論內(nèi)部人事行政行為之司法救濟(jì)

□ 李 科

（浙江警官職業(yè)學(xué)院， 浙江 杭州 310018）

在我國(guó)，行政法學(xué)上的行政行為，特指行政主體通過行政人的行為，依法代表國(guó)家，基于行政職權(quán)所單方作出的，能直接或間接引起法律效果的公務(wù)行為?；谶@一定義，根據(jù)行為的效力范圍，行政行為可分為內(nèi)部行政行為和外部行政行為。之所以要進(jìn)行劃分，是因?yàn)閮烧咴趯?duì)外效力、救濟(jì)方法上差距甚大。內(nèi)部行政行為是指行政主體代表國(guó)家對(duì)隸屬于自身的組織、 人員和財(cái)務(wù)的一種管理。外部行政行為亦稱為公共行政行為，是行政主體對(duì)社會(huì)行政事務(wù)的一種管理。 該類劃分標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際上是將行為對(duì)象的隸屬作為劃分依據(jù)， 是不科學(xué)的。 如某司法局內(nèi)部文件規(guī)定公務(wù)員不得參加司法考試。甲是一名公務(wù)員，想?yún)⒓铀痉荚?，結(jié)果被司法局以內(nèi)部規(guī)定為由未獲批準(zhǔn)。如果根據(jù)以上標(biāo)準(zhǔn)，甲作為一名公務(wù)員就得服從行政機(jī)關(guān)的文件決定， 司法局的行為是一種內(nèi)部行為。但同時(shí)甲作為一名普通公民，其報(bào)考權(quán)利遭到侵害，合法權(quán)益未受到應(yīng)有的保障，應(yīng)當(dāng)有途徑予以救濟(jì)， 在這種情況下如果根據(jù)行為對(duì)象的隸屬性就難以說(shuō)服當(dāng)事人，平息糾紛。如何解決這種問題，關(guān)系到內(nèi)部行政行為的救濟(jì)途徑和方法。

一、內(nèi)部行政行為不應(yīng)司法救濟(jì)之駁斥

根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱為《行政訴訟法》）第12條第3項(xiàng)規(guī)定，法院不受理因行政機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員的獎(jiǎng)懲、 任免等決定提起的訴訟。 一般認(rèn)為這就是內(nèi)部行政行不應(yīng)在行政訴訟受案范圍內(nèi)的法律依據(jù)。 學(xué)者們也在為這一法律規(guī)定尋求理論根據(jù)。目前，行政法學(xué)界較普遍的觀點(diǎn)就是以行為指向的對(duì)象之不同作為內(nèi)部行政行為與外部行政行為的劃分標(biāo)準(zhǔn)。因?yàn)楣珓?wù)員隸屬于行政機(jī)關(guān)，行政主體對(duì)其作出獎(jiǎng)懲、任免等規(guī)定是一種內(nèi)部行政管理行為，不涉及到外部相對(duì)人權(quán)益，所以是不可訴之行政行為。對(duì)此，筆者持懷疑態(tài)度。從法理學(xué)上講，有權(quán)利必有救濟(jì)，沒有救濟(jì)的權(quán)利只是一紙空文。救濟(jì)權(quán)應(yīng)是權(quán)利主體享有的一項(xiàng)為保障主權(quán)利的實(shí)現(xiàn)而必須存在的從權(quán)利，主體如果喪失了救濟(jì)權(quán)，也就意味著他（她）喪失了主權(quán)利。 法律規(guī)定國(guó)家公務(wù)員享有非因法定事由和非經(jīng)法定程序不被免職、 降職、 辭退或者行政處分的權(quán)利，這種權(quán)利同樣應(yīng)當(dāng)有救濟(jì)的途徑和程序來(lái)保證。根據(jù)我國(guó)《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》的規(guī)定，公務(wù)員有提出申訴和控告的權(quán)利。2006年生效的《公務(wù)員法》又規(guī)定，對(duì)公務(wù)員的行政處分，公務(wù)員有權(quán)進(jìn)行陳述和申辯。也就是說(shuō)，當(dāng)公務(wù)員被行政處分時(shí)，可以向上級(jí)行政機(jī)關(guān)或有關(guān)部門申訴和控告，提請(qǐng)行政救濟(jì)，但因?yàn)樯霞?jí)行政機(jī)關(guān)與作出行政處分的行政機(jī)關(guān)為上下級(jí)關(guān)系，其作出的決定從程序上就難以保障公正， 且很難令申訴或控告的公務(wù)員接受， 雖有救濟(jì)之名卻難有救濟(jì)之實(shí)質(zhì)效果。因此，惟有通過立場(chǎng)中立的法官運(yùn)用公正的司法程序進(jìn)行審判， 公務(wù)員與行政主體的行政爭(zhēng)議才有可能得到公平的解決， 被侵害的公務(wù)員權(quán)利才有可能得到真正有效的保障。

