保持的賬戶進(jìn)行審查。金融機(jī)構(gòu)及時(shí)發(fā)現(xiàn)并報(bào)告可疑的賬面波動(dòng)及交易活動(dòng)，是預(yù)防和監(jiān)測(cè)犯罪資產(chǎn)轉(zhuǎn)移的重要保證。

（三）干部財(cái)產(chǎn)公開(kāi)應(yīng)該分類指導(dǎo)，循序漸進(jìn)。一是增量改革，新人新辦法。我國(guó)改革開(kāi)放三十多年的成功經(jīng)驗(yàn)告訴我們，對(duì)增量進(jìn)行改革是減少改革阻力，降低改革風(fēng)險(xiǎn)，提高改革成效的現(xiàn)實(shí)選擇。干部財(cái)產(chǎn)公開(kāi)也應(yīng)該選擇新提任的干部先行先試。干部財(cái)產(chǎn)公開(kāi)可以在干部擬任公示時(shí)一并進(jìn)行。

二是存量規(guī)范，老人老辦法。對(duì)這些干部雖然不提公開(kāi)要求，但是對(duì)干部財(cái)產(chǎn)申報(bào)的要求會(huì)進(jìn)一步嚴(yán)格，從而切實(shí)規(guī)范干部申報(bào)行為。干部必須做到如實(shí)申報(bào)，申報(bào)不實(shí)將依情況給與戒勉談話、黨紀(jì)處分，甚至調(diào)整、免職的嚴(yán)肅處理。

三是分類指導(dǎo)，不博眼球博實(shí)效。我國(guó)的干部財(cái)產(chǎn)公開(kāi)可以在一些地方試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，用二到五年的時(shí)間，完成有關(guān)立法，并分三步實(shí)施：

第一步，內(nèi)部公開(kāi)。我國(guó)幅員遼闊、人口眾多，干部體量也比較大、地區(qū)差異也比較大、貧富差距也比較大，如果所有干部一股腦兒都向全社會(huì)或者網(wǎng)上公開(kāi)財(cái)產(chǎn)等，弊大于利：一來(lái)沒(méi)有必要；二來(lái)副作用比較大，會(huì)引起社會(huì)震蕩；三來(lái)國(guó)際上也沒(méi)有這樣的做法。實(shí)現(xiàn)新提任干部在單位范圍內(nèi)的財(cái)產(chǎn)公開(kāi)是現(xiàn)實(shí)的選擇，也有可操作性。比一般公眾更為了解干部收入與實(shí)際生活情況的是他們的同事，他們更有可能對(duì)干部個(gè)人財(cái)產(chǎn)與其正常收入之間是否存在差距作出清晰的判斷。一旦有內(nèi)部知情人舉報(bào)其申報(bào)信息與事實(shí)不符，將會(huì)對(duì)腐敗者產(chǎn)生巨大的威懾力。這樣把官員實(shí)際情況公開(kāi)給與他最有密切聯(lián)系的同單位的同事，一是節(jié)省了資源，二是也不會(huì)因此減少群眾參與監(jiān)督的積極性和有效性。

第二步，向代表公開(kāi)。隨著我國(guó)黨內(nèi)民主的不斷完善，協(xié)商民主的不斷推進(jìn)，越來(lái)越多的干部是經(jīng)過(guò)黨代會(huì)、人大等選舉產(chǎn)生的。經(jīng)過(guò)代表民主選舉產(chǎn)生的官員，理應(yīng)向代表公開(kāi)自己的財(cái)產(chǎn)，并接受代表的監(jiān)督。所以，干部候選人向代表報(bào)告財(cái)產(chǎn)是應(yīng)該大力推進(jìn)的干部財(cái)產(chǎn)公開(kāi)路徑。

第三步，依申請(qǐng)公開(kāi)和主要領(lǐng)導(dǎo)向社會(huì)公開(kāi)。依申請(qǐng)公開(kāi)是國(guó)際通常做法，即：將干部財(cái)產(chǎn)申報(bào)資料整列成冊(cè)或錄于指定電腦，置于法定場(chǎng)所，允許普通公眾查閱、核實(shí)。查閱者只需提交身份證和書(shū)面申請(qǐng)，注明自己的姓名、職業(yè)、住址、要求內(nèi)容和目的就可查閱有關(guān)干部的財(cái)產(chǎn)資料。依申請(qǐng)公開(kāi)可以以條（行業(yè)）或塊（單位）來(lái)操作。

隨著干部財(cái)產(chǎn)公開(kāi)制度的進(jìn)一步推進(jìn)，我們可以期待，對(duì)擔(dān)任要職的國(guó)家和地方主要領(lǐng)導(dǎo)干部的財(cái)產(chǎn)申報(bào)材料在指定的公開(kāi)報(bào)刊或政府門戶網(wǎng)站上公開(kāi)。一般來(lái)說(shuō)，省、直轄市黨、政一把手應(yīng)該在所在省、直轄市的指定報(bào)刊或政府門戶網(wǎng)站上公開(kāi)；中央政治局常委應(yīng)該在《人民日?qǐng)?bào)》、新華網(wǎng)公開(kāi)，政府各部主要領(lǐng)導(dǎo)參照公開(kāi)。

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