有學(xué)者認(rèn)為， 內(nèi)部行政行為與外部行政行為是根據(jù)行政主體的行為是否行使公共權(quán)力的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)劃分的。事實(shí)上，無(wú)論是內(nèi)部行政行為還是外部行政行為，均是在行使公共權(quán)力， 其權(quán)力來(lái)源均是法律規(guī)定或法定授權(quán)。因此，上述標(biāo)準(zhǔn)也不能為劃分行政訴訟的受案范圍提供有說(shuō)服力的理論依據(jù)。

早些年前， 一些作為發(fā)包方的行政機(jī)關(guān)不是基于契約關(guān)系解除合同， 而是基于行政關(guān)系免去承包人的職務(wù)。行政機(jī)關(guān)干預(yù)企業(yè)經(jīng)營(yíng)不成，以行政主管機(jī)關(guān)的身份免去該企業(yè)法人代表的職務(wù)等行為， 曾是理論和司法實(shí)踐面臨的一個(gè)突出難題。 若將這種行為歸屬于內(nèi)部行政行為，無(wú)異于排除了法院的司法審查權(quán)，剝奪了當(dāng)事人的訴權(quán)。所以，當(dāng)時(shí)即有學(xué)者提出，在發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的今天， 不能僅以是否具有行政主管關(guān)系來(lái)確定內(nèi)部行為與外部行為， 而應(yīng)該以法律主體各自享有的權(quán)利義務(wù)為內(nèi)部行為和外部行為定位。 隨著經(jīng)濟(jì)和政治體制改革的深化，政企關(guān)系的明確，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體自主權(quán)的日益擴(kuò)大， 這一觀點(diǎn)已逐漸為我國(guó)立法所接受?！缎姓V訟法》第11條第1款第3項(xiàng)規(guī)定，公民、法人或者其他組織認(rèn)為具體行政行為侵犯法律規(guī)定的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)的，有權(quán)提起行政訴訟。最高人民法院也提出根據(jù)具體行政行為影響的權(quán)益內(nèi)容來(lái)劃分內(nèi)部行政行為和外部行政行為?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于執(zhí)行 〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱為《若干問題的解釋》）第4條規(guī)定：“《行政訴訟法》第12條第3項(xiàng)規(guī)定的‘對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員的獎(jiǎng)懲、任免等決定’，是指行政機(jī)關(guān)作出的涉及該行政機(jī)關(guān)公務(wù)員權(quán)利義務(wù)的決定。”根據(jù)立法原意，對(duì)“行政機(jī)關(guān)工作人員的獎(jiǎng)懲、任免等決定”應(yīng)理解為行政機(jī)關(guān)作出的涉及公務(wù)員權(quán)益而不影響其作為公民權(quán)利義務(wù)的決定。

但在實(shí)踐中， 一個(gè)具體行政行為可能會(huì)同時(shí)侵害公務(wù)員權(quán)益和公民權(quán)益。 這是由于公務(wù)員的雙重身份所決定的， 這一行政行為被稱為雙效重合具體行政行為。根據(jù)《行政訴訟法》第11條第1款第8項(xiàng)規(guī)定，人民法院受理公民、 法人和其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)的其他具體行政行為侵犯其人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)不服提起的訴訟，也就是只要某一具體行政行為直接侵害了公民權(quán)益， 就應(yīng)當(dāng)可以提起行政訴訟。所以，根據(jù)立法精神，雙效重合具體行政行為應(yīng)在可訴范圍之內(nèi)。

二、內(nèi)部人事行政行為司法救濟(jì)之必要

根據(jù)行政行為的性質(zhì)，內(nèi)部行政行為可分為兩類：一是工作性質(zhì)的行政行為。 如上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)或行政首長(zhǎng)對(duì)所屬機(jī)構(gòu)、人員工作上的指示、命令、批準(zhǔn)等，以及內(nèi)部工作安排、計(jì)劃，這里邊既有具體的也有抽象的行政行為；二是人事性質(zhì)的行政行為，即內(nèi)部人事行政行為。 如行政機(jī)關(guān)對(duì)具體工作人員的獎(jiǎng)懲、任免、考核、調(diào)動(dòng)、工資、福利待遇等，涉及的對(duì)象、事件都是特定的，為具體行政行為。第一類行政行為是一種對(duì)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部而言具有普遍性、潛在性的規(guī)定，無(wú)具體的相對(duì)人，或者是行政機(jī)關(guān)命令、指示、要求公務(wù)員以行政人的身份代表國(guó)家對(duì)外部相對(duì)人行使行政權(quán)力，公務(wù)員僅僅是作為國(guó)家的代表而存在， 沒有直接涉及公民權(quán)益， 所以這類行政行為不列入行政訴訟受案范圍。 第二類內(nèi)部具體行政行為在行政人與行政主體之間產(chǎn)生了一種行政法律關(guān)系， 這時(shí)作為內(nèi)部相對(duì)人的行政人具有雙重身份。 它既要求行政人以內(nèi)部相對(duì)人的身份接受、執(zhí)行行政主體的決定，而同時(shí)行政機(jī)關(guān)對(duì)行政人基于其內(nèi)部相對(duì)人的法律地位進(jìn)行的管理行為，如辭退、開除等，又影響到了行政人的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)方面的權(quán)益， 而這些權(quán)益又是行政人作為公民身份存在必不可少的基礎(chǔ)， 也就是說(shuō)這一行為不僅涉及到行政人的公務(wù)員權(quán)利義務(wù)關(guān)系， 還涉及到了行政人的公民權(quán)益。如行政機(jī)關(guān)辭退、開除公務(wù)員，對(duì)其公民權(quán)益的影響幾乎與行政機(jī)關(guān)吊銷外部相對(duì)人從事某種職業(yè)、工作的許可證、執(zhí)照是相同的。這種行為就是雙效重合具體行政行為。

對(duì)內(nèi)部行政行為進(jìn)行分類， 可以使我們更加清楚地看到內(nèi)部行政行為所影響的效力范圍， 了解公務(wù)員權(quán)益與公民權(quán)益之間的界限與聯(lián)系， 在立法與司法過程中對(duì)于受案范圍的決定具有更強(qiáng)的可操作性。 對(duì)于工作性質(zhì)的內(nèi)部行政行為而言只有公務(wù)員權(quán)益， 不會(huì)影響公民權(quán)益，所以沒有提起行政訴訟的必要性。至于內(nèi)部人事行政行為， 正如我們前面所提及的雙效重合具體行政行為， 因?yàn)槠渖婕暗搅斯珓?wù)員作為普通公民存在的權(quán)益，為充分保障公民的權(quán)利和利益，將之納入行政訴訟勢(shì)在必然?？赡埽腥藭?huì)問這樣是不是會(huì)導(dǎo)致行政效益的低下？ 我們都知道效益與公正是行政的兩大價(jià)值目標(biāo)，兩者都不可偏廢。為了保證行政效率，使行政效益不致因?yàn)樗痉ǖ母深A(yù)而降低， 筆者認(rèn)為可以在立法中規(guī)定內(nèi)部人事行政行為在經(jīng)行政復(fù)議后不服的，可以提起司法訴訟，但在復(fù)議和訴訟期間不停止行政行為的執(zhí)行，以兼顧二者。

三、內(nèi)部人事行政行為司法救濟(jì)之法理分析

我國(guó)《行政訴訟法》將人事性質(zhì)內(nèi)部行政行為排除在受案范圍之外，使之得不到司法審查，主要理論淵源是德國(guó)的“特別權(quán)力關(guān)系理論”。該概念的產(chǎn)生可以追溯到19世紀(jì)的憲政上的國(guó)家法和行政法理論， 并且根植于該理論。 一般行政關(guān)系只包含公民的一般權(quán)利義務(wù)， 而特別權(quán)力關(guān)系涉及國(guó)家和公民之間的一種特殊關(guān)系，通過（強(qiáng)制或自愿進(jìn)入）在特定行政領(lǐng)域內(nèi)（學(xué)校、監(jiān)獄、公務(wù)員管理關(guān)系和兵役關(guān)系）確立，特別權(quán)力關(guān)系被歸入內(nèi)部行政因而不受法律調(diào)整。 在特別權(quán)力關(guān)系中，為維護(hù)行政權(quán)的完整性，使行政可以自行維護(hù)其內(nèi)部的秩序，國(guó)家的優(yōu)越地位得到了進(jìn)一步的強(qiáng)調(diào)，公務(wù)員的附屬性比一般公民更強(qiáng)， 主張個(gè)人權(quán)利的余地更小，對(duì)其不適用一般的權(quán)利保護(hù)，他們不能就公權(quán)力對(duì)其所為的處置提起行政訴訟。 可以說(shuō)不適用法律保留以及無(wú)法律救濟(jì)（司法最終權(quán)的救濟(jì)）是特別權(quán)力關(guān)系的基本特征。 這種理論迎合了德國(guó)的歷史背景和民族意識(shí)的要求，因而曾在德國(guó)占據(jù)主導(dǎo)地位，也影響了日本和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)。但是，第二次世界大戰(zhàn)之后，隨著民主、法治、人權(quán)觀念的發(fā)展，特別權(quán)力關(guān)系理論由于其造成“無(wú)法之空間”、“法治國(guó)家之漏洞”而受到德、日等國(guó)學(xué)者的強(qiáng)烈批判。德、日等國(guó)已經(jīng)意識(shí)到公務(wù)員作為一個(gè)普通公民所具有的應(yīng)受法律保護(hù)的權(quán)益，使司法權(quán)介入了行政機(jī)關(guān)與公務(wù)員關(guān)系的領(lǐng)域。可以說(shuō)特別權(quán)力關(guān)系理論已經(jīng)被拋棄， 有些學(xué)者提出的替代術(shù)語(yǔ)， 如 “行政法上的特別關(guān)系”、“特別地位關(guān)系”、“人事合同關(guān)系”等，不但無(wú)助于放棄特別權(quán)力關(guān)系理論， 反而會(huì)為延續(xù)特別權(quán)力關(guān)系的傳統(tǒng)觀念提供借口。因此，將內(nèi)部人事行政行為納入行政訴訟范圍，接受司法審查符合社會(huì)發(fā)展和人權(quán)進(jìn)步的要求， 體現(xiàn)了普遍法治的原則，也是人類社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)。

目前，在我國(guó)行政實(shí)踐中，存在著大量的公務(wù)員合法權(quán)益受到行政機(jī)關(guān)行政處分行為侵犯的現(xiàn)象。 由于長(zhǎng)期以來(lái)長(zhǎng)官意志盛行， 使行政機(jī)關(guān)的行政活動(dòng)一貫采取命令與服從的簡(jiǎn)單方式，“一切由領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)了算”在人治行政、隨意行政的慣性和習(xí)慣行為模式的作用下，行政機(jī)關(guān)極易自發(fā)地實(shí)施習(xí)慣性的行政違法行為和人事行政侵權(quán)行為。而我國(guó)《行政訴訟法》將“對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員的獎(jiǎng)懲、任免等決定”排除在行政訴訟受案范圍之外，《公務(wù)員法》 對(duì)公務(wù)員的行政處分決定也只是規(guī)定：公務(wù)員違紀(jì)的，應(yīng)當(dāng)由處分決定機(jī)關(guān)決定對(duì)公務(wù)員違紀(jì)的情況進(jìn)行調(diào)查， 并將調(diào)查認(rèn)定的事實(shí)及擬給予處分的依據(jù)告知公務(wù)員本人。 公務(wù)員有權(quán)進(jìn)行陳述和申辯。在這樣的法律制度下，不僅公務(wù)員的任職得不到強(qiáng)有力的司法保障， 而且其公民權(quán)益也得不到應(yīng)有的法律保護(hù)， 對(duì)公務(wù)員的行政處分尤其是關(guān)系身份變動(dòng)的辭退、開除等，看似只是一種內(nèi)部管理關(guān)系，但實(shí)際上因?yàn)楣珓?wù)員既是一種對(duì)外從事公務(wù)的身份， 同時(shí)也是作為公務(wù)員的公民的工作， 一種生活必不可少的謀生途徑，在對(duì)其作出這樣的行政處分時(shí)，必然影響到公務(wù)員的公民權(quán)益。 因此我們有必要賦予這類行政行為以司法救濟(jì)的權(quán)利，將之納入行政訴訟受案范圍，這樣必然會(huì)增大行政的透明度， 使公務(wù)員的權(quán)益能夠在法律的強(qiáng)制監(jiān)督下得到保障。

當(dāng)然，行政機(jī)關(guān)是一個(gè)執(zhí)法機(jī)關(guān)，管理著國(guó)家的公共事務(wù)，而這些事務(wù)又可能是瞬息萬(wàn)變的，因此，它要求有高效率的行政工作；同時(shí)，作為一個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)，要保證自身正常運(yùn)轉(zhuǎn)，必然要求對(duì)內(nèi)有行政管理權(quán)，包括對(duì)內(nèi)部成員的考核、獎(jiǎng)賞、任免等等，高效行政要求行政機(jī)關(guān)的對(duì)內(nèi)管理是效率優(yōu)先，兼顧公平。所以，對(duì)于一般的不涉及公務(wù)員身份改變即開除、 辭退的內(nèi)部人事行政行為，可以通過行政申辯救濟(jì)；而對(duì)于開除、辭退的內(nèi)部行政行為，因其已經(jīng)嚴(yán)重影響了被開除、辭退的公務(wù)員的公民權(quán)益， 所以立法應(yīng)當(dāng)賦予其司法救濟(jì)的權(quán)利。

我國(guó)正向法治化國(guó)家努力邁進(jìn)， 依法行政是法治的一個(gè)重要標(biāo)志?！吨腥A人民共和國(guó)公務(wù)員法》的頒布，對(duì)于規(guī)范公務(wù)員管理是一個(gè)非常大的進(jìn)步， 也是我們?cè)诜ㄖ握魍局腥〉玫闹匾煽?jī)。但在人權(quán)意識(shí)、民主呼聲不斷高漲的今天，在權(quán)力腐敗、以權(quán)謀私、以權(quán)打擊報(bào)復(fù)現(xiàn)象愈加呈現(xiàn)的今天， 我們?cè)陉P(guān)注權(quán)力腐敗損害普通公民權(quán)益的同時(shí)， 也應(yīng)關(guān)注公務(wù)員同時(shí)作為一個(gè)公民應(yīng)有的權(quán)益保障。 大量的因?yàn)榕e報(bào)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)或高官而被莫名開除的公務(wù)員的案例反映了我國(guó)法制在公務(wù)員合法權(quán)益保護(hù)上的空白。 賦予公務(wù)員在其被行政機(jī)關(guān)開除、辭退時(shí)以司法救濟(jì)的權(quán)利，既是作為公民應(yīng)有的法定權(quán)利， 也有利于反貪工作的開展和官員腐敗的遏制。當(dāng)然，隨著我國(guó)法治的不斷進(jìn)步，公務(wù)員權(quán)益的保障亦會(huì)更加完善。

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